中国公民社会的现状分析及其理论建构

第第页中国公民社会的现状分析及其理论建构摘要:随着中国现代化的推进,学术界对公民社会的内涵、特征、演变等进行了深入探讨。大量经验性数据表明,改革开放以来中国公民社会已初具规模并不断发展,主要表现是非营利组织兴起,公民社会力量影响国家政策及参与社会公共事务治理。中国公民社会萌生的原因可归结为经济政治体制改革、全球化参与、政治文化发展。鉴于中国的特殊国情和面临的国际环境,通过市场演化和政府建构型塑国家与公民社会之间的良性合作互动关系是未来中国公民社会发展的理想模式。

关键词:中国;公民社会;国家;良性合作互动

一、中国公民社会的现状

关于公民社会,一个被广为接受的定义是:国家和家庭之间的一个中介性的社团领域,这一领域由同国家相分离的组织所占据,这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成,以保护或增进他们的利益或价值。一般认为,传统中国没有公民社会。尽管封建中国也有城市,但与封建西欧的自治市不可同日而语,根本不是中国公民社会萌生的土壤。中国的城市主要是皇室的营地和政治统治的枢纽,缺乏经济功能。城市商人处于明显的依附地位,即使有商人可以从事经营或贸易并成为富豪,但在政治上仍是软弱和无足轻重的[1]。因此,中国古代城市缺乏自治权和独立性,其兴盛“主要并不是靠城市居民在经济上和政治上的冒险精神,而是有赖于皇室统辖的功能,特别是治河的行政管理”[2]。在晚清和民国时期,商业和运输业领域中出现了一些帮会组织,少数地方贤达和开明绅士能够参与地方公共事务治理并影响国家政治生活。但在缺乏法治、政治腐败和军阀混战的背景下,这些新生事物非常脆弱。因此,它并未发展到真正意义上的公民社会。新中国建国后的一段时期里,由于对马克思主义的错误理解、社会主义认识上的偏差和国家政策的失误,导致社会国家化,国家过多地干预和压制社会。

1978年以来,中国经历了一场深刻的社会变迁,使公民社会赖以存在的条件不断具备,生存空间不断拓宽。因此,就中国公民社会的现状而言,笔者不赞成那种否定公民社会已成为中国现实即中国当下不存在公民社会的观点。依笔者之见,改革开放的过程就是中国公民社会萌芽、发展的过程。作出这个判断的依据或曰中国公民社会萌发的主要表现有以下几点。

第一,非营利组织兴起为中国公民社会的萌发提供了最主要的结构性支撑。几乎所有的公民社会理论家都承认,非营利组织是公民社会的核心要素。它的发展状况是衡量公民社会情况的关键指标。甚至从一定意义上说,非营利组织发展就是公民社会的发展。改革开放以来,中国非营利组织的数量激增,性质和质量有了很大改观。据民政部2004年统计,截至2003年底,中国民政部门共登记各类非营利组织26.66万个,相对于1989年的4?446个增长很快;另据国内专家学者的研究,中国各类非营利组织实际数目约300万个[3]。如此多的非营利组织并不局限在经济领域,而是涉及教育、卫生、科技等多个行业,种类繁多。而且,中国非营利组织的合法性和独立性明显增强。非营利组织不再被视为“洪水猛兽”,政府出台了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等多个文件用来规范和引导非营利组织健康发展,普通民众也从内心越来越认可非营利组织的存在。同时,专门下发文件,规定除工青妇组织以外的所有非营利组织的领导人都不再由现职的党政领导人担任,现职副处以上党政机关的干部都不得担任民间组织包括民办非企业单位的主要领导。这使中国非营利组织的独立性在很大程度上得到了提高。

最为明显的是,改革开放以来,中国的基层政治生活发生了很大变化,基层自治有了实质性内容,涌现了大量基层群众性自治组织(从宽泛的意义上,它们也是非营利组织)。在城市是居民委员会,在农村是村民委员会。相对于强政治型的体制,村民自治无疑带给村民更多的民主权利、更多的个人自由。在党和政府的引导下,中国村民自治如火如荼地展开,成为判断中国公民社会是否萌发的最生动也是最有说服力的根据。

第二,公民社会力量或民间力量开始以各种方式影响党和政府的政策,事实上,公民社会力量已经对政策过程产生了重大影响。各种组织化的公民社会力量具有利益表达和利益综合的作用,常常在某些重大政策问题上提出自己的利益要求和政策主张。一种情形是组织化的公民社会力量积极、主动地介入政策过程。某些商会、协会在综合本部门、本行业、本群体利益的基础上,采用多种方式影响政府的政策输出,以维护和增进它们的利益。一些知识分子比较集中的公民社会组织就某些公共问题提出一些政策性建议,受到政治决策者的重视、采纳,有的甚至成为政府决策者的智囊和参谋。譬如,北京市的民间环保组织“四大绿党”近年来不断进行环保宣传,提出种种环保建议,其影响所及使环保问题成为一年一度召开的人民代表大会和人民

政协会议的主要议题[4]213。另一种情形是,应党政决策机关的要求,公民社会组织参与公共政策制定和执行。在通常情况下,中国党政决策机关在出台大政方针时,会主动征求一些公民社会组织的意见和建议,公民社会组织常常予以积极的回应和参与。第三种情形是,政府的政策行为损害了公民社会组织成员的利益时,该组织将代表其成员向有关职能部门反映。

除组织化的公民社会力量外,公民个人也以多种方式参与政策过程,体现了公民个人自主意识和参与意识的增强。一方面,公民个人开始主动地介入政策过程。例如,中国新的公务员录用体检标准就是在民间力量助推下于2004年出台的。另一方面,党和政府在出台重大措施时,也常常主动听取公民个人的意见,这在有些情况下甚至成为一种制度化的做法。《价格法》就明确把听证制度引入价格决策程序。同时,中国公民在自身利益受到损害时,更多的不是选择忍耐,而是通过诉讼、信访等方式讨“公道”“说法”。有关资料显示,十三届四中全会之后的一段时期里,总书记、总理每周收到人民来信1?500件[5]。近年来,在有关部门查处的违法违纪案件中,根据信访部门反映查处的约占80%[6]。公民社会力量参与是中国政策过程中出现的新因素。连改革开放前被视为“禁区”的外交政策,现在也或多或少地受到公民社会力量的影响[4]188。

第三,公民社会力量日益明显地参与社会公益事业,分担公共事务治理职能,提供公共产品。改革开放前,政府几乎是唯一的公共产品供给者,垄断了公共事务治理权。随着时间的推移,人们认识到依靠科层制组织起来的政府在供给公共产品时具有效率低下、成本过高和难以满足民众多元化、动态的需求等弊端。在此背景下,公民社会力量广泛参与社会公益事业,提供公共产品,起到了不可替代的作用。在帮助失学儿童,救济灾民,帮助妇女儿童、老弱贫残者和倡导环保等方面,公民社会力量取得了较好的成绩。人们所熟知的“希望工程”很好地说明了这个问题。它是由中国青少年发展基金会这个社会团体举办。到1998年底的时候,它已资助失学儿童209.87万名,援建希望小学7?111所[4]71。在广大农村地区,在村委会的领导下,广大村民进行民主决策和民主管理,主要依靠自身力量解决本村的治安、道路修建、水利设施维修等公共问题。

以上略带实证性的分析表明,中国公民社会的萌发已成为客观事实。但是,中国公民社会尚未达到成熟和理想化的程度,它还具有这样那样的缺陷,可以说是优点和不足相伴、并存。如同一位学者在谈到中国公民社会的特征时所说的,中国公民社会是自发性与人为性、民间性与官方性、自主性与依赖性、分离性与合作性相并存[7]。

二、中国公民社会萌发的原因

首先,市场化取向改革,为中国公民社会萌发奠定了必要的经济基础。传统计划经济体制的逐渐瓦解对中国公民社会的萌发产生了明显影响。其一是市场化取向改革培育了众多非营利组织。面对激烈的市场竞争,国有企业之外产生的大量私营企业萌发了组织起来的愿望,以共同面对市场风险,保护自身利益,由此产生了大量的行业性、地区性的私营企业家组织。同时,中国政府职能进行了深刻调整,企业必须联合起来成立各种行业自律和行业自治组织,以填补政府权力从经济领域收缩后所留下的管理空白。政企分开后,企业获得了很大的自主权,从而为这种组织化联合提供了可能性。市场化取向改革还推动了中国经济发展,增加了个人和企业的可支配性收入,为个人、企业向非营利组织捐赠以及组建非营利组织提供了资源基础;提高了人们生活水平,使人们在基本物质需求满足后,有更多的闲暇和兴趣去追求精神需求,由此产生了众多诸如摄影协会、登山协会之类的非营利组织。其二是市场化取向改革推动了中国公民个人权利的确立和发展。在市场经济条件下,物与物的交易也是交易双方对物所享有的权利的交易,市场经济实际上是建立在自愿基础上的个人之间的权利交易。也就是说,个体权利是交易发生的前提,而交易的发生又是市场形成的前提。在市场化取向改革的驱动下,中国宪法和法律日益重视对公民个体权利的保护,许多受到传统意识形态束缚的个人权利,在市场经济的召唤下,也出现在中国的宪法和法律里。一种表现是,十届人大二次会议通过的《宪法修正案》,明确规定“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。其三是市场化取向改革使中国社会初步具备了多元主义的特征。在过去的几十年中,中国逐步实现了经济成分多元化、分配方式多元化、利益主体多元化、阶层多元化和价值观多元化,瓦解了大一统式、同质化的传统社会,使中国社会越来越具备多元主义的特征。正因为市场化取向改革对中国公民社会萌发发挥如此重大的作用,有学者甚至预言当代中国市场经济的发展是公民社会的胜利[8]。

其次,政治体制改革,为中国公民社会萌发营造了良好的政治环境。一方面,政府重视法制,尊重法治,依法办事的意识和能力有了很大提高。改革开放前,虽然法律也规定公民有结社自由,但在政治运动不断、泛滥的情况下,公民结社自由仅具有形式上的象征意义。改革开放后,这种情况有了很大改变。公民提出结社申请,只要符合法律规定的条件和程序,就很可能得到政府的批准。更为重要的是,政府开始转变职能,重新厘定政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系。政府职能转变的关键是政企分开,企业不再是政府的附属物。通过这种改革,政府将自由首先还诸经济事务,扩大了经济自由的范围。同时,政府放松了对社会的高强度控制,还权于社会,公民的自由活动空间日益扩大。

再次,全球化浪潮,为中国公民社会萌发提供了契机。中国的全球化参与带来了西方的价值观念,不免鱼龙混杂。但作为西方文明主流的契约自由、利益诉求、平等开放、民主参与、公平竞争等在这一过程中逐步泊岸中国,并与中国的市场经济相映衬,已有植根于中国的种种迹象。这些精神和观念在传统中国明显缺失且难以自生。全球化还为中国非营利组织发展提供了机遇。近年来,境外非营利组织纷纷涌入中国。各发达国家和境外非营利组织也向中国非营利组织提供资助,把它们当做重要的资助对象和从事发展活动的伙伴。某些境外组织在对中国援助时,非营利组织已成为项目实施和提供服务的重要力量。

最后,政治文化发展,为中国公民社会萌发积累了精神资源。政治、经济的深刻变迁,全球化浪潮的冲击,使中国传统政治文化得到改造。人们开始思考权力与权利、自由与个性、功利与道义、权利与义务的内在关系和张力,推动了新型政治文化的建立。特别是古代中国的“士”“儒”具有很强的公共意识和公共关怀,“先天下之忧而忧,后天下之乐而乐”,倡导“天下兴亡,匹夫有责”。在新形势下,传统知识分子的公共精神得到了发扬和超越,并向一些普通公民身上拓展。例如,在国家计委组织的为“十五”计划献计献策征文活动中,90%以上的来稿是知识分子写来的[9]。事实上,每当重大政治事件发生时,中国的国有企业和集体所有制企业的车间工人、高等学校的学生、城市居民等都会进行热烈讨论,表达自己的意见。

三、中国公民社会发展的理论建构

如前所述,改革开放前中国不存在真正意义上的公民社会,社会湮没于国家。因此,政府权力有意识地从社会回缩是中国公民社会萌发的起始点。这决定了政府在中国公民社会发展中举足轻重。在西方历史上,市场经济发展和现代化推进,逻辑性地演化出了较为强大的公民社会。中国公民社会发展不会走这样的老路。它需要市场经济和现代化的推动,更需要政府的理性设计和建构。故而,从理论上讨论中国公民社会发展的理想模式实质上可以转化为如何使国家与公民社会之间的关系处于理想状态,如何正确理解和处理国家与社会、国家与个人的相互关系,建立各自相对独立而又共存一体的功能界限。

中外众多学者已对国家与公民社会的关系进行了探讨,提出了种种模式。何增科在总结诸多学者论述国家与公民社会关系的基础上,把国家与公民社会关系的模式概括为:公民社会制衡国家、公民社会对抗国家、公民社会与国家共生共强、公民社会参与国家、公民社会与国家合作互补[10]。约翰·基恩认为公民社会与国家权力形态主要有五种,即安全国家、立宪国家、最小限度国家、普遍国家和民主国家[11]。应该肯定的是,这些模式均包含有一定的合理成分,但中国公民社会发展的理想模式却不能照搬照抄它们。考虑到中国的特殊国情和面临的国际环境,笔者认为,中国公民社会发展的理想模式应该是型塑国家与公民社会之间的良性合作互动关系。理由主要是基于以下几点。

第一,中国的传统和现实共同确立了政府的主导地位,政府权力支配社会是根深蒂固的存在。作为一个“外生后发型现代化国家”,未来中国需要发挥政府的主导作用,以获取赶超过程中的“后发优势”。另一方面,未来中国也需要改革政治结构,调整国家与社会的关系,以培育具有现代化导向的政治权威并防止政治权威因其不具有外部制约或社会失序而发生向传统回归即“反现代化”的倾向。因此,推进现代化是国家与公民社会的共同需要,为了推进现代化,公民社会需要国家,国家也需要公民社会,这是国家与公民社会之间良性合作互动关系建立的基点。

第二,中国目前已形成了高度集中的具有高度垄断性的职能性社会团体,如共青团、工会、妇联等。如果能让这些职能组织逐渐发展和提高它们的代表性,并保持现有的垄断性地位,那么这些社会团体就有能力代表自己的成员参与政府决策,使政府对社会更具回应性、责任性,并确保集团成员接受职能组织与政府机构共同协商制定的公共政策。“新合作主义”在瑞士等国的成功实践也证明了这种做法是有生命力的。

第三,对于中国这样一个人口众多,幅员辽阔,自然地理条件千差万别,社会经济发展水平高度不平衡,语言、文化、宗教和民族构成相当复杂的超大型国家来说,高度竞争性的国家与公民社会关系也许不会发挥有效的利益集中作用,相反,倒很可能因无法达成社会共识和政治共识而导致社会分裂[12]。

型塑国家与公民社会之间的良性合作互动关系是一个大方向,也是一个长期渐进的过程。这个大方向的最终到达,需要一步一个脚印的努力即采取一系列具体措施。

一是政府政策。政府是社会的核心治理者。政府政策是政府干预社会和调控人们行为的主要杠杆。因此,政府政策的内容如何、执行是否到位是影响国家与社会之间关系、公民社会发展的重要因素。政策往往是针对特定社会问题而作出的解决问题的临时措施,能够随时空的变换而变换,具有灵活机动的优点。某些做法对型塑国家与公民社会之间的良性合作互动关系是必要的、有益的,但还未成熟,可先以政府政策的形式作出规定,一旦时机成熟再上升到法律、制度。政策行为在一定程度上又是一种可控行为,经政策调整可以有效规避因政策超过人们的心理承受能力而引起的巨大社会动荡,及时矫正因政策失误引起的国家与公民社会偏离良性合作互动关系的倾向。

二是体制改革。进一步推进体制改革,使国家与公民社会各自的结构—功能体制更加完善和发达。政治、行政和司法组织结构及其功能体制在分化调整的基础上实现新的整合,更好地理顺三者之间的权限和责任关系。同时,调整和完善公民社会内部的组织结构,充实和提高公民社会的内在功能。特别重要的是搞好执政党自身建设,以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点,不断提高党的执政能力。因为在现代社会,政党体制是联结国家与社会、政府与公民之间关系的主要中介机制。“一个强大的现代化政党体制的存在对于公民社会的健康成长是至关重要的。”[13]在中国尤其如此,党是社会主义事业的领导核心,党的各项制度是否健全,方针政策是否科学,党对公民社会的态度如何,都是影响国家与社会、政府与公民相互关系的关键性因素。

三是市场驱动。培育私营经济和合作经济,大力发展市场经济。依靠市场经济的发展进一步分散和分化社会利益、阶层和资源,呼唤私人领域的自由和权利,培育社会成员的自由、平等、契约、权利精神和自律意识,使之成为理性自由的公民社会主体。

参考文献