大转折 新起点

大转折新起点一一全面推进依法治国大纲一、法治建设的大转折与新起点历史发展的脉络高度重视法治建设大转折新起点二、全面推进依法治国一个目标一条道路五个原则六大任务正文党的十八届四中全会站在历史与未来交汇的新起点上，明确指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这是全面推进依法治国的前进方向，也是建设法治中国的基本遵循。按照总目标的要求，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化，则全面推进依法治国可期，建设法治中国可待。本讲将从法治建设的大转折与新起点与全面推进依法治国两个方面进行深刻阐释。一、法治建设的大转折与新起点历史发展的脉络我们自建国以来就一直在进行法制建设，建国初的《共同纲领》和1954年《宪法》都是治国理政的总章程。十一届三中全会关于法制建设有如下表述：“为了保障人民民主必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”这最后四句就是我们通常说的法制建设“十六字方针”。现在称之为“老十六字方针”。十一届三中全会主要讨论两个问题，一个是党的工作重心要转移到经济建设为中心的现代化建设，这是一个转折，形成了我党的基本路线。这一基本路线一直在我党得到了贯彻落实，习近平同志日前在讲话中仍然强调发展是解决一切问题的关键。这说明，以经济建设为中心这一基本判断始终是没有动摇的。十一届三中全会讨论的第二个问题就是民主法制建设，我们之所以会在文革期间出现所谓的“十年浩劫“，主要的原因就是民主法制建设严重滞后、甚至缺位。因此，以史为鉴，党的十一届三中全会特别强调民主法制建设。可以说，用制度来管人的这个理念实际上在十一届三中全会当中就已经跃然纸上。对法制的具体要求就是所谓的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究'。这是党在经过了文化大革命以后，对文化大革命的原因以及接下来治国理政的重大问题的思考上的一种升华，也是法制建设的一个重要的里程碑，一个崭新的历史起点。第二个阶段就是党的十五大。党的十五大提出了一个很鲜明的口号，这就是“依法治国，建设社会主义法治国家。十五大提出的法治和十一届三中全会提出的法制有一些不同。十一届三中全会讲的是制度的制，到了十五大，讲的是统治的治，简言之就是讲究体系，而不仅仅是研究制度，体系还包括制度的实施和保障。我们党过去讲法制，关注的是让法律对我党的执法有帮助，要发挥法律在治国理政过程中的巨大作用，而到十五大之后，就不仅局限于此了。因此，党的十五大全面推进了法治理念的升华。到了党的十八大报告中，我党对法治又提出了一个新思路。十一届三中全会提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的“老十六字方针”十八大报告提出了新的十六字，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法'。这“新十六字方针”意味着我们依法治国已经跨越了建章立制的阶段，进入了执法、司法和守法的新阶段。到了十八届三中全会，我党继续提出了法治建设的总目标，那就是推进法治中国建设。推进法治中国建设这一要求强调了中国的道路、中国的特色和解决中国的问题。十八届三中全会以后，到了近期召开的十八届四中全会，又对法治建设提出了新的要求，包括：法治建设的总目标、法治建设所要遵循的原则以及法治建设的道路和任务。十八届四中全会提出的法治建设的总目标是建设法治体系。这当中有两点值得注意。第一，法治国家。党的十五大提到了建设社会主义法治国家，但法治国家的内容没有具体明确。党的十八届四中全会明确了法治国家的内容就是法治体系。这是需要我们关注和贯彻落实的第一个要点。第二，十八届四中全会提出了两个建设，一个是建设法治体系，一个是建设法治国家。无论是建设法治体系还是建设法治国家，都不是一两天，也不是几年能完成的任务，它是一个逐步渐进的过程，因此党的十八届四中全会用了“建设”这个词。以上，我们从历史的发展脉络，从建国以来到十一届三中全会到十五大到十八大，到十八届三中全会一直到今天的四中全会，简单梳理了党在治国理政方面一条大致的历史发展脉络。高度重视法治建设从我党领导下的依法治国的历史发展脉络可以看出，我党对依法治国的重视程度在不断加深，到了十八届四中全会，这种重视达到了前所未有的程度。具体来看，主要有以下几个方面。第一，在十八届四中全会以前，我党从没有把法治建设作为中央全会的主题，而党的十八届四中全会开创了一个新的篇章，由此可以看出，依法治国得到如此高度重视在党的历史上是前所未有的。第二，十八届四中全会第一次把法治作为了中央全会的主题，我们党从1949年到今天，执政60多年了，更多讨论的是执政的问题，但是以前的代表大会、全会从来没把法治作为会议主题。第三，以前法治都是作为其他问题中的一个问题，比如说在谈到政治体制建设、政治体制改革、民主法治建设、或者在推进政府改革的时候，里面有一段话来谈法治。而十八届四中全会是整个会议的全部内容都是围绕法治来展开的。我认为这在改革开放30多年来这也是第一次。第四，中央全会第一次以法治作为主题来做出重要决定。在党的文件当中百分之百的来谈法治方面的问题，这是第一次。这四个第一，说明党中央对法治建设的重视程度确实是前所未有。那么，我们不得不思考一个问题，那就是为什么党中央会在当前这个阶段如此重视依法治国呢？当前，中国的建设和发展面临着诸多问题，为什么党单单要把法治突显出来，把依法治国的重要性提升到这样一个高位呢？一个根本的理由就是形势和任务所决定，我们所处的这个形势和任务决定了我们不能不高度重视依法治国。因此，第一个、也是最重要的原因就是我国的发展形势决定了我们必须高度重视依法治国。我们讲发展是解决一切问题的关键，党的基本路线确定的以经济建设为中心的现代化建设就是一种发展。过去，小平同志讲一百年不动摇，那今天习近平同志仍然坚持以经济建设为中心不动摇，但是发展的形势发生了变化，我们过去的发展更多的是外延式增长，就是投入大、产出多。前段时间，国外有机构根据购买力对GDP重新统计，认为中国经济总量已经超过了美国。我们取得了举世瞩目的成就，那么继续发展不就行了吗？答案是否定的，因为外延式增长带来的负面作用在如今已经日益突显。比如说生态环境的破坏，可能现在每一个中国人都感觉到雾霾天越来越多。这就表明粗放式发展不可为继了，外延式发展的道路行不通了，那我们未来的路在何方呢？党高瞻远瞩地提出了我们现在的发展需要做到科学发展，走内涵式的发展。内涵式的发展需要建立社会主义市场经济体系，这就需要法治，因为市场经济需要法治保障，市场经济就是法治经济，所以我们党会在现在格外重视依法治国。在20世纪80年代初期，很多人做买卖、开工厂，主要是靠熟人、靠关系。比如一个人做批发、一个人做零售、另一个人再做源头等等，大家做得很好，然后家族式发展，遇到不认识的人就得先交朋友后做生意，这种熟人式、家族化经营的现象在过去20世纪80年代非常普遍。然而，今天阿里巴巴在美国上市，马云成为首富，我们发现，互联网产生的经济，谁都不认识谁，我们称之为非人格化经济。做生意必须要找熟人，这是传统经济，那么现在做生意、存钱、投资不需要找熟人。人显然就靠不住了，那靠什么呢？答案就是靠法，所以人们会把市场经济称为法治经济，非人格化的商品经济就必须要制定规则。第二，改革的形势和任务决定了我们党必须重视法治。如今，我国的改革已经进入深水区，初期的改革可以摸着石头过河，但是现在各种深层次的问题，必须通过深层次的改革去解决。那就要有法治规则。举个例子，官商分离是政治清明的要求。把官放到商的位置上，又不让他拿商的钱，这个改革就会触动别人的利益，那就得拿法律把规矩定下来，一个人可以选择要么去做公务员，公务员就只有固定工资，要么可以去国企，或者经商致富。商和官是不能混同的，混同就要出问题，混同就会有腐败。所以我们要改，而且必须依靠法治规则去改，这样的改革才既有合理性，又有执行力。第三，社会进入了转型期，必须通过法治来化解当下复杂的社会问题。现在的一些矛盾，其实就是社会矛盾激化后的表现。既然整个社会都在转型，那就意味着有人会受害，有人会受益，这个阶段不可跨越。我们的转型必须在经过一个矛盾的集中爆发期以后回到轨道上来，回到规则中来，而这个轨道、规则究竟是呢？答案就是，体制内法治的轨道和法治的规则。第四，反腐倡廉的形势和任务决定了我们要重视法治。我们都知道打击腐败只能解决不敢腐的问题，但事实上，我们还要解决第二个问题，叫不能腐。解决不能腐靠的就是制度和治理，制度要抓起来，要管用，要进行治理，这就是解决问题的关键。之所以很多腐败都出在审批权集中的地方，就是因为制度设计有问题，谁去了到那儿都很难把持住，这个制度问题显然不能通过打击来解决，靠什么？靠法治。所以上述四方面的原因决定了，我们要高度重视法治。大转折十八届四中全会作为我党依法治国进程中的一次大转折，主要表现在以下几个方面。第一，认识的转折，对于法治在治国理政当中的地位和作用，党的认识有了新升华，有了一次转折。首先走中国特色社会主义发展道路，关键是要解决党、人民和法治三者关系，这在十八届四中全会上，得到了一个明确的回答。其次，宪法是国家的根本，坚持依法执政，首先是要坚持依宪执政，我们一直讲执政就是领导权，你领导他，我领导你，但是今天讲依法执政，就是要求我们党带头守法，自觉执行法律，这就是依法执政的一个主要方式。这种转变，是以前没有这么明确表达过的，这是第一个转折。第二个转折是战略转折。这就意味着我们党在治国理政以及推进国家治理的过程当中，主要依靠的不再是别的东西，而是主要依靠法治，所以我们说这是治国理政的战略转移，或者说战略转折，即我们党在治国理政过程中要转折到依靠依法去治理国家，依法去治国理政。第三个转折，布局路径的转折。这个布局就是在系统和联系当中推进法治，党也好，国家也好，政府也好，都得照法律来。这个牵涉到了方方面面的关系和联系，因此我们称之为布局路径的转折。第四个转折，体系的转折，就是由法律体系向法治体系转变的转折。三十五年来，我们的法律体系已经形成，有几百部法律和数量庞大的法规，但我们需要的还不仅仅是法律体系，我们的依法治国还需要从法律体系的建设转向法治体系的建设。简言之，法治体系包括五大体系。第一，法律规范体系；第二，法治实施体系；第三，法治的监督体系；第四，法治的保障体系；第五，党内法规体系。我们过去是讲法律体系建设，就是我们要制定法律让它配套，那这个法实施到底怎么样，还要对它进行监督，法律的实施是有条件的，这就需要保障，所以规范体系、实施体系、监督体系、保障体系和最后的党内法规体系，这在十八届四中全会中都是第一次提出。以上就是十八届四中全会在依法治国方面实现的四个转折，即认识的转折，战略的转折，布局的转折和体系的转折。新起点我们走中国特色的社会主义法治道路，这个是始终不变的，但十八届四中全会开创了几个新的起点。主要有以下几个方面。第一，国家治理体系和治理能力的新起点。在治理体系当中，主要是法治体系；治理能力当中，主要是依法治理的能力。我们以后衡量党的治理能力，首先就是要衡量党依法治理的能力。第二，建设发展的一个新起点，我们需要的是一种经济有内生动力的发展，而这种有内生动力的发展靠的就是法治。第三，全面深化改革的新起点。现在的改革涉及到很多既得利益者，因此必须用法律来进行引导改革，必须用法治去推动改革，必须用法律、法治来保障改革。习近平同志曾经就这一问题提出了两个观点。一个是授权改革，就是要得到法律授权才能干事情，要先得到法律授权；第二个叫做变法改革，把法律改了以后，我们根据法律再来改。比如说，司法改革，我们不能先草率地改，必须先改革法律，然后再改革司法。又比如，十八届四中全会讲到一个内容，说我们可以从律师和大专院校的专家当中，吸收一部分人去当法官、检察官，这就面临着一个障碍，即进入法官队伍是必须要通过司法考试并取得相关的从业资格，但事实上很多教授根本就没去考过司法考试，如果我们让教授去当法官、检察官，但是他却没有相关的从业资格，那么我们应该采用什么办法来合理地解决这个问题呢？我们可以让这些教授去法院检察院挂职锻炼，这个办法在当前看来是有一定可行性的，因此十八届四中全会就把这项内容写了进去，相应地再去修改法官法和检察官法。这就是所谓的新的做法，新的行为模式和新的起点。第四，反腐倡廉的新起点，从权力反腐和纪律反腐、制度反腐，走向我们今天所说的法治反腐。反腐的措施制度化，让每一个人都不能违背法治的原则，这就叫法治反腐。我们的举措、我们的规则、我们的行动，任何一项都不能背离法治，不能以反腐之名去践踏法治。第五，法治实践的新起点。今后的法治建设，全面推进法治综合建设的主要任务就是把墙上的、纸上的法律，变成地上的实践，要把一项项已经成文的法律变成生活当中的社会实践。已有的法律要真正实施起来，法律如果不实施，只是挂在墙上、写在纸上，这样的法律是没有多大用处。第六，党内法治建设的新起点。这个新起点在于它把党内法规纳入了全面推进依法治国的总体战略之中，这就是说我国现有的法治，含着党的法律。这一点的意义特别重大，如果始终把执政党的“家规”关在门里面，而不受法制的原则的统领的话，那这一现象本身就有问题。比如说，有一个地方，党委政府联合发了文件，有一个当事人申请信息公开，政府说对不起，这个文号肯定是党委的，以党委的名义发的，文件的它文号、印章都是党委的。当事人就只能再去找党委，而党委可能又会说问政府要。当事人两头落空，很可能就回去法院起诉，法院却会告诉他不能告，因为政府不是发文机关，发文机关是党委，而党委在法律上又不能当被告。这就叫“两张皮”，即国法和党规之间是完全隔开的。现在，党的十八届四中全会把党规放置在国法、法治的系统里面，这就是形成了我们所说的新起点的六个方面。二、全面推进依法治国党的十八届四中全会是关于全面推进依法治国的一个总布局，也是全面推进依法治国的顶层设计。十八届四中全会中形成了很多重大的决议，其中一个是目标，另外一个就是道路，第三是依法治国的基本原则，最后就是确立了六大任务。以下我们将对上述四方面进行具体论述。一个目标按照党的十八届四中全会的决定，第一是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。党的十八届四中全会把这个总目标勾勒出来，称之为“两个建设”即法治体系建设和法治国家建设。党的十八届四中全会的一个最大的贡献就是，把建设法治国家的这个总抓手写了出来，这个抓手就叫中国特色的社会主义法治体系。这不仅是一个亮点，也是一个新点。具体来讲，法治体系包含了以下内容。第一，完备的法律规范体系；第二，高效的法治实施体系；第三，严密的法治监督体系；第四，有力的法治保障体系；最后，完善的党内法规体系。这就是十八届四中全会确立的关于建设社会主义法治国家的一个总目标。一条道路党的十八届四中全会提出了坚定不移地走中国特色的社会主义法治道路。对于中国特色的社会主义法治道路的理解包含有以下几个方面。第一，中国特色的社会主义法治道路是法治的道路，而不是人治的道路，也不是权治道路，更不是专制的道路。第二，中国特色的社会主义法治道路是中国的道路，是我们今天这个国家要走的路。它源于中国，它符合中国的实际，同时它必须解决中国的问题。第三中国特色的社会主义法治道路，它是在党的领导下坚持走社会主义道路，这是由我们的政治体制、由我们的政治原则以及政治方向所决定的。第四，中国特色的社会主义法治道路是一个传承的道路，是一个发展的道路，更是一个改革创新的道路，它需要与时俱进，不断进步。其实，法治讲究的是稳定、是固化，但是中国特色的社会主义法治道路的法治，是为全面建设小康和全面深化改革提供保障的，所以它需要处在这个大的国家体系和国家发展环境之中，不断与时俱进，不断进步。五个原则依法治国应该坚持五项基本原则，分别有以下几点。第一，依法治国必须坚持中国共产党的领导，中国共产党作为执政党，依法治国应该由党来推进法治，是党领导下推进的法治，这一点是不能有含糊或者模糊认识的。第二，依法治国必须坚持人民的主体地位，人民主体地位意味着：首先，法治的推动要靠人民；其次，法治必须要保护人民的权益；第三，法治推进要依靠人民的力量，要惠及人民大众。第三，依法治国要坚持法律面前人人平等原则，这是一个基本原则。法律面前人人平等意味着法治是所有人行为的底线，我们讲做人的底线是什么，为官的底线是什么，比如说不能杀人放火，这就是底线，不能偷鸡摸狗这是底线。老百姓不能杀人放火，那么为官的人同样不能杀人放火；老百姓不能偷鸡摸狗，为官者也同样不能偷鸡摸狗。别人的钱不能拿，公家的钱不能偷，这就叫底线，无论官做得多大，无论处在什么位置上，为官者都跟老百姓是一样的，底线平等就是法治权威。第四，坚持依法治国和以德治国相结合，这包含了德治和法治两个问题。法律和道德的关系是相辅相成的。大多数人的大多数行为在大多数时候都要受到德治的约束，德治是要形成内心的约束力，使人能够通过内心约束自己的行为。中国有一句老话叫法不责众，如果人人都在违法，那么国家就很难治理，所以必须充分利用道德规范去约束人的行为，约束人的心理，这样才是一个有德的民族，而只有有德的民族才能成为一个守法的民族。所以必须是德治和法治的结合。第五，依法治国必须坚持从中国的实际出发。第一，中国的实际就是共产党的领导。第二，中国的实际必须要符合中国的国情。第三，中国的实际就是必须要解决中国的问题。从这三个方面我们来解读依法治国必须坚持从中国的实际出发，就可以看出依法治国当中一以贯之的从中国实际出发的问题。六大任务党的十八届四中全会确定的六大任务主要包括：第一，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，提高立法质量这个关键，坚持立改废释并举，法律如果有不对的地方，我们就改，如果有过时的地方，我们就废，如果有不明确的地方，我们就解释。一个好的立法必须是及时、系统、针对有效的。第二，健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度健全宪法解释程序机制，完善以宪法为中心的法律体系，要加强宪法实施。第一个就宪法实施的监督制度，宪法实施要有监督，没有监督是谈不上实施的，第二个这由谁来做，主体就是全国人大及其常委会，第三个提了一个宪法解释程序机制。第三，健全立法机关主导，社会各方有序参与的立法途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径，立法机关主导，社会各方参与，这是当今社会的一个发展的趋势，法律应该成为全社会智慧的结品，而不是一个机关几个人的意图，所以需要公众与社会各方参与。参与是必然的要求，但是必须要有一个参与的途径参与的机制。立法机关主导，就是人大主导，这就意味着我们是人大立的法多还是政府立的法多。但是目前是政府立的法多，今后的部门立法应该适当减少，应该由立法机关去主导立法，部门立法的弊端现在越来越明显，因为部门在立法的时候，会把自己的私利加在当中，这样制定出来的法律对自身有利对别人不利，这就从根子里埋下了法律实施的障碍。第四，深入推进依法行政，加快建设法治政府。法治政府与社会的关系是最密切的，因为我们没有谁不和政府打交道，所以法治政府的建设是依法治国的一个重点。如果政府不守法，那就意味着在老百姓的生活当中、工作当中，遇到的大部分事情都是不守法的。深入推进依法行政，加快建设法治政府主要包括以下内容。第一，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的政府，这是党对法治政府的界定。我们必须首先明确政府的职能是不是科学的，政府该管的是不是要管，不该管的是不是没有管；同时，政府的权责是法定的，权利来自于法律，责任也来自于法律，政府履行职责、行使权利必须要有法律根据；此外，还需要做到执法严明、公开、廉洁、高效、守法、诚信。政府机关也是一个执法机关，不但要守法，而且要讲信用，诚信为本，尤其在经济建设招商引资与对外合作当中，不能说一套做一套。我们讲法制政府是守法诚信的政府，这是十八届四中全会对法治政府的六个界定。依法全面履行政府职能，推进机构职能权限责任法定化，推行政府权力清单制度，加强政府履职能力的建设与对政府职能的界定非常重要。这是因为我们在行政管理、行政执法中确实存在着一些不良现象，比如说选择性执法，想管就管，不想管就不管，这就不叫全面履行政府职能。机构、职能、权限、程序、责任五个法定化，这个要求是很严格的。机构法定就是不能乱设机构；职能法定就是管什么、不管什么要找到法律依据来界定；程序法定就是政府行为必须有法定程序；责任法定就是政府管错了要承担法律责任。这五大法定化，实际上是对法制政府的一个更严格的要求。最后还有一个政府权力清单制度，包括三个清单，一个叫正面清单，就是哪些是政府的权力要写出来，一项一项列清楚；第二，哪些是老百姓要十的，政府不能去做的，这个叫做负面清单；第三，责任清单，哪些是政府必须做的。这三张清单就构成了我们所说的政府权力清单。此外，还需健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定，确定为重大行政决策的法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查制度。具体来说，主要有以下几点。首先，设立了五个法定程序，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论、。第二，确立了责任追究制度，这次十八届四中全会的决定当中有一个非常明显的变化，就是终身责任追究，这是它的一个亮点。第三，全面推进政务公开，坚持以公开为常态，不公开为例外原则推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。这是十八届四中全会对于行政机关提出的五个公开。对于常态，主要针对的是决策、执行、管理、服务和结果。第五，保证公正司法，提高司法的公信力。首先，完善确保依法独立公正行使审判权和检查权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。第二，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索建立跨行政区划的人民法院和人民检察院。为什么要分离？因为法官只做判断和决断，执行不应该归法院，这样有利于法官更加独立公正，忠于事实、忠于法律来做判断、做决断。第三，推行推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，司法现在有一些制度性问题，所以我们必须改革制度，十八届四中全会讲法官办案，所有的责任法官来担，而且这个责任追究是终身的，权责一致。第四，增强全民法治观念，老百姓要弘扬社会主义法治精神