公共政策与协商民主的关系探究,公共管理论文

公共政策与协商民主的关系探究,公共管理论文原标题：协商民主影响公共政策的若干考虑内容提要：制定公共政策需要发扬协商民主。协商民主对公共政策制定的作用在于能够优化公共政策的议程设置、完善公共政策制定经过以及促进公众介入和诉求表示出，最终构成政策共鸣。创新协商民主影响公共政策制定的方式方法，必须加强政策制定经过中公共议题提出和构成的民主协商；努力在公共政策制定中兼顾协商民主各种诉求表示出的合理性与合法性；强化公共政策制定中协商经过的公开性和协商意见的透明化；树立公共政策制定中决策型协商的理念。本文关键词语：协商民主；公共政策；决策型协商；方式方法创新的十八大以来，社会协商民主研究得到大力推进，相关施行意见的公布，丰富了研究的理论视阈。社会协商民主与国家治理当代化有着密切关系，怎样将协商民主融入到公共政策制定经过，在科学决策、民主决策中发挥好协商民主的作用，是一个崭新的研究课题，值得深切进入讨论。一、公共政策与协商民主的关系机理认识公共政策与协商民主的关系，首先要准确把握公共政策的含义和特性。公共政策是牵涉资源配置和利益分配的社会政策，其主要特性就是公共性。政策在中国的治国理政中发挥着特别重要的作用，甚至能够讲构成了一种政策思维，一切工作都是以政策为尺度，照政策办事。但长期以来我们头脑中的政策概念往往带有浓烈厚重的政治色彩，缺乏政策的公共意识。这是革命战争时期阶级斗争传统思维惯性所致，在特定时期有其运作的环境，但却隐藏着政策违犯实际的危险，难以成为公众意志的具体表现出。所谓公共政策，一般是指公共权利机关经过政治经过所选择和制定，为解决公共问题、达成公共目的、实现公共利益的方案，简单地讲，就是指牵涉社会公众利益的决策。在很多西方学者的理论研究中，公共政策主要与密切相关。詹姆斯安德森以为，政策就是由一个或一批行为者为处理有关问题或事务而采取的一种有目的的行动经过,公共政策是那些由机构和官员们制定并执行的政策.①托马斯戴伊也提出了一个类似的定义，他以为公共政策就是选择做哪些事情而不做哪些事情。要处理很多事务：调节社会内部的冲突；组织内部社会与其他社会进行斗争；向社会成员分配多种多样的象征性奖励和物质性服务；以税收的形式，从社会中汲取资金。因而能够讲，公共政策调节社会行为、组织官僚机构、分配利益、征税，或者同时完成这些任务。②相对来讲，中国语境下的政策是一个含义很广泛的概念，能够作各种类型的划分。如从影响范围来看，有全国性政策或地方性政策；从牵涉领域来看，有经济政策、文化政策、教育政策和卫生政策；从制定主体来看，有的政策、政策等等。固然这些分类的角度不同，但基本都牵涉到一定地域甚至全国范围内的公众利益。突出政策的公共性是当代国家治理的必然要求，也具体表现出了中国治国理政理念的转变。制定公共政策作为一种权利行使行为，必需要以权利的获得为前提。那么，谁拥有这样的权利，怎样获得这样的权利？作为对小国寡民下直接民主的反动，约瑟夫熊彼特通过重新定义民主给出了答案:。在熊彼特看来，民主是这样一种方式方法，就是那种为做出政治决定而实行的制度布置，在这种布置中，某些人通过争取人民的选票获得做出决定的权利.③我们看到，就程式而言，当代社会中的公共政策制定与选举民主相连，与协商民主并无直接的关系。但是，选举民主的缺陷正在于，它无法保证那些在选票竞争中获胜的人毫无偏私地做出符合众人利益的决策。不仅如此，当公众利益遭到损害时，人们甚至无法马上撤换他们的代表。在(社会契约论〕中，卢梭曾对英国的选举民主进行了无情的嘲讽，他以为英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只要在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出以之后，他们就是奴隶，他们就等于零了.④因而，从维护政策公共性特征、提升公共政策合法性的角度来看，注重选举领导人的选举民主就不如注重决策经过合理化的协商民主更重要。后者显然更有利于群策群力、促进共鸣，更有利于公共政策合理性和合法性程度的提升，因此也更有利于共同体的稳定和发展.⑤中国社会民主的本质是人民当家作主，以人为本、执政为民是中国的宗旨，政策制定要充分具体表现出公共性，是社会民主政治的内在要求。讲，的一切政策以人民群众赞成不赞成、答应不答应、满意不满意为标准，这是对公共政策特性的质朴表述。在治国理政实践中关于公共政策制定的民主思想特别鲜明，提出科学决策、民主决策、依法决策的要求，十八届三中全会更进一步提出，要推进协商民主广泛多层制度化发展在的领导下，以经济社会发展重大问题和牵涉群众亲身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策施行之中.⑥这些思想都内含着公共政策与协商民主关系的内在机理。协商民主作为中国社会民主独到、独有的优势，它的重要意义之一，就是连接了公共政策制定与民众诉求知足的关系，为解决赋权制度下人民介入公共政策制定搭建了平台。在治国理政的理论和实践逻辑中，权由民所授决定着情为民所系，权为民所用，利为民所谋。然而，人民受权后权利独立运作的规则使它在经过上与人民分离开来，政策的公共性可能因而而遭到损害。现实生活中，政策制定与特殊群体利益相捆绑，或者合法不合理的现象，甚至公共政策违犯民众利益而引起众怒，都是权利运作经常发生的事情。这些问题仅靠选举民主单一形式无法解决或不能有效解决，协商民主的价值在于它有助于克制选举制度下间接民主的局限，以公共政策制定经过中吸纳民众诉求的直接民主来具体表现出政策的公共性。这就是两种民主形式比一种民主形式更好的道理。由此而言，发挥好协商民主对具体表现出政策的公共性意义重大，制定公共政策需要发扬协商民主。二、协商民主影响公共政策的功能限度和作用具体表现出从制度规范看，决策权把握于公共权利机关，公共政策是获得民众受权的公共权利机关行使权利的结果，而协商民主不具有权利属性。选举民主与协商民主在公共政策制定上的功能差异不同产生了两者不同的效用。研究者以为，选举民主与协商民主不能截然分开，中国社会民主政治发展中，选举中也有协商，协商中也有选举。这个观点理论上是成立的，但这两种民主形式实践功能和效用的差异不同，隐藏着公共政策制定的张力。正确认识协商民主对公共政策制定的作用，必须从功能和效用上准确把握协商民主的定位。首先，协商民主有助于优化公共政策议程的设置。任何一个社会都面临着各种各样的问题或挑战，十分是对中国这样的超大规模社会来讲更是如此，但应对挑战的各种资源却是有限的。在制定公共政策以解决现实问题时，必须做出取舍。在单纯的选举民主体制下，民众固然能够每隔几年选举一次决策制定者,选举之后，则很少能影响决策者针对何种问题、制定什么样的政策，不仅造成民主止于选举的尴尬局面，政策偏离公众利益的可能性也大大增加。但是，由于决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大，因而，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众介入政策制定全经过的时机.⑦正如巴查赫〔PeterBachrach〕和巴热兹〔MortonBaratz〕在(权利的两张面孔〕一文中所讲的那样，能否影响决策经过虽然是权利的一面，能否影响议事日程的设置则是权利更重要的另一面.⑧就中国来讲，有学者提出存在六种公共政策议程设置形式⑨，将协商民主贯穿于公共政策制定的全经过，意味着民众不仅能够介入讨论和已经拟定要解决的问题，而且介入讨论要解决的问题的优先次序，轻重缓急。民众不仅应当介入有关特定问题的决策经过，甚至有必要介入决定针对什么问题制定相应政策。十分是一些事关民众日常生活的问题，民主协商有助于找出人们真正关心并迫切希望解决的问题。外表上看，这样做会影响和的决策效率，实际上，这样做恰恰能够使和发现真问题，制定有效对策。改革开放前的历次政治运动中，不与民众协商，不顾社会实情，仅凭个别领导人爱好而迅速制定的一些政策，不仅没有能为人民谋利，反倒造成伤害，最终带来的只能是人民群众的变相抵制甚至是公然反对。这正如李普哈特批评的那样，快速做出的决策未必就是明智的决策.⑩因而，通过民主协商的方式，和与参政、人民群众、企业和社会组织共同商讨确定需要解决的问题，设置政策议程，将比以往那种单由和主导的政策议程设置形式更具优势，在这里前提下制定的公共政策也更能博得民众的认同与服从。其次，协商民主有益于完善公共政策制定经过。议程设置之后，便是针对详细问题的公共政策制定。公共政策制定牵涉公权利的民主运作，民主规则要求公共政策制定必须具有程序化经过。根据当代决策理论，一个完好的决策经过一般包括：信息收集方案设计方案评价方案抉择。这四个阶段揭示的只是程序经过，对公共政策制定来讲，其实重要的不是经过性的次序，而是其提出缘由、问题目的、客体范围以及施行风险等的考量。就这四个阶段而言，处于末端的方案抉择是决策的最后一道程序，完成这道程序必须经过选举民主的形式，但前面三道程序怎样完成则是决策的关键。与方案抉择阶段的结果构成相比，信息收集、方案设计和方案评价阶段的民主运作难度更高层次、困难更大、情况更复杂。现实中拍脑瓜决策、凭主观想象决断、关在办公室里作决定的情况并不少见，一些公共政策刚出台就遭遇施行窘境，重要原因就是前面三道程序的忽略和粗糙。协商民主的意义在于，它能够最大程度的发挥利益相关者的积极性、主动性，收集相关议题的信息，提升公共政策制定中的信息质量。在政策方案的设计和评价中，通过民主协商的方式，群策群力，群策群力，奉献智慧，为最终选择最优方案打下基础。十分是当今社会，人类面临越来越多的风险，将广大民众排除在外，由公共权利机关及其成员进行关门决策已经无法适应社会的发展。人类应对风险的方式导致新的民主治理形式出现。风险社会的出现赋予人类加深和拓展民主的时机，即构建基于公民介入、理性审视、公开讨论基础上的协商民主，民主政治不能局限于自由民主的常规政治体制之中，而要在由更广泛的社会民主所搭建的协商讨论之中开放.〔11〕在公共政策制定的前三道程序中充分发挥协商民主的作用，是优化公共政策制定，维护和实现公共利益的保证。只要如此，才能保证公共政策制定的科学性、民主性。最后，协商民主能促进公众介入和诉求表示出，最终构成政策共鸣。埃尔斯特指出，协商民主的民主性具体表现出在在集体决策的经过中所有受其影响的人或他们的代表都能够介入进来.〔12〕社会民主实践中，人民当家作主不是一句空话，它详细表如今人民介入管理国家和社会生活的方方面面，公共政策实现好、维护好、发展好广大人民群众利益则是本质内容。社会协商民主作为一种民主形式，最主要的功能是诉求表示出，让社会公众对公共问题的各种意见充分表示出出来，它对公共政策制定并没有强迫性约束力。协商民主不能决定公共政策，其作用只是影响。甚至有的时候是，往往协商的结果是弹性的，而不是刚性的，即必须执行的。弹性给予某种空间来调整政策，在尊重民意的大前提下，政策必须考虑到上级的需求，又要兼顾专家的意见或企业家的利益，由此而产生一个折衷的兼顾各方的政策.〔13〕但我们决不能由于协商民主这样的功能限度而否认它在公共政策制定中的重要意义。正如***指出的那样，通过依法选举、让人民的代表来介入国家生活和社会生活的管理是特别重要的，通过选举以外的制度和方式让人民介入国家生活