公共管理学导论

公共管理学导论第1页/共79页

案例1-1：“老婆做家务老公发工资”

2010年3月，全国政协委员、全国工商联执委，高级经济师张晓梅在全国政协会上提出：在提倡男女平等的今天，女性的生活空间早已不再局限于家庭内部，她们也广泛地参与到了社会劳动中，拥有一份自己的职业。但是，这并没有改变女性在家务劳动中的地位，她们仍然是家务劳动的主要承担者。老婆如果在家里做家务，丈夫要支付工资，希望通过这种方式，承认和体现女人家务劳动的价值。

家务劳动如何“工资化”呢？一、取消《婚姻法》劳动补偿制度中关于夫妻财产制的规定。无论夫妻适用的是共同财产制还是分别财产制，从事家务劳动一方所创造的价值都应当被肯定，其所付出的劳动都应当得到相应的补偿。二、明确家务劳动补偿的相关因素。如：婚姻关系存续时间的长短；一方投入家务劳动的时间、强度；另一方因少从事或不从事家务劳动所获得的利益；三、扩大家务劳动补偿提出的时间范围。《婚姻法》规定补偿请求只能在离婚时提出，这样事实上损害了从事家务劳动一方的财产权益。建议将婚姻关系存续期间也纳入到提出劳动补偿要求的时间范围。在婚姻关系存续期间，从事家务劳动的一方可以根据其劳动的时间和强度、参考当时的社会经济水平以及配偶的收入等方面来提出补偿要求。第2页/共79页相关看法：质疑，此举会让婚姻充满铜臭气味，也不好实行。6,825票，50.2%。赞成，有助于承认和体现女性在家庭中付出的劳动。6,056票，44.6%。应该给老婆发工资,没有经济衡量,男人就不知道女人的付出有多少。质疑：夫妻财产是共有的，该不该再分割？要钱会不会伤感情？对养家的男人公平吗？家务劳动如何折算成货币？这样还是婚姻吗?还是家庭吗?应该是合伙人!是公司!很好，某天发现老婆怠工,我将依照《劳动法》无情地解雇她,重新找个勤快的老婆。老婆做家务老公发工资：中国将率先实现家庭消亡。以此类推，一夫一妻制将完全消亡，女人市场和男人市场成为新的经济增长点。孩子由社会机构集中抚养，诸多与家庭相关的词汇消亡，社会伦理关系彻底解构，中国人的灵魂彻底失去安置之所，在天地间自由飘荡。张晓梅委员，你老公叫你回家领工资！第3页/共79页

所讨论的这个问题是私人领域，不是公共领域。公共领域第4页/共79页

公共管理无处不在第5页/共79页第6页/共79页第7页/共79页第8页/共79页第9页/共79页第10页/共79页第11页/共79页第12页/共79页

《公共管理学》内容框架公共管理导论⑴

公共管理者的角色与知能⑵公共部门的角色⑶

公共部门的战略管理⑷公共政策的设计执行与评估⑸

公共组织管理⑹公共组织中的领导⑺公共人力资源管理⑻公共预算与财务管理⑼信息资源管理与电子化政府⑽公共服务的绩效管理⑾

公共危机管理⑿公共管理的新策略⒀

公共管理中的责任与伦理⒁企业型政府与政府再造⒂

张成福主编：《公共管理学》中国人民大学出版社第13页/共79页

讲授提纲第一专题：公共管理学导论第二专题：公共管理中的决策第三专题：公共组织中的领导第四专题：公共组织管理第五专题：公共政策基本问题第六专题：信息管理与电子政务第七专题：公共危机管理第八专题：社会建设与社会管理创新第14页/共79页

参考书目：1、张成福、党秀云著：《公共管理学》中国人民大学出版社2007年修订版。2、[澳]欧文．E．休斯：《公共管理导论》，彭和平等译，中国人民大学出版社2001版。3、刘熙瑞主编：《中国公共管理》，中央党校出版社，2004年版。4、夏书章主编：《行政管理学》第4版，中山大学出版社2008年版

第15页/共79页第一专题：公共管理学导论第16页/共79页

第一专题：公共管理学导论应把握几个重点问题:1、公共管理的含义与特征2、公共管理学科的形成3、公共管理与工商管理及私部门管理的区别4、公共管理主体5、新公共管理运动及其启示第17页/共79页一、公共管理的含义与特征1、公共事务——公共管理的起点⑴公共事务的内涵

公共事务是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。

第18页/共79页公共产品分类：按其内容分：公共物质性产品行政性产品服务性产品第19页/共79页按其空间范围大小分：地方性公共产品全国性公共产品世界性公共产品等。第20页/共79页按其空间范围大小分：地方性公共产品全国性公共产品世界性公共产品等。第21页/共79页按公共性程度分：纯公共产品准公共产品

纯公共产品：纯公共产品是指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品。准公共产品：通常只具备上述两个特性的一个，第22页/共79页公共服务：基础性公共服务经济性公共服务社会性公共服务公共安全服务第23页/共79页（2）公共事务的主要特征：一是阶级性。二是公益性。三是多样性。四是层次性。

阶级性与公益性是公共事务的本质属性多样性与层次性是公共事务的表现形式。

第24页/共79页（3）公共事务的分类

①政治性公共事务②社会性公共事务

第25页/共79页2、公共管理的含义（1）西方学者几种有代表性的观点●皮瑞和克莱姆的观点

公共管理是一种新途径，它是传统公共行政的规范取向及一般管理之工具取向的结合体。

第26页/共79页●卡尔森和欧尔曼的观点

“公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究……它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。”第27页/共79页●奥托、海蒂和沙夫里茨的观点公共管理是公共行政或公共事务广大领域的一部分，其可谓综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、经由预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法与艺术。公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。第28页/共79页●波兹曼与史陶斯曼的观点

公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共通性的。但公共管理的主要领域是在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就会改变。第29页/共79页●欧文.E.休斯的观点

公共管理则包括了公共行政，但公共事务管理并不仅仅限于传统的行政体制或政府机构，也不仅仅是服从命令和关注组织内部事务，它更关注战略、组织的广泛使命与目标、灵活的管理策略等更为广泛的内容，而且强调取得结果、改进技能和增强责任。

（[澳]欧文．E．休斯：《公共管理导论》第7—9页，彭和平等译，中国人民大学出版社，2001。）第30页/共79页●公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式、方法对公共事务施加管理的活动。王惠岩:《公共管理基本问题初探》《国家行政学院学报》2002年第6期

（2）国内学者的观点第31页/共79页

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。

(张成福)第32页/共79页

公共管理是公共管理主体为推进社会整体协调发展，解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务进行管理的社会活动。第33页/共79页

3、公共管理的特性

⑴公共管理的对象是国家和社会的公共事务；⑵公共管理主体的广泛性；⑶公共管理以追求公共利益为宗旨；⑷公共管理过程的民主化；⑸公共性与管理性的有机统一。第34页/共79页4、公共管理与政治学、行政管理、工商管理⑴公共管理与政治学政治学是主要研究如何取得国家公共权力和如何运用国家公共权力对社会进行政治统治和政治管理的学问。政治学所研究的政治管理，其本义就是公共管理，我们可以把这种政治管理称为宏观的、高层次的国家公共管理。孙中山有句名言：“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是政治。”伊斯顿也强调政治就是价值的权威性分配，价值包含着权力、地位、荣誉、利益等物质的和非物质的多方面。第35页/共79页

⑵公共管理与行政管理

行政管理学(行政学、公共行政学)作为一门学问，研究的是政府行政机关如何公平的、高效率的执行公共政策和法律、实现对社会公共事务管理的学问。第36页/共79页具体表现为三个层次：第一层次：政务（executive)

主要任务是决定施政方针、路线和基本策略。这是政务官的职责。第二层次：行政(administration)

主要任务在规划、协调与监督。这是高级事务官的职责。第三层次：管理(management)

主要任务在运用资源、执行计划，达成政府组织的任务与目标。这是中下级事务官的主要职责。第37页/共79页⑶公共管理与工商管理①研究和管理的领域不同。②所尽的责任和提供的服务不同。

③所掌握和运用的权力和资源不同

④追求的价值目标不同⑤管理运行机制和运作方式不同

第38页/共79页⑷公共管理与私部门管理①政治权威与经济权威的差异②多元制衡与自主性的差异③公共利益与私人利益的差异④法的支配与意思自治的差异⑤政府与市场的差异⑥多元理性与经济理性的差异第39页/共79页

二、公共管理学科的形成

1．公共管理发展之学科背景（P5）第一阶段：政治与行政二分法。(1900—1926)。第二阶段：行政原则。(1927—1937)。第三阶段：公共行政即政治学。（战后四五十年代）第四阶段：公共行政即管理学。（60年代至70年代）

第40页/共79页2．公共管理发展的时代背景(1)政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满。(2)经济因素与财政压力。(3)社会问题与政府不可治理性的增加。(4)新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。第41页/共79页3、公共管理的研究途径⑴P途径下的公共管理公共政策的途径(PublicPolicyproach)

P途径下的公共理论研究认为，公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。⑵B途径的公共管理企业管理(BusinessApproach)

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公共管理学科显示的特点：(1)公共管理基本上是一个整合性的概念。(2)公共管理是将私部门的管理手段运用于公共部门，但并未改变公共部门的主体性。(3)公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。(4)公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理。(5)公共管理强调价值调和与责任。(6)公共管理关注和重视政府改革与再造。(7)公共管理是一个科际整合的研究领域。第43页/共79页

三、公共管理主体及其分类1、对公共管理主体的几种界定公共管理的主体是政府和非政府公共机构。公共管理的主体是政府与第三部门。公共管理主体除政府外，还包括立法机关、司法机关和其他公共组织公共管理主体除广义的政府(立法、司法、行政)外，还包括中国共产党、政协、民主党派以及授权管理社会公共事务的社会中介组织。

以政府为核心、非政府公共组织为重要组成部分、在私人组织和公民广泛参与和参加下的公共事务治理主体及其组成的网络结构。第44页/共79页⑵公共管理核心主体——政府主要取决于：(1)政府的目的和功能就是提供公共产品和公共服务，这是政府存在的合法性基础。

(2)政府作为共同体利益的代表者，对公共事务的治理承担最终责任。(3)政府与其他公共管理主体在多元主体中的地位并不是一样的，政府承担着公共事务“元治理”的角色。

第45页/共79页⑶公共管理的其他社会行为主体

(1)国有企业（公共企业）提供的服务包括：“公用事业，如电信、电力、天然气供应、供水系统和排水系统等；交通运输，如铁路运输、空中运输、水上运输、城市公共交通运输等；金融服务，如银行和保险公司等；农产品市场。”

[澳]欧文．E．休斯：第46页/共79页(2)事业单位在国外，事业单位主要是指非营利性的公立或私立机构，如学校、医院、博物馆、艺术团体等。在我国，事业单位主要是指教育、科研、国家基础领域的文化事业、卫生、体育等。第47页/共79页(3)社会中介组织活动特点：中介性独立性自律性公正性权威性第48页/共79页我国的社会中介组织①联系市场要素供求的具有营利性而又受政府一定程度上定价限制的中介服务机构：如：职业介绍所、股票交易所等。②保持中立地位的准营利性、严格受政府定价限制的专家咨询服务机构：如律师事务所、会计师事务所等；③不以营利为目的的监督机构：如公证和仲裁机构、计量和质量监督检验等；④代表某一群体利益或相关社会群体的非营利、自律性、义务性的管理与服务机构：如各种行业协会、商会、贸易协会、学会、联合会、研究会、联谊会、消费者权益机构等

⑤一些具有政治性的非官方公共机构：如工、青、妇、团、等群众性组织或社会团体。第49页/共79页(4)民间公益组织在西方国家，主要包括民间慈善组织、各种志愿者组织和工会、合作社、住房协会、互助保险公司、失业救济基金、社会保险基金等互助互惠性组织。在中国，民间公益组织主要包括：各种基金会、合作社、协会、学会、社会志愿者组织、慈善组织等。

第50页/共79页(5)基层群众的自治组织。城市中的居民委员会农村中的村民委员会，第51页/共79页⑷公共管理主体多元化的政治意义⑴公共管理主体多元化所要求的参与体系提升民主品质；⑵公共管理主体多元化伴生的责任分担增强稳定内核；⑶公共管理主体多元化引入的竞争政策促进政治发展第52页/共79页四、新公共管理运动及其启示1、新公共管理运动的兴起时间：20世纪80年代前后内容：新公共管理运动基本的取向就是希望把企业管理的一些理论和方法，甚至理念，运用到政府部门里面来，推进公共管理中的社会化。

第53页/共79页2、新公共管理是什么？

胡德(C．Hood）关于新公共管理的七个要点：(1)即时的专业管理(2)标准明确与绩效衡量(3)强调产出控制。(4)转向部门分权。(5)转向竞争机制。(6)强调运用私营部门的管理风格、方法和实践。(7)强调资源的有效利用。第54页/共79页

法汉姆及霍顿关于新公共管理的特征

①采取理性途径的方式处理问题。

②重新设计组织结构。③改变组织结构，促进官僚体制更为扁平化。

④依据经济、效率、效能等标准来衡量组织成就。⑤强调与市场及企业价值相适合的文化。⑥运用人力资源管理技术。⑦建立一种弹性、回应性及学习性的公共组织⑧以契约关系来取代传统的信托关系。第55页/共79页3、新公共管理的主要思想：

⑴政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。

⑵政府服务应以顾客或市场为导向。

⑶政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。⑷政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。⑸政府应在公共管理中引入竞争机制。⑹政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。

⑺政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。

⑻公务员不必保持中立。第56页/共79页4、西方国家公共管理的实践与发展第一个阶段：

20世纪80年代90年代初，西方各国公共行政改革的主要方向是重新界定政府与市场的关系，表现为公共服务的民营化、私有化，以及公共部门中更多引入企业管理技术、市场竞争机制和激励机制，建立市场和顾客导向的政府。第57页/共79页第二个阶段：

20世纪90年代中期以后，西方国家公共行政改革的侧重点转向利用日益普及的网络信息技术来“再造政府”；从政治、经济、社会、文化价值等诸多领域寻求全面医治现实问题的方案，探索公共事务治理新模式的思潮。第58页/共79页

5、新公共管理运动给我们的启示：

1.树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。

2.将科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域。

3.将竞争机制引入政府公共服务领域，打破政府独家提供公共服务的垄断地位。4.从注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，注重提供优质服务的方向发展5、建设一个对民众需求高回应的政府，实现从管理型政府向服务型政府的转变。第59页/共79页复习思考题：1、公共管理的含义与特征。2、公共管理与工商管理有何的区别？3、公共管理的与私部门管理有何的区别？4、公共管理主体及其分类4、新公共管理的主要思想。5、新公共管理运动的兴起及其给我们的启示。第60页/共79页第61页/共79页

案例1－2：武汉“打错门”事件

据媒体报道：6月23日上午，湖北省政法委一位厅级官员的妻子在省委大院办事的时候遭到了6名干警的殴打，而且时间长达十六分钟。打人肯定有原因。事发后有关负责人的解释竟然是：打人是误会，他们把这位官员的家属当成是上访群众。被打者叫陈玉莲，他的丈夫是湖北省政法委综治办的副主任，是副厅级干部。事发当天，陈玉莲到位于武汉市武昌区水果湖湖北省委机关办事，到门口打手机给湖北省委政法委领导时，突然从从省委大院冲出6名男子对着陈玉莲就是一阵拳脚，陈玉莲被推倒在铁护栏边，她挣扎着爬了起来，其中3个人又一拥而上，同时用脚猛踢，陈玉莲再次被踢倒在地。据围观群众说，整个过程持续了16分钟。被送到医院后的陈玉莲浑身哆嗦呕吐不止，经医院诊断，陈被打成脑震荡，软组织挫伤几十处，左脚功能障碍，植物神经紊。

第62页/共79页第63页/共79页当日下午5点多钟，武昌区委政法委副书记，武昌区公安分局政委，水果湖派出所所长等一行到医院看望陈玉莲。分局政委说：“这是误会，纯属误会，保安人员以为是上访群众，没想到竟然打了领导夫人”武汉市公安局迅速成立调查专班，连夜对民警执勤中涉嫌违纪的问题进行调查。同时将当事民警肖某、郑某、蒲某停止执行职务。7月20日，湖北武汉市武昌公安分局通过当地网站表示：依据《公安机关人民警察纪律条令》有关规定，已对3名在执勤中行为粗暴的民警作出处理。这就是发生在武汉的“打错门”事件。第64页/共79页

警察发博：她确实是上访人？7月21日，网友“潘sir”在自己的博客上发表文章《我所知道的“打错门”真相》，被很多网友转载。此文先对陈玉莲进行描述：“其性格作派，她老公应该最清楚，属于‘强悍执著型’”，“她确实是‘上访人’”。上访原因是：“五年前，她的女儿在武汉市某医院因为HBNC治疗后死亡，但他们夫妻认为是属于医疗事故的非正常死亡。”依正常途径上访未果后，“两三年前开始，陈就开始到省委、省政府上访，省各级领导和公安、卫生部门N次接待过她。省委省政府的门卫和那几个民警也都认识她，都知道她是老上访户，（根本不存在不认识、打错人的说法），也都知道她是‘黄厅的夫人’。但她坚持‘非正常死亡’的自我结论，两年间N次（据说每周一至两次）在省委省政府门前，出现‘打横幅、睡大街、堵大门’的行为。

”第65页/共79页案例讨论：

1、“打错门”事件错在哪里？

2、“打错门”事件伤害了谁？第66页/共79页参考书目：1、张成福、党秀云著：《公共管理学》第1、2、3章。2、[澳]欧文．E．休斯：《公共管理导论》，彭和平等译，中国人民大学出版社2001版，第1、4章。3、刘熙瑞主编：《中国公共管理》，中央党校出版社，2004年版，第1、2章。4、陈振明主编：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版，第1章。5、夏书章主编：《行政管理学》中山大学出版社2003年版，第一章。第67页/共79页【参考资料】

“政府再造”的十条原则第68页/共79页1、起催化作用的政府（CatalyticGovernment）：掌舵而不是划桨起催化作用的政府把“掌舵”职能（即政策和规则制定）和“划桨”职能（服务提供和执行）区分开来。然后使用公共组织之外的许多不同方法（合同、代金券、补助、税收激励等）来完成目标，选择其中最能满足效率、效能、平等、责任和灵活性等需求的方式。第69页/共79页2、社区拥有的政府（Community-OwnedGovernment）：授权而不是服务社区拥有的政府把服务控制权从官僚手里夺过来，放到社区手里。通过对社区进行拨款和授权来解决自身问题，使之产生更多的承诺、更多的关爱以及更富创造性地解决问题，并减少其依附性。第70页/共79页3、竞争型政府(CompetitiveGovernment)：将竞争机制注入到提供服务中去

竞争性政府要求服务提供者在绩效和价格的基础上对业务展开竞争。竞争被视为是促使公共组织改进质量而别无选择的基本力量（这一条并不适用于规则制定和政策职能）。

第71页/共79页4、有使命感的政府（Mission-DrivenGovernment）：转变规则导向型组织有使命感的政府进行内部放松管制，废除大量内部规章制度，并从根本上简化行政制度，如预算、人事和采购。要求各个机构明确各自使命，然后，让管理者在法律的范围内自由寻找完成使命的最好方式。

第72页/共79页5、结果