行政管理学课件

行政管理学

PublicAdministration

第一章绪论第二章行政环境第三章行政职能第四章行政组织第五章人事行政第六章行政领导第七章行政决策第八章行政法制第九章行政改革第一章绪论

重点问题：行政管理的含义、特点行政管理学的研究对象行政管理学的历史发展概况学习和研究行政管理学的意义和方法组织活动，还包括企业、事业、社会团体等各种各样的社会组织的执行事务。（3）狭义的行政管理含义。这是本课程的研究对象。它是指国家行政机关及其官员在管理国家事务、社会事务和机关内部事务的过程中进行的计划、组织、指挥、协调和控制等各项管理活动。换言之，就是指除立法、司法以外的行政部门的工作。由于这里涉及的均是公共事务的管理，所以，行政管理又名公共行政。（二）行政管理的特点作为一种特殊的社会管理，行政管理具有自身的特点。1．执行性。2．政治性。3．权威性。二、行政管理学的研究对象和内容（一）行政管理学的研究对象行政管理学与其他学科相区别是在于特殊的研究对象——行政。行政管理学是研究国家行政机关及其官员依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。它包括以下要点：1．行政管理的主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。在我国，行政管理的主体是国务院和地方各级人民政府。2．行政管理的客体是国家事务、社会事务和行政机关的内部事务。3．行政管理的基本依据是行政权力。4．行政管理活动的根本原则是依法管理。5．行政管理学的根本目的是探讨行政管理的客观规律，实现行政管理的科学化。行政管理学的研究对象从管理主体、客体、管理原则和根本任务等方面表现其矛盾的特殊性，这是行政管理学与其他学科相区别的重要根据。（二）行政管理学研究的主要内容行政管理学是由行政管理的基本范畴和原理所构成的逻辑体系。这些基本的范畴和原理随行政管理实践的发展而不断地补充和丰富；其内在联系也随行政管理实践的深入而不断被人们所揭示。因此，行政管理学的研究内容是变化发展的。行政管理学研究的主要内容包括：1．总论。主要是研究和了解：行政管理学是一门综合性、应用型的科学，行政环境和行政职能是行政活动的依据和基础。2．主体论。主要是研究和了解：行政主体包括行政组织和机构、行政领导以及执行公务的工作人员。

第二节行政管理学的历史发展一、西方行政管理学产生的原因与形成（一）西方行政管理学产生的实践方面原因行政管理学是在西方现代资本主义发展的基础上产生和发展的，是工业化和政府改革的结果。具体地说，行政管理学的产生，源于两方面力量的推动。1．行政管理学的产生，是西方自由资本主义时期结束后，随垄断资本主义的发展，政府职能发展的结果。2．当时各国的政府机构中普遍存在着办事效率低下、腐败现象严重、官僚主义盛行等弊端，这是政府改革的契机，也是行政管理学随之产生的契机。（二）西方行政管理学的形成1．威尔逊是行政管理学的创始人。“行政学”一词，最早是德国学者史坦因在1865年提出的，当时主要指行政法，还不是现代意义上的行政学。行政管理学作为一门系统的科学和政府研究的趋向，是从美国学者T.W.威尔逊开始的。1887年，他在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了一篇关于行政研究的报告，即有名的《行政学研究》（TheStudyofPublicAdministration）此文被公认为是行政学发端的标志，威尔逊本人也因此被公认为是行政学的创始人。该文对行政学发展的突出贡献有：（1）提出从行政学的角度来研究政府管理。（2）研究了政治与行政的关系和区别。2．古德诺和怀特的贡献。古德诺在1900年出版《政治与行政》一书，创立了政治、行政两分法，为行政管理成为独立的研究领域奠定了基础。1926年怀特出版的《行政学导论》，把复杂的行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分。许多学者认为，这是美国第一本行政管理学的教科书，同时又是宣告行政管理学成为一个独立学科的权威著作。3．泰罗“科学管理”的促进作用。美国人F.W.泰罗于1911年发表的《科学管理》提出科学管理的理论与方法，法国人H.法约尔于1916年出版的《工业管理与一般管理》提出管理过程论，德国人M.韦伯于1910年出版的《社会与经济组织理论》，提出“理想型官僚组织体系论”，被引进到国家行政管理中来，在促进行政管理学的形成方面，有不可否定的历史作用。②从学科的包容面来看，也在逐渐扩展。③从研究的层次看，早期学者多作单层面的研究，现代则发展为多层次的研究，还要研究行政活动中的技术性问题。从抽象的行政理论到具体的技术，行政管理学已成为由多层次的内容所构成的逻辑体系。（3）研究内容和方法更结合现实。行政管理学是应用学科，研究内容和研究方法紧密结合现实，是其具有生命力的根本所在。二、中国行政管理学的发展（一）新中国建立以前的行政管理学1．我国是世界上四大文明古国之一，在漫长的封建社会发展史上，逐步形成了一套内容丰富、特点突出、相对完善的封建行政管理制度。其中尤以中央集权的大一统国家行政体制、官吏制度和监察制度更为著名。对这些历史成就及其在人类文明史上的先进性，国外的很多学者都是推崇备至的。2．现代意义上的行政管理学却是从西方国家引进和借鉴的。（二）新中国建立以后的行政管理学1．行政管理学课程被撤消。1952年我国高校院系调整时被撤消，这在相当程度上影响了我国国家行政即政府管理科学化的进程。2．十一届三中全会以后行政管理学科的重建和发展。（1）坚持为社会主义经济建设和社会主义政治文明服务的研究方向，积极研究改革开放中的热点、难点和重点，为行政管理体制改革提供咨询和與论宣传。这是我国行政管理学获得健康发展的重要原因和可靠保证。（2）扩大教学和研究的队伍，建立了教育培训基地和研究机构。这些为行政管理学的发展提供了有力的组织保证和人才支持。（3）加强了国际合作和交流。（4）扩展了行政学的研究领域，初步形成了新的学科群。（二）学习和研究行政管理学，可以为政府正确地制定政策和有效地执行政策提供理论指导和实践经验，从而有利于提高政府行政管理的水平和行政效率。（三）学习和研究行政管理学，对于培养高水平的政府公务员，也有不可忽视的作用。二、学习和研究行政管理学的方法研究方法服从于学科性质和研究目的，并随学科内容和研究目的的变化而变化。我们应当根据具体情况，灵活运用以下方法：1．理论联系实际的方法2．调查研究法3．案例分析法4．历史研究法5．比较研究法思考题：1．行政管理的含义及特点是什么？2．简述行政管理学历史发展概况。3．简要说明学习和研究行政管理学有哪些主要方法？第二章行政环境重点问题：行政环境的基本含义行政环境与行政管理的互动关系我国现阶段行政环境的主要特点行政环境是行政管理的前提、依据和实施影响的对象。行政环境和行政管理的有机统一，是行政生态学的基本要求，是党的实事求是思想路线在行政管理领域的贯彻和实行。高斯发表《政府生态学》一文，提出了行政生态问题。1957年和1961年，利格斯分别发表了背景《比较公共行政模式》及在此基础上写成的《公共行政生态学》，其后又连续发表了相关论著。在这些论著中，他把行政现象和行政行为与行政的社会背景、文化背景、意识形态等联系起来考察，并从行政的经济环境方面将行政管理区分为三种模式：（1）融合型即农业社会的行政模式；（2）棱柱型即过渡社会的行政模式；（3）衍射型即工业社会的行政模式。利格斯的论著确立了行政生态学的基本思想，开创了行政管理学研究的一个新途径，被认为是行政生态学的代表作。此后，行政环境研究就受到行政学界和行政活动家越来越广泛的关注。从20世纪80年代开始，我国行政学界也以极高热情研究这一问题，并结合我国实际出版了一批有影响的论著。（二）行政环境的基本含义在自然界，生物机体与其周围环境之间的有机联系构成生态系统。在行政管理领域，行政系统与其周围行政环境之间的有机联系，便构成行政生态环境。行政系统是指由行政组织和行政人员组成的、具有活力的行政现象和行政过程。行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和。这些条件有物质的、精神的；有有形的、无形的；有自然界的、社会界的。总之，凡是作用于行政系统、并为行政系统反作用所影响的条件和因素，都可能属于行政环境的范围。就整体而言，行政环境是行政系统存在和发展不可或缺的条件，但其不同组成部分对行政系统的作用是各不相同的无论在方向、力度和时效上，行政环境各部分对于行政系统的作用都不是、也不可能是同等的、均衡的、始终如一的。与行政系统关系较密切的是国内和国际的行政环境。1．国内行政环境。包括社会和自然两大领域。行政社会环境主要指：（1）经济环境。主要是指作用于行政系统的物质技术和经济制度，即通常所说的生产力和生产关系。（2）政治环境。主要是指作用于行政系统的国家政治制度。政治环境对行政系统有直接作用。其中尤以政权性质、政党制度和立法制度对行政系统的作用最为直接。（3）文化环境。主要是指作用于行政系统的科学技术、文化教育、思想意识形态、宗教、道德、社会心理等。（4）人口、民族、历史传统等也是行政社会环境的构成因素，对行政管理也有重要作用。行政自然环境主要指作用于行政系统的、一个国家的地理位置、自然条件和自然资源，如大气、水、土地、矿藏、森林、草原等。一般地说，自然马克思阐述了人和环境关系的科学理论：（1）环境是人的活动的基础，环境的改变引起人的改变；（2）环境是由人来改变的；（3）“环境的改变和人的活动的一致，只能被看作是并合理地理解为革命的实践”。根据这些理论，行政系统和行政环境的关系也可得出如下结论：（1）行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础。行政系统必须并只能在一定行政环境中运行和发挥作用。行政环境改变了，行政系统的存在和活动方式也必须随之改变。（2）行政环境是行政系统施加影响的对象，行政环境的改变是行政系统功能有效发挥的结果。（3）行政系统的活动和行政环境的改变，只能在实践中取得一致。（二）经济基础对政治上层建筑的制约作用行政管理制度属政治上层建筑。作为社会的总代表，不能脱离经济基础而起作用，不能不受以经济基础为核心的经济环境的支配和制约。主要表现是：（1）经济环境决定行政系统的产生和存在；（2）经济环境决定行政系统的性质、目的和历史使命；（3）经济环境决定行政系统的变化和发展方向等。（三）上层建筑其他方面对行政系统的作用上层建筑是一个复杂的体系，包括政治制度、法律制度，包括军队、法院、监狱等物质设施，还包括政治、法律、宗教、艺术、哲学等各种观念形态。它们以经济制度为基础，为经济基础服务，但行政管理与行政环境之间的相对平衡，主要指：1．行政管理符合行政环境的基本性质，首先是符合社会环境特别是社会制度的性质。因为它对行政管理的影响极大。2．行政管理适应行政环境的现状和发展水平。特别是社会生产力和经济发展的现实状况及发展水平。3．行政管理适应行政环境的发展方向。特别是政治、经济和科学文化的行政环境的发展方向对行政管理的影响至深。（二）行政管理和行政环境平衡的主要特点行政管理和行政环境的平衡具有其他事物平衡关系所共有的特点。但也有特殊表现。1．综合平衡。2．宏观平衡。3．暂时平衡。二、行政环境与行政管理的互动关系行政环境与行政管理之间的相互作用、相互制约、相辅相成的关系就是二者间基本的辩证关系。这种关系以行政环境为主体则表现为行政环境制约行政管理，起到促进或阻碍作用；若以行政管理为主体则反映为行政管理对行政环境的改造，以保持二者间的动态平衡。（一）行政环境对行政管理的制约行政环境对整个行政活动具有很强的制约性。良性行政环境可以为行政活动提供有利的条件，恶性行政环境则会对行政管理起阻碍和抑制作用。行政环境对行政管理的制约主要是从以下几个方面来实现的：1．行政环境是行政系统的生存空间和发展空间。行政环境，尤其是其中的自然环境，直接规定着行政管理的活动区域与基本活动前提。

2．行政环境在一定程度上规定着行政管理的内容和发展方向。特别是政治环境和经济环境这两类因素所起的作用更为突出。3．行政环境影响行政体制与机构建设。在不同的行政文化环境下，行政体制与机构建设会有较大的差异。实际上，文化环境以心理和伦理的方式对行政管理起直接或间接的作用。4．行政环境影响着行政过程。行政过程一般分为两个阶段：决策阶段和执行阶段。在决策阶段，决策行为必然要受行政环境的制约，决策者必然充分考虑行政环境对行政管理的约束因素，才能使决策方案有现实性和可行性。在执行阶段，行政执行活动是否畅通无阻，在很大程度上取决于行政环境对行政执行活动的支持、参与程度。由此可见，行政环境可以影响甚至决定行政效果。（二）行政管理对行政环境的改造行政管理存在和发展的全部价值就在于它在适应行政环境的基础上，积极地促进其所赖以建立的经济基础和国家政权的巩固和发展，在于它对行政环境的能动的改造。当然，行政管理对行政环境的改造存在正、负之分。行政管理对行政环境的改造，首先是在适应行政环境的基础上进行的。具体说，政府是根据行政环境对政府的行政活动的种种反映，对政府内部的有关方面进行调整、改变、修订、增加，通过行政法规、政策、指令等多种形式指导和引导整个行政环境的发展。第三节我国现阶段行政环境的主要特点我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素，又是行政管理的改造对象，并为行政管理的实施提供条件。现就国际和国内的行政环境简述如下：

一、和平与发展——时代的两大主题二、社会主义初级阶段——我国的基本国情社会主义初级阶段，主要是指：1．我国已进入社会主义社会，是社会主义社会的国家。2．我国是发展中国家，处在社会主义的初级阶段，即不发达的阶段。

在我国，从事行政管理实践和学科建设必须立足于这一基本国情。

思考题：1．简述行政环境的基本含义。2．简述行政环境对于行政管理的必要性。3．试述行政环境与行政管理的互动关系。4．简要说明我国现阶段行政环境的主要特点。第三章行政职能重点问题：行政职能的含义与特点行政职能体系西方国家行政职能的演变转轨时期我国行政职能的转变

行政职能反映行政管理活动的内容、实质与方向，表明政府在国家、社会生活中所扮演的角色和发挥的作用，是行政组织设置和改革的依据、行政决策和行政执行的基础。因此，行政职能在政府行政管理中具有十分重要的地位，是行政管理学研究的逻辑起点。第一节行政职能概述一、行政职能的含义和特点行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。行政职能是国家职能的具体执行和体现，行政职能的行使受立法机关的监督；反之，行政职能发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。行政职能具有如下特点：（一）执行性（二）多样性（三）动态性二、行政职能体系（一）行政管理的基本职能国家职能是政治统治职能和社会管理职能的统一。行政管理作为国家权力的执行活动，以维护国家的政治统治、管理好社会事务为已任。行政管理的基本职能，可概括为政治、经济、文化、社会服务四项职能。这些职能集中体现了政府在国家社会生活中的整体作用以及行政管理的基本内容和范围。1．政治职能。政治职能是维护国家统治的一项基本职能，其核心在于维护和巩固国家政权。它包括专政职能和民主职能两个方面。2．经济职能。经济职能是政府在国家经济行政管理中的职责范围和应发挥的作用。3．文化职能。文化职能是指国家行政机关对全民的思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理。4．社会服务职能。社会服务职能是指为社会提供各种服务和搞好社会保障。（二）行政管理的运行职能上述行政管理的基本职能，必须通过各个管理环节才能实现，因此，从行政管理过程来看，行政职能又包括一系列的运行职能。关于运行职能的内容，国内外学者从不同角度作了不同的概括和表述。法国管理学家法约尔在其名著《工业管理和一般管理》一书中提出了“计划、组织、指挥、协调和控制”的5职能论；美国管理学家卢瑟·古利克与英国管理学家林德尔·厄威克则在《行政管理科学论文集》中将古典管理学派有关管理职能的理论加以系统化，进一步提出了有名的“POSDCORB”，即“计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算”的7职能论。主要内容是基本一致的。我们将它概括为如下四项职能。1．决策职能。无论计划、组织、领导还是控制，都离不开决策。决策职能是行政管理过程的首要职能。一般说来，越往高层，战略性决策越多；越往基层，执行性决策越多。2．组织职能。为了有效地实现既定的行政管理目标和任务，通过建立行政组织机构，确定职位、职责和职权，协调相互关系，从而将组织内部的各个要素联结成一个有机的整体，使人、财、物得到最合理的使用，这就是组织职能。3．协调职能。协调活动是行政管理过程的重要环节。有了协调，组织可以收到个人单独活动所不能收到的良好效果，即通常说的“1＋1＞2”这种协同效应效果。通过行政协调，理顺、沟通各方面的关系，减少、消除不必要的冲突和能量损耗，从而4．控制职能。控制职能是依据行政计划标准，来衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保行政目标和计划目标实现的管理活动。控制职能的发挥，包括几个相互关联的环节，即确立控制标准、获取偏差信息、采取措施进行调节和实行有效监督等。控制职能在具体表现形式上可分为事前控制、现场控制和反馈控制。控制职能贯穿于行政管理活动的全过程。上述基本职能和运行过程的职能之间，相互渗透、相互交叉、相互作用，在彼此的联系与制约中发挥作用。三、行政职能研究的意义研究行政职能，把国家行政管理看作一个完整的职能体系，科学地认识、确定行政管理各方面、各阶段的职能和保持它们之间的有机联系，并适应环境和形势的变化及时地转变职能，对有效地进行行政管理，具有十分重要的意义。1．科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的行政组织系统具有重要意义。行政职能是行政机构设置的重要依据。行政职能的状况在很大程度上决定了政府组织的设置、规模、层次、数量以及运行方式。2．科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键。行政组织的变革必须紧紧围绕行政职能这个中心。只有这样，才能科学合理地改革机构，建立结构合理、功能齐全的行政组织体系。3．科学地认识和确定行政职能，对于实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。只有科学地认识和把握行政管理职能及其相互关系，充分发挥其作用，才能保证整个管理系统高效地运行。第二节西方国家行政职能的演变一、前资本主义时期的行政职能前资本主义时期是指奴隶制和封建制社会时期。前资本主义时期的行政职能体现出两方面的特点，一方面是政治统治职能的极端强化；另一方面是社会管理职能的相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础所决定的。二、自由资本主义时期的行政职能自由资本主义时期是资本主义发展史上的幼年期和上升阶段。这时期，自由市场经济取代了自给自足的自然经济，资本主义企业之间自由地开展竞争，各种经济生活得以自由发展。与此相适应，政府的社会管理奉行“政府要好，管事要少”的信条，经济上则实行“私人自治”的原则，主要依靠“无形的手”（市场）来调节和引导社会经济及其他各方面事业的发展。另一方面，资产阶级政府以保障资产阶级自由、平等、民主权利为目的，其职能的重点仍在于政治职能，通过政治统治职能镇压封建残余势力的反抗，维护资本主义的生产资料私有制，对新生的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用。三、垄断资本主义时期的行政职能19世纪末至20世纪上半叶，资本主义的发展进入垄断阶段。这时期，阶级矛盾和劳资矛盾日益尖锐。为了维护资产阶级的统治，垄断资产阶级充分地运用和强化了政府的统治职能，专政镇压职能大大加强，民主职能则有所减弱，政府由“守夜人”变成了“社会主宰者”。在经济领域，由于经济危机的出现，资产阶级政府意识到，仅仅依靠“无形的手”来调节社会经济的做法已远远不够了，必须实现垄断资本和国家政权的紧密结合，强化政府对经济的干预和调节。美国20世纪30年代的罗斯福新政就是这种思路和做法的典型代表。（凯恩斯干预主义理论提出。）四、当代资本主义国家的行政职能第二次世界大战以后，世界政治经济环境发生了巨大的变化。为适应社会发展的需要，当代资本主义国家在生产关系和上层建筑领域进行了一系列的改革和调整，政府的行政职能从范围到内容都发生了较大的变革。首先，当代资本主义国家政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能趋于加强。其次，伴随社会经济和科学技术的迅猛发展，政府的社会管理职能日益拓展，经济职能成为了当代资本主义国家政府职能的重点。同时，政府的社会服务职能也在逐步地扩大。再次，当代国家政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化是同步进行的。第三节转轨时期我国行政职能的转变一、我国行政职能转变的必然性、必要性（一）行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求（二）行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径（三）行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础二、我国行政职能转变的基本内容（一）职能重心的转变1956年在我国完成了社会主义的基本改造之后，党和国家的工作重心本应该转移到以经济建设为中心的轨道上来。但由于极左思潮的影响，导致了我国在长达20多年的时间里，一直是重政治统治职能，轻社会管理职能；重阶级斗争，轻经济建设。1978年底党的十一届三中全会明确提出了把党和国家的工作重点转移到经济建设上来。此后，各级人民政府紧紧围绕经济建设这个中心，实现了政府职能重心的根本转变，开创了我国行政管理的新局面。（二）职能方式的转变随着政府职能重心的转变，政府职能方式也实现了转变。这种转变主要体现在：1．由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合。2．由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。3．由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来。（三）职能关系的转变职能关系是指不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分。分清职能、理顺关系、明确不同管理主体之间的职责权限，这是实现行政职能转变的关键环节。在我国，政府职能关系主要表现为：中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系；政企关系；政府与市场的关系；政府与社会的关系；政府内部各职能部门之间的关系。理顺职能关系，也就是要理顺上述这些关系。1．理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系。中央与地方的关系，实质上是权力配置关系、利益关系，也是一种法律关系。因此，理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系，在具体内容上，就是指各级政府之间的合理分权，把过分集中于上级政府的权力下放给下级政府，做到权、责、利相一致；在指导原则上，就是既要维护国家政令的统一，防止地方割据，发挥中央政府的宏观调控职能，又要保证地方、基层能够因地制宜，有利于调动地方和基层的积极性。2．理顺政企关系。现代市场经济国家的经济运行内在要求所有权和经营权的相对分离。两权分离的要旨在于从所有权中严格地区分出经营权，即让国有企业掌握经营权，同时政府掌握所有权，理顺政企关系的基本原则是权力下放，政企分开。（1）把所有权和经营权分开，即通过承包制、股份制、生产经营责任制等方式，调整所有制形式，使所有权和经营权分离，把生产经营权还给企业，调动企业的积极性。（2）把政府的国有资产所有者职能和行政管理职能分开，理顺产权关系。（3）实行国有资产分级管理制，最终建立起政府以经济、法律、行政等综合手段控制市场，市场引导企业的宏观调控体系。3．理顺政府与市场的关系。在市场经济体制下，政府与市场相互关系的总原则是：市场机制能够解决的，就让市场解决，政府只管市场做不好和做不了的事，政府引导市场，市场调节企业。社会主义市场经济体制就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础作用。4．理顺政府与社会的关系。社会主义市场经济体制要求改变政府的管理范围、管理模式和管理方法，从而切实实现政社分开，把过去属于政府的部分权力转移给社会。为此，要求政府的社会管理实现三大转变：

在管理范围上，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，向社会提供“公共物品”；在管理模式上，从“大政府、小社会”转变为“小政府、大社会”；在管理方法上，从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主。5．理顺政府内部各职能部门的关系。要进行科学的职能分解和职能分析，严格按照权责一致、分工明确的原则，明确各部门的职责分工，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清、人浮于事、多头领导、政出多门的弊端。思考题：1．简要说明行政职能的含义和特点。2．试述行政职能体系（基本职能和运行职能）。3．简述西方国家行政职能的演变。4．试述我国行政职能转变的必然性、必要性。5．试述我国行政职能转变的基本内容。第四章行政组织重点问题：行政组织的内涵行政组织的类型行政组织的结构行政组织的体制西方行政组织理论的演变行政组织的设计原则行政组织的编制管理行政组织是行政管理的主体，是国家行政职能的承担者。任何行政管理活动都是通过行政组织系统来推行的。行政组织是否精干高效，直接关系到行政职能的实现和行政效率的高低。因此，行政组织历来是行政管理学研究的重要内容。第一节行政组织概述一、行政组织的基本概念（一）行政组织的含义行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义、狭义之分。广义的行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政性职能的机构。狭义的行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。即政府行政组织。我国政府行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。前者为最高国家行政机关，任务是组织和管理全国政治、经济、文化和社会服务等方面的行政事务；后者即地方各级国家行政机关，任务是在中央人民政府的领导下，组织和管理所辖行政区域内的各种行政事务。（二）行政组织的基本要素行政组织是一个由若干要素组成的有机整体。其基本构成要素包括以下六个方面：1．组织目标。组织目标是组织赖以建立和存在的前提及基础，也是组织活动的出发点和归宿。2．机构设置。机构是行政组织的实体，也是履行行政职能、达成组织目标的载体。设置科学合理、精干高效的行政机构，是行政组织建设的核心内容。3．人员构成。组织是由人组成的。组织目标的实现和组织任务的完成都离不开组织成员的共同努力。因此，行政人员的素质及其组成结构，是行政组织的一个重要因素。4．权责体系。权责体系是行政组织内部权力分配、权责关系、指挥系统、运行程序、沟通渠道及各种机构、各个岗位在组织中的地位、作用及其内在联系的具体表现，它直接关系到行政机构的设置及其动转。5．法规制度。法规制度是行政组织依法行政的根本保障。法规制度的完善程度，也是衡量行政组织是否健全的主要标志。6．物质因素。物质因素是指行政经费、办公场所、办公设备、物资、用品等进行行政管理活动所必需的物质条件。（三）行政组织的特性1．政治性与社会性。2．法制性与权威性。3．系统性与动态性。二、行政组织的类型行政组织是一个庞大复杂的组织体系，其组织类型可以从不同的角度来划分。现代社会管理的复杂性决定了行政组织的多样性。行政组织依其工作性质和作用为标准，大体可分为以下几种类型。（一）中枢机关。又称首脑机关。它是中央政府或地方各级政府统辖全局的指挥中枢和决策监督核心。中枢机关的主要职能是制定组织的总目标和长远规划，以及颁布大政方针和政策，并对辖区内的重大问题进行统一指挥和领导。我国中央人民政府和地方各级人民政府的中枢机关的功能，主要是通过行政首长在民主集中制的基础上行使其职权来实现。中枢机关统辖全局，运筹决策，是决定政府运作效能的关键。（二）职能机关。指在中枢机关的直接领导下，负责分管专业行政事务的执行机关。它根据政务管理的需要，按照法定程序建立。职能机关的主要任务是：对上听命于中枢机关，贯彻上级的政策和决定，接受行政首长的指挥和监督；对下行使行政管理职能，负责领导或指导业务上相同的下属行政部门的工作。（三）辅助机关。辅助机关是为了中枢和职能机关能顺利地、有效地进行管理活动，在机关内承担辅助性业务工作的机关，即协调行政首长处理日常事务的综合性办事机关。辅助机关可分为综合性、专业性、政务性、事务性四种辅助机关。辅助机关的职责包括参与决策与协调、处理纠纷、管理日常事务。（四）咨询机关。又称参谋机关。通常是指由具有权威的专家学者和富有经验的资深政府官员组成，专门为政府出谋划策和对政策方案提供论证的行政机关。其基本职能是研究咨询、协调政策、参与决策和收集相关资料等。（五）派出机关。指一级政府根据政务管理的需要，按法律规定和管辖地区授权委派的代表机关。派出机关的权力是委派机关的延伸，因而是派出它的那一级国家行政机关的分支机构。其主要职能是检查并监督下级国家行政机关贯彻执行上级国家行政机关的指示和决定，同时向委派行政机关汇报辖区内行政机关的情况和意见。第二节行政组织结构与体制一、行政组织结构行政组织结构指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。它包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。在行政组织结构中，最重要的是纵向、横向结构，它是行政组织系统中的基本框架。（一）行政组织的纵向结构行政组织的纵向结构又称为直线式结构或组织的层级化，是纵向分工形成的行政组织内部各层级之间的纵向等级模式。其特点是上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。研究行政组织的纵向结构，应注意两点：１．管理层次与管理幅度的关系。管理层次是行政组织纵向结构的等级层次，即行政机关中设置多少等级的工作部门，这应由行政机关的工作量来决定。行政机关的层次必须适当。在行政组织中，一般具有三个层次，即高层、中层、基层。行政组织权力由高层向基层递减，高层一般具有最高决策权，基层主要拥有执行权，中层则起承上启下的作用。管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥的下级单位或工作人员的数目。它是有一定限度的，过大或过小都将影响管理的效能。由于行政组织可变因素较多，管理幅度很难有确切的定量标准，只能根据工作性质、领导水平、部属素质、空间距离、信息沟通手段等因素而定。科学的行政幅度没有统一的标准。它的宽窄与四个因素有关：1、行政层次。管理幅度与行政层次有密切的关系。一般说来，在条件不变的情况下，幅度与层次成反比例关系。管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须同时兼顾，做到幅度适当，层次少而精。2、组织内权责划分程度。3、组织成员的素质。4、组织机构的合理化程度以及物质设备和技术传送的先进程度。2．层次管理的原则。（1）层次节制的原则，即下一层次必须服从上一层次的领导和指挥。（2）只管一个层次的原则，即上一层次只管下一层次，这就是分层管理，层层负责。在遇到紧急、特殊情况时，也可允许越级请示或指挥。（二）行政组织的横向结构行政组织的横向结构又称为职能式结构或行政组织的部门化，是指行政组织的横向分工，是行政组织内同级行政机构之间和机构内部各同级部门之间平衡分工、相互合作与协调的关系模式。行政组织横向结构的特点是各级行政领导人都设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能减轻行政首长的负担，有利于专业化。其缺点是事权分散，容易出现扯皮和推诿的现象。单纯的纵向型、横向型结构各有其优缺点，因此，现代各国行政组织一般把二者结合起来，形成网络型的直线职能式结构。其特点是行政领导者的统一指挥同职能专业部门相结合，吸收了直线式和职能式结构的优点，扬弃了部分缺点，使其互相补充、制约，它是前两种结构的发展。二、行政组织的体制所谓行政组织体制，就是指国家根据政治发展的需要，通过法定程序，将行政组织结构中各层次、各部门之间的行政关系制度化的表现形式。不同的行政组织采用的体制将产生不同的行政效果，不同国家采用的行政组织体制也有所不同。就当前世界各国的情况看，行政组织体制主要有以下几种形式。（一）首长制与委员会制。这是依据行政决策和担负行政责任的人数多少来划分的。首长制，又称独任制、一长制。指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。组织内其他参与决策的管理者地位处在行政首长之下，只起到咨询建议的作用，没有最终决定权力与责任。美国的总统制是首长制的典型。委员会制，又称合议制。指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定，共同负责的组织体制。瑞士联邦政府是委员会制的典型。首长制和委员会制都是行政组织中的一种权力结构形式。这两种行政组织体制各有优劣，在现代政府中，大多采用首长制，但同时加强咨询、监督机构的作用，以发挥首长制的优势，同时弥补其缺陷。委员会制也往往以某一特殊人员（如委员会主席）为中心，因而逐渐形成半合议半独任制。（二）集权制与分权制。这是依据行政组织上、下级职权的大、小来划分的。集权制，指行政组织的一切事务的决定权力集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上级命令或秉承上级指示办理的组织体制。分权制，指行政组织中的下级机关在其管辖范围内有较大自主权，能自行解决、处理问题，不必事事请示上级，上级对下级在权限范围的事不加过多干涉的组织体制。（三）完整制与分离制。这是依据同一层次的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同来划分。完整制又称集约制或一元统属制。指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构只受同一上级组织或同一首长的统一指挥、控制与监督的组织体制。其活动只存在着一种单一的领导和从属关系。分离制又称独立制或多元统属制。指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构受两个以上的首长或上级机关的指挥、控制和监督的组织体制。（四）层级制与职能制。这是依据行政组织内部各机构功能与性质来划分的。层级制，又称直线制或科层制。指行政组织纵向分为若干个层级，形成隶属关系，每个层级的工作性质和基本职能相同，各对其上一层级负责，但管辖范围从上到下依次缩小的组织体制。职能制，又称分职制或分部制。指行政组织同一层级横向划分为若干个部分，每个部分业务性质和基本职能相同，但互不统属、相互分工合作的组织体制。在行政实践中，没有单纯的层级制或单纯的职能制，层级制和职能制往往结合并用，形成以层级制为基础的直线职能制。直线职能制吸取了以上两种体制的优点，并克服其缺点。它设置了两套系统，一套是按命令统一原则组织的指挥系统；另一套是按专业化分工原则组织的职能系统。直线职能制的精神是保证每一层级内部有统一指挥，避免多头指挥和无人负责的现象，同时又使指挥系统和职能系统相互配合，相互促进，充分发挥行政组织的整体效能。第三节行政组织理论19世纪下半叶以来，西方学者对行政组织进行了多角度的理论研究，形成了不同的学派。一、西方行政组织理论的演变这种演变大致分三个时期，形成三种理论。(一)古典行政组织理论这是西方早期的行政组织理论，主要有：1．以泰勒（F.W.Taylor）为代表的科学管理组织理论。科学管理组织理论把组织成员看作机械性组织中的一个部件，主张对他们的生活机能和工作行为进行分解与合成，建立一套标准化、规范化的工作方式，最大限度地提高组织效率。2．以法约尔（H.Fayol）、古立克（L.Gulick）为代表的行政管理组织理论。行政管理组织理论研究组织要素和原则，提出分工协作、权责一致、命令统一、指挥统一、集权与分权适当、秩序、强化纪律、层次与职能协调、保持人员稳定、整体利益、报酬公平、鼓励创新、平等待人和培养集体精神等组织建设的14项原则和计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算的管理7职能论。3．以韦伯（M.Weber）为代表的科层组织理论（旧译官僚组织理论）。科层组织理论则主张依法管理、权责一致、分层定级、专业分工、竞考录用人员、以职定薪等，认为只有这样，才是“理想型”的组织。古典组织理论的共同特点是从制度规范的角度研究行政组织，提出了一些具有规范性的组织建设原则。但仅侧重对组织内部的静态研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求等。(二)新古典组织理论又称行为科学组织理论。从20世纪30年代起，行政组织理论的研究逐渐引进行为科学的方法，形成了新古典组织理论。主要有：1．以梅奥（E.Mayo）为代表的人际关系组织理论。人际关系组织理论主张，建立一个“和谐有效率”的组织，必须注重组织成员行为、动机的研究，用民主方式进行管理，激励成员的积极性。2．以巴纳德（C.I.Barnard）为代表的组织平衡理论。组织平衡理论重视正式组织与非正式组织、个体与群体的平衡，认为组织是人群间互相影响关系所组成的系统，组织只有在对有贡献的成员提供满足，确保其贡献与满足平衡时，才能抵消成员对组织的离心力，从而提高组织效率。3．以西蒙（H.A.Simon）为代表的决策过程组织理论。决策过程组织理论认为，决策贯穿管理的全过程，管理就是决策，组织是由作为决策者的个人所组成的系统，组织的功能在于提供一个有利于作出合理决策的组织结构。新古典组织理论的特点是以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系。但局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构、法规及环境的作用等。(三)现代组织理论20世纪60年代以后，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。主要有：1．以卡斯特（F.E.Kast）、罗森茨韦克（J.E.Rosenzweig)为代表的系统分析组织理论。2．以劳伦斯（P.R.Lawrence）洛西（J.W.Lorsch）、伍德沃德（J.Woodward）为代表的权变组织理论。权变组织理论在系统理论的基础上产生，主张“如果……那么”这一权变关系，认为组织权变关系依据环境自变数和管理因变数间的函数关系来确定。不同的组织模式和管理方法的有效性，将随组织内外各种因素的变化而变化。因此，组织必须随机应变，没有统一的、一成不变的组织模式，不能把某种在特定环境中有效的组织模式和方法生搬硬套。近年来，为了迎接知识经济时代的挑战，西方许多管理学者进一步提出了知识时代管理者必须面对的全新问题——组织设计。他们认为，没有组织设计作为有效知识管理的杠杆力量，在知识密集型经济中取得成功的困难将逐渐增加。因而，组织设计是比结构更为重要的程序，终极的组织应当规划成持续适应型和不断演进型的，而没有一个永久固定的模式。例如，巴拉密（H.Bahrami）系统阐述了“柔性组织”的新概念。他认为：“柔性这一概念在一个组织内部是指具有参与国际变化，对意外的变化不断地反应，以及适时根据可预期变化的意外结果迅速调整的能力。简单地说，柔性是指干不同的活或适应需求变化的能力。”知识管理学派提出的“柔性组织”概念，是知识经济时代信息万变、全球化浪潮以及竞争加剧的必然产物。从本质上看，它承袭了权变理论的思想，指出激发创造力和关心知识是柔性组织设计的基本立足点，要求淘汰传统的直线职能制组织结构，用“柔性”组织更新传统的“刚性”组织模式。一句话，随着时空环境的千变万化，组织管理者应以变应变，设计出新的组织模式。综观西方组织理论的发展，可以看到，它从重视组织的制度规范到重视人和组织行为的研究，进而发展到对组织进行宏观的、综合的研究，其中不少理论方法值得我们借鉴。但由于国情和行政组织的阶级实质不同，对上述理论我们不能全盘照搬，必须进行科学分析。二、行政组织的设计原则组织设计是对组织活动和组织结构的设计过程。组织设计原则是为建立健全、高效组织所提出的标准和法则。从目前行政学界的研究情况看，综合国内外的理论界的认识，行政组织建设主要有如下一些原则必须遵守：（一）目标确定的原则（二）层次与管理幅度相适中的原则（三）组织设置与行政功能相一致的原则（四）精干与效能原则（五）指挥统一的原则（六）分工协作的原则（七）权责一致的原则（八）权变原则（九）法制原则第四节行政组织的编制管理一、编制管理的含义及其意义（一）编制管理的含义编制一词有狭义与广义之分。狭义的编制是指一个法定社会组织内人员的数额及职位的配置。广义的编制则指一个法定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位的配置。本节从广义上研究行政组织编制。行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行的管理。它包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。从实际运作来看，编制管理的具体内容包括：(1)制定编制方案；(2)确定各部门的职能范围，进行科学的职能配置；(3)审批机构与人员；(4)监督编制执行情况；(5)做好编制统计；(6)制定有关的编制法规。为加强编制管理工作，我国县以上的各级政府都设立了机构编制委员会，根据统一领导、分级管理的原则，对编制工作进行具体的管理。（二）编制管理的意义1．编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。2．编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段。3．编制管理有助于节省国家财政开支。二、编制管理的原则和方法（一）编制管理的原则编制管理直接涉及政府机构的设置和人员配备，政策性强，影响深远。为切实搞好编制管理，应遵循下述基本原则：1．精简原则。我国宪法第27条规定：“一切国家机关实行精简的原则。”这包括两方面内容：（1）精简机构，减少层次。（2）精简人员，实行合理定编定员。2．统一原则。这包括三方面内容：（1）统一领导，严格按国家的统一规定、统一制度、统一程序进行。（2）统一职能目标，明确划分各行政机构的职责权限，保证同类行政事务由同一行政机构负责，防止机构重叠，政出多门。（3）机构设置要统一完整。此外，机构的名称、级别也要大致统一，不得自立称号，随意升格。3．编制立法原则。（二）编制管理的基本方法1．行政方法。是指编制管理部门依靠行政组织的权力，按照组织系统对编制进行直接管理的方法。这是编制管理中传统的基本管理方法。它包括制订编制方案、核定编制总额、具体审批编制、进行编制监督等。2．经济方法。是指按照物质利益原则，运用经济手段，对编制进行调控的方法。它包括经费预算管理、编制与工资基金结合管理、编制包干、经济奖罚等。3．法律方法。是指运用法律规范，对机构设置和人员编制等进行调控管理的方法。这是有效控制编制的一种方法。思考题：(1)如何科学理解行政组织的内涵？(2)行政组织有哪些类型？(3)试述行政组织的结构。(4)简述行政组织体制的基本类型。(5)分析我国的行政组织结构体制。(6)简要说明西方行政组织理论的演变。(7)简述行政组织的设计原则。(8)试述行政组织的编制管理。

第五章人事行政重点问题：人事行政的涵义与基本原则人事行政的历史发展人事分类制度人事管理制度人事管理机制中国公务员制度的特点人事行政是国家行政管理的最重要内容之一，是一切政府行政的中心。人事行政的好坏，直接关系到政府工作的成败以及国家命运的兴衰。第一节人事行政概述一、人事行政的涵义及相近词语辨析所谓人事行政（PersonnelAdministration），是指政府为达成其职能、推行其工作，通过一定的人事机关及相应的制度、法规、方法和手段等，对其所任用的国家工作人员进行选拔、任用、培训、奖惩、考核、调配、工资福利、退职退休等方面的管理活动。具体来讲，“人事行政”这一概念包含以下几个方面的要义。1．人事行政是指政府对其所任用的工作人员的管理活动，人事行政的范围仅限于政府系统内部。在西方国家中，为与其他领域的人事管理活动区分开，人事行政又叫做“公共人事行政”（PublicPersonnelAdministration），而“人事管理”（PersonnelManagement）一词，一般指的是除政府系统以外其他领域（其中主要是工商企业界）的人事管理活动。2．人事行政的内容主要体现为政府的人事管理机构通过相应的人事行政制度，对政府人事问题所做的规划、决策、组织、指挥、协调、控制等管理活动。“人事行政制度”是指国家对政府工作人员的管理所做出的种种系统化、规范化的规定，它可以是法律、法规，也可以是政策和行政命令。人事行政制度并不是人事行政本身，它只是人事行政所依据的规则，而人事行政在一定程度上可以看作是人事行政制度的实际运作。3．人事行政的总体目标是力求政府中“人”与“事”的协调，是为了使政府中的人力资源得到充分利用，达到人尽其才，才尽其用，并在适才适所的情况下，达到事竟其功。4．人事行政的核心是行政人才的管理问题，它包括“取才、用才、育才和留才”四个环节，体现在人事行政的实际运作中，即包含了更新、激励、行为调控三个机制。二、人事行政的基本原则不同社会制度的国家，由于人事行政所处的社会条件不同，地理环境、民族性格及政体形式上的差异，人事行政的原则也有所不同。但是人事行政作为一门科学，有其内在的规律，因而各国的人事行政也有一些共同的规律和原则。（一）任人唯贤、德才兼备的原则（二）扬长避短、适才适用的原则（三）考试考核、晋升惟功的原则（四）智能互补、结构合理的原则（五）不断更新、合理流动的原则（六）依法管理、用人与治事一致的原则三、人事行政的管理机构人事行政的管理机构，顾名思义，是指主管或办理政府人事行政的业务机构。当代西方各国的人事行政管理机构，从组织形式、权力划分、功能配置等方面来看，可以说有着千差万别。若从其功能表现方面考察，可以将这些机构分为四种类型，即：决策和综合管理型、协调和咨询型、监督和仲裁型、部门执行型。人事行政管理机构类型﹡1981年，英国文官事务部撤销，原负责的编制定额、薪金年金等业务划归财政部，其余业务由新成立的管理与人事局承担。﹡﹡日本人事院同时还具有监督仲裁功能。﹡﹡﹡联邦德国人事委员会还具有监督仲裁功能。若从这些机构与政府的关系来考察，则可分为部内制、部外制和折衷制三种类型。1．部外制。所谓部外制也称独立制，是指人事行政的管理机构设立于政府组织系统之外，不受政党和行政首长的干涉和控制，独立掌握整个政府的人事行政事宜。采用部外制的国家主要有美国和日本。2．部内制。所谓部内制是相对部外制而言的，是指人事行政的管理机构隶属于政府机关系统，是政府机构的组成部分之一。实行部内制的国家主要有法国、德国和瑞士等。3．折衷制。所谓折衷制也称为混合制，是部外制与部内制之间的一种类型，是指人事行政的管理机构，既有一些独立于政府部门系统之外，也有一些附属于政府机关之内。英国的文官考试委员会和惠特利委员会均独立于行政部门之外，不属于内阁中的任何部门，而财政部的人事管理处，实为人事行政的又一管理枢纽，则隶属于内阁财政部，因而英国的人事行政管理机构，是一种典型的折衷制类型。在我国，人事行政的管理机构主要是依据干部人事管理体制而设置的。在革命战争年代和建国初期，我国的干部（包括在政府部门中工作的干部），除了军队系统实行单独管理以外，其余的都是由党中央和各级党委组织部门统一管理。建国以来，人事行政的管理机构随着历史条件的不同发生过多次较大的变动，其具体演变如下：政务院人事局（1949.10一1950.11）：政务院人事局作为政务院的直属机构，协助中央组织部管理政府机关的干部工作。中央人事部（1950.11一1954.9）：1950年11月，中央决定将政务院人事局和政法委、财委、文教委、内务部五家人事机构合并，成立统一的中央人民政府人事部。这是我国政府系统中第一个部级的人事行政管理机构，受政务院领导，负责综合管理全国政府机关的人事工作。这一时期，政府人事管理权相对集中，权限范围也较大。国务院人事局（1954.9一1959.7）：这是为了适应1953年干部管理体制改变后的新情况和贯彻一届全国人大一次会议通过的《国务院组织法》的规定而对中央人事部作出的调整，国务院人事局的业务范围比原政务院人事部的业务范围大大缩小。内务部政府机关人事局（1959.7一1969.12）：这是根据二届人大常委会四次会议关于精简机构的决定作出的机构调整，原国务院人事局的全部业务由内务部政府机关人事局承担负责。“文革”期间，内务部撤销，有关人事行政方面

的管理工作，移交中共中央组织部办理。民政部政府机关人事局（1978.3一1980.7）：粉碎“四人帮”后，全国各方面工作进行调整，逐渐趋于正规化，设立了民政部政府机关人事局，负责政府人事行政工作。国家人事局（1980.8一1982.5）:1980年，国务院决定将民政部政府机关人事局与国务院军队转业干部安置工作办公室合并，成立国家人事局，直属国务院，负责综合管理政府系统的人事工作。劳动人事部（1982.5一1988.4）:根据五届人大四次会议精神，本着重叠的机构撤销、业务相通的机构合并的原则，将国家劳动总局、人事局、国家编委和国务院科技干部局合并，于1982年5月成立劳动人事部。这时的劳动人事部业务范围很广，权限比其他时期都大。国家人事部（1988.4一2008.3）：为适应中国共产党十三大提出的进行政治体制改革的形势的需要，为加快建立国家公务员制度，加强政府人事工作，七届人大一次会议通过了建立国家公务员制度的重要步骤，同时也标志着我国的人事行政体制和人事行政的管理机构逐步走向完善。人力资源和社会保障部（2008.3——至今）：2008年3月11日，十一届全国人大一次会议第四次全体会议披露的国务院机构改革方案，国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部，大部制改革启动。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个，改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。我国负责人事行政工作的机关：国务院设有国家人事部门，国务院各部委设人事厅、局，各省、自治区、直辖市也设人事厅、局，地市设有人事处，县设有人事局，负责国家行政组织系统的日常人事行政工作。由于我国政府是由中国共产党领导的，因此，中共中央组织部、各级党委的组织部也都负责组织和人事方面的工作，负责制定人事政策，为各级人民政府培养和输送各级各类干部，这是我国人事行政的一大特点。四、人事行政的地位和作用在公共行政管理的各项组织活动中，人事行政是最核心、最关键的组织活动。因为国家在各个历史时期所提出的路线、方针、政策，都要依靠人去贯彻执行。而行政人员是实现行政管理职能的主体，是构成国家机关最基本的要素，他们居于特殊重要的位置，起着定国安邦、稳定政权、发展生产、振兴经济等重要作用，因此人事行政也就有着特殊重要的作用。（一）人事行政是巩固国家政权的重要保证（二）人事行政是推动经济和社会发展的必要条件（三）人事行政是加强人才建设、促进人才成长的重要途径第二节人事行政的历史和现状一、中国古代的人事制度我国从公元前21世纪开始由原始的氏族社会进入阶级社会，产生了历史上第一个奴隶制国家——夏，保护奴隶主贵族利益的行政机关和统治人民的集团——官吏随之出现。如果说在氏族社会，氏族首领由公众推举，实行的是禅让制的话，那么，在奴隶社会，禅让制便被爵位世袭制所代替。世袭制的基本特征是王位实行血亲继承，从中央到地方的主要官职，均为奴隶主贵族世袭。进入封建社会以后，我国的人事管理制度经历了从秦汉时期为代表的草创阶段到从隋唐元明清为代表的成熟阶段两个时期。（一）草创阶段的人事制度——秦汉时期（1）录用方式。秦朝在周代六官的基础上，设立三公九卿，建立了中央集权的强大的中央机构，并分天下为三十六郡，郡县长官都由中央统一任免。具体录用方式并无详细记载。到汉朝，主要有察举和征辟、策试、上书言事等方法。察举也称荐举，由各级官吏推荐，并对被推荐者负责。有才不荐要受处分，推荐了坏人也要追究责任。察举法是由刘邦开端的。征辟，即征召而起用之，主要是长官指名召集提拔。策试，是我国萌芽中的考试方法，分对策和射策。对策即指公开出题考试；射策指以抽签方式书面回答问题。由于策试比较可靠，常作为察举和征辟的辅助手段而加以运用。上书言事，也就是自我推荐。另外还有一些补充办法，如任子，是对贵族子弟的特殊照顾；资选，实际上是卖官。2、爵、位、禄分开管理在秦朝，我国人事管理上就出现了明确的爵（等级）、位（职位）、禄（工资）分开的办法，其好处是可以使同一职位由身份高低不同的人担任和使同一官员在职位不变的情况下，爵位级别得到提升，这是人事管理工作上的一大进步。西方许多国家，只是到近代才采用这种措施。秦朝把爵位分为20个等级，汉朝承袭了秦朝的制度，后来到魏晋时，在名称上改用秦以前的“品”，即从上往下数起分为一品到九品，每品各分正与从，共18等，并实行“九品中正制”。另外关于禄，最初多实物（谷物），后改为钱、粮。3、考绩制度我国在先秦阶段，虽有关于考绩的记载，但并没有具体措施流传下来，到汉武帝时，才逐渐把有关考绩的规定明确化。大致有三种办法：首先是对官员实行课考。公卿百官逐级考核下属官员，考核时以会议形式公开进行评议，每年一小考，三年一大考。其次是郡国地方长官年终向上汇报工作，名为“上计，”把政绩和政情写在“上计簿”上，送给天子。第三，汉武帝把全国分为十三监察区，由十三部刺史按六条规定视察郡国长官。这是我国最早的监察制度。考绩制的实行，使政令得以认真推行，赏罚能够比较公平合理。4、培训方式秦汉也和古代一样有官学和私学。汉代官学尤甚。汉武帝时设五经博士，置弟子员50人。到东汉顺帝时，太学有240房1850室。质帝时学员达3万人。这可算是世界上历史最早、规模最大的官吏培训学校。此后历代都有太学，有时另设国子监（国子学或国子寺）以与太学并列。国子学以招收达官贵人子弟为主。与此同时私学经久不衰