PPT二零零六年政府外判服务调查ppt

二零零六年政府外判服務調查1二零零六年外判服務調查效率促進組一直致力透過舉辦培訓課程和研討會、發表多份指引、進行業務計劃研究等，推廣最佳外判做法，藉此提高政府外判服務質素。為了解各部門的外判做法，效率促進組由二零零零年起，每兩年進行一次政府部門外判服務調查；今年更擴大範圍，調查對象涵蓋外判服務承辦商。我們相信，要不斷提升外判服務質素，繼續提供物有所值的服務，了解承辦商的意見和關注事項是同樣重要的。本報告分為兩部分，分別闡述政府部門和外判服務承辦商的調查結果，並在適宜相互參照之處加以註明。序言2二零零六年外判服務調查政府部門調查報告摘要截至二零零六年七月三十一日，執行中的政府外判服務合約共3984份，包括936份工程合約和3048份非工程合約。合約總值達2,080億元，其中1,350億元(65%)涉及工程服務，730億元(35%)涉及非工程服務。每年開支達441.4億元，其中320.7億元(73%)涉及工程服務，120.7億元(27%)涉及非工程服務。建築署(38%)、路政署(16%)、房屋署(15%)、土木工程拓展署(8%)和渠務署(5%)的開支合計，佔總開支的大部分(82%)。以每年開支計算，外判工作量與二零零四年調查的水平(464.8億元)大致相若。開支下跌23.4億元，主要是由於房屋署、環境保護署和建築署的非工程服務開支減少。其他部門每年開支總額保持穩定。3二零零六年外判服務調查政府部門調查報告摘要外判做法如物業管理、環境衛生和康樂文化服務等一些非工程服務，已漸趨轉向訂立年期較長、金額較大的合約。部門擬訂招標文件和評選標書時，繼續廣泛採用多項我們多方鼓勵採用的最佳做法，包括採用以成果／成效為本的模式；應用可量度的表現指標及使用服務水平協議；以及使用評分制度和兩個信封評審制度，以選出最佳的服務提供者。不過，有迹象顯示，在兩個信封評審制度下，部門轉向採用相對於價格較低的技術評分比率，顯示部門評審標書時，較為看重價格。現時部門看來更為認識到妥善管理合約的重要性，而它們亦似乎因而更清楚了解需要改善之處。外判合約通常加入監察表現方法、檢討表現機制及有關執行表現規定的條款，以便部門有效管理合約。合約管理的平均成本佔每年外判開支約5.4%。部門主要基於未能自行提供所需服務而進行外判。雖然“降低成本”並非外判的主要理由，但把非工程服務外判較原先自行提供服務，平均節省成本26.6%。4二零零六年外判服務調查外判承辦商調查報告摘要

整體來說，政府外判工作的承辦商看來對合約及與個別部門的關係相當滿意。然而，從承辦商的角度來看，有數處地方是可以改善的：

39%的承辦商認為合約金額太小，另有31%的承辦商認為合約年期過短，特別是價值不超過130萬元的非工程服務合約。三分之二的承辦商認為，部門甄選標書時，過於偏重價格。不少承辦商亦希望部門減少提交表現報告的規定，並認為外判合約宜加入更具彈性的條款，讓部門可以因時制宜，修改規定。值得鼓舞的是，受影響的承辦商對政府推出保障非技術工人的措施，反應正面。5二零零六年外判服務調查意見及結論過去十年，政府一直廣泛採用外判方式推行項目和提供服務。以每年外判開支計算的整體外判工作量，二零零二年為高峰期，開支達660億元，自此開始下跌，到二零零六年下降至440億元。基本工程開支下跌，主要是由於房屋委員會決定終止居者有其屋計劃的建築工程。二零零六年調查數字顯示非工程服務數量下跌，所涉開支肯定有所減少。不過，我們認為開支減少的原因，至少部分出於競爭及其他因素引致標價下降。我們從二零零四及二零零六年的調查結果發現，部門外判的非工程項目，不少是重複出現的項目，或是部門多年來都外判的同類服務，屬於全新業務範疇的項目極少。部門採用外判方式多年，相信已摸索到傳統外判範疇哪些項目最適合外判。整體意見6二零零六年外判服務調查進行業務效益研究，可讓部門準備外判服務時，選用最合適的商業及其他安排；項目推行後進行檢討，有助部門重新研究該項外判服務的安排是否可行有效。部門如決定繼續外判，可根據檢討報告的建議，採用最合適的安排。有趨勢顯示部門進行業務效益研究和項目推行後檢討的次數較前為少。這可反映部門對擬採用的模式充滿信心，對已推行的項目亦感到滿意。不過，部門仍要清楚了解有必要不時重新審視各個項目。合約年期方面，我們進行分析時注意到，樓宇及物業管理、環境衛生和文化康樂服務合約的年期，由二至三年轉為三至四年。部門認為這類服務訂定較長的合約期，更可行有效。不過，這類服務依然訂有大量短期合約，年期由一至三年不等，我們建議，部門日後續約時可考慮擬訂年期較長的合約。調查結果顯示部門轉向訂立年期較長、金額較大的合約，但我們注意到，所涉合約一般只涵蓋某一類服務。政府很少在一份合約涵蓋多項不同類別的服務，例如設施管理合約在政府內便不大常見。理論上，合約金額越大，對承辦商的吸引力越大。從部門的角度來看，集合多項服務外判，可減省招標工作、合約管理工作和成本。另一個好處是，一項設施只會由一名承辦商負責，包辦一切相關外判服務。這種單一責任、單一聯絡人的模式，應對部門具吸引力。整體意見意見及結論7二零零六年外判服務調查我們注意到，自二零零四年以來，有更多部門採用具彈性的定價模式。根據新的定價機制，服務數量和費用可因應服務表現加以調整。至於長期合約，宜訂立可反映因通脹等其他因素而有變動的價格調整機制，此舉有助避免高估或低估與通脹／通縮相關的風險，標價最終亦應會下降。此外，部門也可研究與承辦商共享因提高效率而節省的開支，藉此鼓勵承辦商採用創新的服務方式。部門轉向採用相對於價格較低的技術評分比率，顯示部門評審標書時，較為看重價格。整體意見意見及結論8二零零六年外判服務調查調查調查9二零零六年外判服務調查

調查反映截至二零零六年七月三十一日政府使用外判服務的概況。政府外判服務調查每兩年進行一次，今年是第四度調查，並首次涵蓋政府承辦商對外判的意見。調查目的更新全政府外判資料庫加深了解部門

(1)的外判服務做法及關注事項就政府外判政策及做法，收集現有外判承辦商的意見調查範圍外判服務指部門與服務提供者訂立合約，訂明部門會付款予服務提供者以提供指定服務，而合約價值超逾15萬元。調查範圍不包括採購貨品、樓宇租賃或僱用員工的合約。本報告內，“部門”一詞包括局、部門、機構等。調查10二零零六年外判服務調查調查範圍3.查詢中心

4.樓宇及物業管理服務

5.社區、醫療及福利服務

6.財務及會計

7.人力資源管理

8.資訊科技

9.文化及康樂服務

10.法律服務

11.技術服務

12.運輸服務

13.辦公室支援和行政服務

14.機器及設備保養

15.印刷及分發

16.政策諮詢和管理顧問服務

17.環境衛生服務

18.市場推廣、通訊、宣傳及

公共關係

19.培訓及教育

1.基本工程及建造工程

2.基礎設施保養

工程性質非工程性質20.其他

調查範圍一如以往，是次調查的外判服務分為下列20類，並可歸納為工程性質或非工程性質:11二零零六年外判服務調查調查對象

邀請全部81個部門提供資料以所有政府部門現有承辦商的資料庫作為抽樣範圍。承辦商共1545名，提供服務的類別共20個。調查採用按服務類別分層隨機抽樣方式，選出共295名承辦商為調查對象。資料搜集於二零零六年八月十五日，向部門及外判承辦商發出不同問卷（附錄1及2)。效率促進組負責核對填妥的問卷，就發現填報的資料的前後矛盾，已請部門或承辦商作出澄清。回應共75個部門作出回應，其餘六個部門(2)表示目前沒有外判服務。數個部門未能提供一些合約的全部資料，原因是這些合約（例如法律服務合約）因服務性質特殊而沒有確實終止日期。至於外判承辦商，該20個服務類別有166名承辦商交回問卷，回應率為56.3%。(2)審計署、公司註冊處、環境運輸及工務局、投訴警方獨立監察委員會、公務及司法人員薪俸及服務條件諮詢委員會聯合秘書處，以及公務員敍用委員會。調查12二零零六年外判服務調查政府外判服務調查13二零零六年外判服務調查基本工程及建造工程、環境生，以及樓宇及物業管理佔合約總值的87%概況截至二零零六年七月三十一日，外判合約共3984份，包括936份工程合約和3048份非工程合約。

合約總值為2,080億元，其中1,350億元(65%)為工程服務合約；730億元(35%)為非工程服務合約。外判服務中的以下三個類別已佔合約總值約87%(附錄3)：基本工程及建造工程(61%)環境衛生(19%)樓宇及物業管理(7%)按合約數目計，佔大多數的類別稍有不同：樓宇及物業管理(23%)(926)基本工程及建造工程(20%)(781)資訊科技(10%)(385)很多合約屬小額合約，例如：樓宇及物業管理佔合約數量23%，但只佔合約總值的7%。資訊科技佔合約數量10%，但只佔合約總值的3%。14二零零六年外判服務調查工務部門為主要外判部門

外判服務每年開支總額為441.4億元，其中320.7億元用於工程服務，120.7億元用於非工程服務。與二零零四年的調查結果相若，下列五個部門的開支仍佔每年外判開支總額的大部分(82%)：建築署(38%)路政署(16%)房屋署(15%)土木工程拓展署(8%)渠務署(5%)外判部門15二零零六年外判服務調查工務部門為主要外判部門工程項目中，下列五個部門的開支佔每年開支總額的96%，達320.7億元

（圖表15.1）：建築署(47%)路政署(22%)土木工程拓展署(11%)房屋署(10%)渠務署(6%)非工程項目中，下列五個部門的開支佔每年開支總額的66%，達120.7億元

（圖表15.2）：房屋署(29%)建築署(12%)環境保護署(11%)食物環境衛生署(8%)康樂及文化事務署(6%)外判部門圖表15.1圖表15.216二零零六年外判服務調查每年外判開支模式變化不大按服務類別劃分的每年外判開支模式與往年相若。外判合約仍以基本工程及建造工程、樓宇及物業管理、環境衛生及基礎設施保養服務為主。資訊科技服務每年外判開支顯著增加。各服務類別每份合約平均每年開支載於附錄4。外判開支0102030405060基本工程及建造工程樓宇及物業管理17二零零六年外判服務調查二零零六年外判開支與二零零四年相若二零零六年外判開支總額較二零零四年下降5%。工程合約價值的跌幅並非特別顯著。部分工程合約屬於極為大型的合約，因此，調查外判概況的截止日期會有影響。更值得關注的是，非工程服務的外判開支減少18.1億元，其中主要涉及三個部門，合共削減15.9億元的開支：房屋署把96份總值5.9億元的物業管理合約轉交領匯房地產投資信託基金環境保護署關閉一個廢物轉運站及一個堆填區，以及完成兩個環保項目，涉及的每年開支合共5.8億元建築署集合多份定期保養合約外判，節省開支淨額達4.2億元相對來說，其餘部門的非工程服務每年外判開支總額維持穩定。這些合約的價值下降，但有理由相信外判服務的數量不跌反升。出現上述差異，可能是由於競投激烈，以致標價下降。外判開支18二零零六年外判服務調查較大型的非工程合約不少非工程服務均須定期重新招標承投。價值500萬至1,000萬元的合約所佔百分率減少，主因是有96份物業管理合約轉交領匯房地產投資信託基金(平均每份合約價值600萬元)(圖表18.2)。自二零零四年進行調查以來，價值較高的合約(200萬元或以上)所佔的比例上升(圖表18.2)。平均每份合約每年開支微增至400萬元

(圖表18.1)。價值130萬元以下的非工程合約所佔比例仍然高達72%(圖表18.2)。合約金額非工程合約工程合約2004年2006年變動

幅度2004年2006年變動

幅度合約數目3582份3048份-15%930份936份+1%每年開支140億元120億元-13%330億元320億元-2%平均每年開支390萬元400萬元+2%3,500萬元3,400萬元-3%按每年開支劃分的合約數目圖表18.1圖表18.2圖表18.319二零零六年外判服務調查部分非工程服務合約年期較長二零零六年，價值超過130萬元的合約，年期由數月至50年以上不等。二零零六年，有12%為期二至三年的非工程合約轉移至其他年期相近的合約組別(圖表19.1)。由於有期限的項目增加，為期一至二年的合約組別所佔百分率上升。需要定期重新招標承投的非工程服務(即持續提供的服務)，合約年期多為三至四年*。與二零零四年比較，為期二至三年的合約趨向轉為更長的年期，其中部分合約可能是為期較短或已到期的合約續期。工程合約平均年期為5.8年，非工程合約平均為期3.2年，情況與以往調查的結果相若(圖表19.2)。

不少承辦商認為當局可進一步延長合約年期。按服務類別劃分的合約年期詳見附錄5。合約年期*計有樓宇及物業管理服務、文化及康樂服務、環境衛生服務，以及社區、醫療及福利服務合約。圖表19.1圖表19.220二零零六年外判服務調查部門認為未來兩年有機會進一步外判服務大多數部門(90%)認為未來兩年有機會進一步外判服務，餘下部門大多正開拓新的外判範疇。新訂合約的潛在總值估計為364億元，其中絕大部分涉及工程合約。在未來有機會外判的基本工程及建造工程中，87%涉及下列三個部門：建築署(42%)渠務署(28%)土木工程拓展署(17%)在未來有機會外判的樓宇及物業管理服務中，98%涉及下列兩個部門：房屋署(69%)建築署(29%)在未來有機會外判的基礎設施保養服務中，96%涉及下列兩個部門：土木工程拓展署(79%)地政總署(17%)未來的外判機會21二零零六年外判服務調查最常用的方式─選擇性招標採購外判合約的招標方式詳列於附錄6。在外判合約中，有48%以選擇性招標方式採購，22%以公開招標方式採購(圖表21.1)選擇性招標方式常用於基本工程及建造工程和樓宇及物業管理服務(圖表21.2)公開招標方式廣泛用於各類服務(圖表21.3)招標方式圖表21.1圖表21.2圖表21.322二零零六年外判服務調查很少部門進行業務計劃研究93%的新項目涉及重新招標承投的外判服務或部門有同類項目外判經驗的服務。只有16%的部門為全部或大部分價值超過130萬元的新外判項目進行業務計劃研究。這表示部門在續約或外判同類項目時，傾向再用現有合約及／或服務水平協議，而事前並無進行研究，以確定最適當的模式。部門傾向只為全新的項目進行業務計劃研究。部門一般不會在籌劃階段估計由部門自行提供服務的成本和進行風險評估。這些工作屬於業務計劃的一部分。為免合約逐漸過時，部門應定期進行業務計劃／項目推行後檢討。策略與業務計劃23二零零六年外判服務調查擬訂投標規格時廣泛採用最好做法

彈性定價模式取代固定價格機制絕大多數部門擬訂投標規格時都採用我們多方鼓勵採用的做法

（圖表23.1）：採用以成果／成效為本的模式應用可量度的表現指標使用服務水平協議大多數部門採用具彈性的合約定價（和付款）模式(圖表23.2)：84%的部門所訂的合約設有容許服務數量變動的收費機制83%的部門把付款額與服務表現掛鈎相對二零零四年的調查，採用合約價格調整機制以反映消費物價指數變動的部門所佔百分率保持穩定 （正如第41頁所述，這是部分外判承辦商關注的情況。）

投標規格（只適用於全部、大部分及部分合約)（適用於全部、大部分、部分及小部分合約）圖表23.1圖表23.224二零零六年外判服務調查大部分標書是以評分制度和“雙信封”評審制甄選84%的部門採用評分制度和兩個信封評審制評審標書。（圖表24.1）這說明政府內部普遍認同需要同時審視投標建議的質素和價格，以便選出最佳的服務提供者，負責管理和提供服務。相對二零零四年的調查，部門轉向採用較低的技術評分比率。價格仍然是評審標書的主要考慮因素。（圖表24.2）（這是外判承辦商主要關注的情況—見第40頁。）標書評審圖表24.1圖表24.225二零零六年外判服務調查公務員職位極少因外判刪除30%的部門重新調配受影響職員擔任部分外判項目的合約管理工作。（圖表25.1）36%的部門重新調配受影響職員擔任其他工作。52%的部門很少或從沒採取這項措施。（圖表25.2）部門極少因外判而刪除公務員職位。（圖表25.3）對於外判引致的人手過剩問題，部門屬意的解決方法視乎個別情況而定。資源調配圖表25.1圖表25.3圖表25.226二零零六年外判服務調查合約通常促進合約管理

很少合約訂有獎勵機制大多數部門都會在全部或大部分合約訂明監察表現方法(79%)、檢討表現機制(66%)、執行服務水平規定的條款(64%)，以及更改合約的方法(56%)。越來越多部門在合約訂明有關更改合約、延長合約及政府進入設施和查閱資料權的條款，增幅令人鼓舞。容許承辦商提供非核心服務以及實施獎勵計劃的部門，雖然實際數字仍然偏低，但已較前為多。這些條款可令合約對私營機構更具吸引力。整體來說，有更多部門訂定適當的合約條款，促進合約管理，並藉此鼓勵承辦商發揮創意，保持優秀表現。合約條款(只適用於全部或大部分合約)27二零零六年外判服務調查部門視監察表現為首要工作

合約管理方式著重關係管理合約管理成本平均約佔每年外判開支的5.4%。管理合約的首三大問題是(圖表27.1)：監察提供服務和履行規定的情況執行服務水平的規定表現評核和報告部門通過表現檢討會議、承辦商提交表現報告，以及實地視察／監督有關工作，三管齊下，監察承辦商的表現。此舉可提高監察過程的透明度，促進溝通，確保承辦商不斷改善服務。

政府承辦商亦表示這類會議有效用–見第45頁。96%的部門與承辦商協商，解決合約糾紛。雖然有66%的部門有時仍不得不向承辦商發出違約通知書或暫停付款等，但最普遍的合約管理方式是從關係管理著手(圖表27.2)。合約管理(只適用於全部、大部分及部分合約)圖表27.1圖表27.228二零零六年外判服務調查部門承認可改善合約管理工作不少部門缺乏合約管理工作某些主要的技巧及經驗，所以仍擔心難以確保承辦商的服務水平符合部門要求而又物有所值。部門如欲繼續發掘外判的新機會，必須著手解決上述問題。合約管理29二零零六年外判服務調查極少部門在項目推行後進行檢討項目推行後的檢討二零零四年調查發現，有50%的部門在外判項目推行後進行檢討，相比之下，二零零六年只有38%的部門進行此類檢討。

部門在進行檢討時，差不多每個類別所涵蓋的範疇都較二零零四年的調查為少。檢討涵蓋的首三個範疇，主要用以衡量外判安排的成效：達到外判目標服務範圍和要求成本效益部門既不在項目推行後檢討，又沒有進行業務計劃研究，這種趨勢有時會令他們錯失良機，未能提升服務質素、引入新科技和技術，以及得到最物有所值的服務。（只適用於全部或大部分合約）30二零零六年外判服務調查關注所需準備工作

難以界定和確保服務質素二零零四年調查結果顯示的外判關注事項，仍為部門關注：所需的準備工作難以確保服務質素難以訂定服務要求（例如服務水平協議、衡量服務表現準則）部門亦面對以下限制：內部缺乏專門知識推展外判項目缺乏具競爭力的市場和勝任的服務提供者難以偵查、預防和管理承辦商的不當行為關注事項(只適用於全部、大部分及部分合約)31二零零六年外判服務調查大部分部門因未能自行提供所需服務而進行外判

與二零零四年的調查結果相若，部門主要基於實際原因把服務外判，例如：

未能自行提供所需服務把資源投放於核心服務解決人手不足問題獲取技能雖然“降低成本”這個理由只排行第五，但把非工程服務外判較自行提供服務，平均節省成本26.6%。外判目標和結果32二零零六年外判服務調查外判目標和結果在各主要範疇，部門對外判安排能夠達到外判目標的滿意程度有所增加。對外判服務的滿意程度增加33二零零六年外判服務調查外判承辦商調查34二零零六年外判服務調查有166個承辦商交回問卷，遍及各個服務類別回應整體回應率為56.3%(圖表34.1)，有166個來自20個服務類別的承辦商交回問卷。很多承辦商提供範圍廣泛的服務，會填報不止一類服務的資料。為方便分析，就一類服務作出的回應當作一名服務提供者計。

因此，有些問題可能會有超過166個回應。約84%的回應涉及非工程服務類別。(圖表34.2)約16%的回應來自工程服務類別。(圖表34.2)圖表34.1圖表34.2非工程工程35二零零六年外判服務調查大部分合約價值超過130萬元合約金額整體來說，54.6%的服務提供者所承辦的合約價值超過130萬元。(圖表35.1)就工程合約而言，75.8%的服務提供者所承辦的合約價值超過130萬元。(圖表35.2)就非工程合約而言，所承辦合約價值超過及不足130萬元的服務提供者，差不多各佔一半。(圖表35.3)圖表35.1圖表35.2圖表35.336二零零六年外判服務調查

差不多40%服務提供者希望承辦金額較大的合約在所有服務提供者中，有59.9%滿意獲批的合約金額，但有39.1%認為合約金額太小。(圖表36.1)就價值超過130萬元的合約而言，75.0%的非工程和64.0%的工程服務提供者認為合約金額適中。(圖表36.2)就價值不超過130萬元的合約而言，50%的非工程和55.8%的工程服務提供者認為合約金額太小。(圖表36.3)合約金額整體很滿意不大滿意圖表36.1圖表36.2圖表36.337二零零六年外判服務調查差不多90%服務提供者承辦年期少於三年的合約；30%服務提供者屬意年期較長的合約88.2%的服務提供者承辦年期不超過三年的合約。（圖表37.1）64.7%的服務提供者對獲批合約的年期感到滿意，但30.9%的服務提供者認為合約年期過短。（圖表37.2）合約年期圖表37.1圖表37.238二零零六年外判服務調查工程服務提供者大多對合約年期感到滿意78.8%的工程服務提供者承辦合約的年期不超過三年。（圖表38.1）

大多數服務提供者（75%）對合約年期感到滿意。（圖表38.2）金額超過130萬元的合約中，96.0%的服務提供者承辦合約的年期超過一年但不多於四年。至於價值低於130萬元的合約，

約87.5%的服務提供者承辦合約的年期不足兩年。（圖表38.1）不論合約價值為何，75%的工程服務提供者對獲批合約的年期感到滿意。（圖表38.2）合約年期圖表38.1圖表38.239二零零六年外判服務調查服務提供者認為金額較低的合約應訂定較長的年期非工程合約中，90.1%的服務提供者承辦合約的年期不超過三年。（圖表39.1）

62.8%的服務提供者認為合約年期適中，33.1%的服務提供者認為合約年期太短。（圖表39.2）大多數大型合約的服務提供者（71.9%）對合約年期感到滿意。（圖表39.1）至於價值低於130萬元的合約，相當多服務提供者（43.4%）認為合約年期過短。（圖表39.2）合約年期圖表39.1圖表39.240