优化行政管理体制 增强行政管理效能

优化行政管理体制增强行政管理效能

——兰州市城市园林绿化行政管理体制变化的几点思考兰州市园林局李权

摘要：改革开放以来，随着社会主义市场经济的逐步建立，我国各级行政管理体制也不断进行改革和优化，以适应国家政治、经济、文化的变革和发展。这既是社会发展的必然要求，也是推动社会发展、文明进步的重要举措。建国60年来，我国的行政管理体制因社会政治、经济、文化等发展阶段、发展重心的不同，呈现各自时段特点，不同行业的行政管理体制又具各自行业特征。本文通过60年来兰州市城市园林绿化行政管理体制变化，特别是通过改革开放以来体制和职能的变化对兰州市城市园林绿化建设发展影响分析，就如何优化园林行政管理体制、增强行政管理效能谈一些不成熟的观点和看法，供同行商榷。主题词：城市绿化行政体制管理效能1、兰州城市概况兰州市位于东经102°36′—104°34′,北纬35°34′—37°07′，地处黄河上游、甘肃中部，是我国陆域版图的几何中心。市辖三县五区，市域面积13086平方公里，第三版《兰州市城市建设总体规划》城市规划区面积1649平方公里，东起连搭乡，西至吐鲁沟，南起兴隆山，北至中川镇。建成区总面积175.81平方公里，东起桑园子峡包兰铁路桥，西至宣家沟口，相距约35公里；南起皋兰山头营村，北至甘肃铝厂，南北最大距离约17.5公里。1.1、自然条件兰州市区地处黄土高原，黄河流经市区，城区为两山夹一川的带状组团式地形特征。气候类型属典型的大陆性干旱气候，雨量少且降雨集中，年均降雨量仅为324.85mm，年蒸发量却达1486mm，为降雨量的4.5倍，年平均气温9.3℃，绝对最高温度39.9℃，绝对最低温度—23.1℃，近年还出现了暖冬现象。年平均日照时数为2446.6小时，无霜期180天，市区海拔1520m。由于兰州市区南北两山的自然屏障作用，造成了市区的城市“热岛效应”，逆温层较厚，静风天数达到280天/年，城市污染比较严重。兰州周边地区植被稀少，干旱少雨，水土流失严重，自然生态环境脆弱。1.2、社会经济状况兰州市目前总人口327万人，2008年全市实现生产总值846.28亿元，比上年增长11.51%，增幅分别高于全国、全省2.51和1.41个百分点。完成工业增加值318.93亿元，增长13.16%，其中规模以上工业增加值296.59亿元，增长13.5%。工业占生产总值的比重达到37.69%，比上年提高1.13个百分点。完成全社会固定资产投资431.98亿元，增长20.46%。实现社会消费品零售总额395.04亿元，增长17.03%。完成大口径财政收入152.44亿元，增长19.05%；一般预算收入50.86亿元，可比口径增长25.44%；一般预算支出99.56亿元，增长19.52%。城市居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别增长13.68%和12.89%，达到11677元和3503元。居民消费价格总水平涨幅为7.2%，与全国、全省基本持平。节能减排成效明显，单位生产总值能耗下降6%以上，二氧化硫和化学需氧量排放总量分别削减13000吨和7000吨，超额完成了省上下达的指标。1.3、兰州市城市绿化概况近年来，随着兰州经济社会的飞跃发展，省市两级政府投入大量资金，把园林绿化和生态建设作为城市建设的主项，有效改善了城市环境。截止2008年底，用于城市绿化的资金近10.3个亿（包括南北两山绿化），黄河风情线景点建设、城市道路绿化工程改造及公园建设等均步入了前所未有的发展时期。2006年实现创建甘肃园林城市工作目标，截至2008年底，兰州市城市绿地率达了24.78%，绿化覆盖率达到了27.88%，人均公共绿地面积8.9m2。全市城市绿化覆盖率不断增加，城市园林绿化景观水平进一步提高，城市生态环境明显改善，为兰州市经济快速发展和“和谐”社会建设创造了良好的条件。2、兰州市城市园林绿化行政管理体制历史变化1949年新中国成立，兰州尚无城市绿化行政管理机构，1953年市政府建设局设园林科，负责管理全市园林景观和造林绿化。1959年兰州市建设局园林科和农牧局林业科合并成立兰州市建筑工程局园林处，内设办公室、林业科、设计科、苗圃管理科。1961年兰州市建筑工程局园林处撤销，改为兰州市城市建设局，内设园林科，1964年初在兰州市城市建设局园林科的基础上成立兰州市园林局，这是兰州历史上首个专司城市园林绿化的行政管理机构。内设办公室、园林管理科、园林设计科、林业科、种苗工作站、人事科和财务科。1968年兰州市园林局撤销，业务先后由市革委会生产指挥部、政治部管理。1973年恢复成立兰州市园林管理处，负责全市园林绿化建设和管理。内设办公室、人事处、绿化科、园林科、计财科。1976年在兰州市园林管理处的基础上再次成立兰州市园林局，内设办公室、政治处、绿化科、园林科、计划财务科。1976年兰州市园林局恢复至今，其间因机构改革、管理范围、管理业务使职能有一定微调外，兰州市园林局一直作为政府组成部门负责全市城市园林绿化的行政管理。3、兰州市各阶段城市园林绿化行政管理体制的特点和效能分析3.1、1949年，新中国成立后，兰州城市建设进入新的历史时期。人民政府一方面致力于社会安定、经济恢复和发展，一方面抓紧城市建设，园林绿化很快被提上议事日程。3.2、50年代，由于当时兰州建成区较小，人口较少，城市基础建设逐步展开，城市园林绿化主要以公园、景点恢复扩建及道路、广场等重点建设项目配套绿化为主。这一时期园林科在建设局的统一领导下，公园建设恢复开放了五泉山公园，修整扩建了白塔山公园；道路、广场建设揭开了市区道路绿化、行道树建设序幕，建设了东方红广场、盘旋路绿岛、解放门绿岛等；生产基地建设了五泉花圃、大滩苗圃、施家湾苗圃、西固苗圃。因此建设局园林科这一行政管理机制充分体现这一时期以恢复建设为中心的特点。园林科作为市建设局的内设机构，其工作紧紧围绕建设局工作展开，任务明确，工作专一，效率较高，体现为人数少、构架小、工作专、建设重、管理轻。

3.3、60年代初，随着“一五、二五”建设的开展，兰州一版总体规划的陆续实施，城市框架日渐清晰，道路、广场、公园等公共绿地逐步扩大，设施逐步增多，功能逐步完善，兰州城市绿化转入“调整、巩固、充实、提高”时期。园林绿化建设、管理步入常态发展，园林科适时扩编为园林处、园林局，成为相对独立的行政管理机构。这既是行业发展的要求，也是城市发展的需要。作为建设口专业行政管理机构，这一阶段通过总结前期园林建设的经验，从宏观规划、微观设计、制定法规、落实管理等方面强化城市园林绿化行政管理。依据一版《兰州市总体规划》编制了城市绿地系统规划，制定了《甘肃省兰州市林木管理暂行办法》，成立了道路绿化队。使全市城市绿化逐步科学、有序、稳定发展。行政体制机构精炼、职能明确、管理到位。3.4、60年代中期至70年代中期，文化大革命全面发动，全国陷入混乱，兰州市也不例外，机构瘫痪、经济停顿，随着园林局一度撤销，园林绿化不仅新项目下马，而且原有建设被视为“封、资、修”而遭受空前浩劫，许多文化遗存毁于一旦，城区绿地因缺乏管护，损失惨重。

3.5、1978年党的十一届三中全会召开，工作重心转入经济建设，国民经济得到恢复和快速发展，市园林局在恢复中逐渐得以加强。改革开放三十年来，根据城市园林绿化发展速度大体可分为三个阶段。

3.5.1、恢复调整阶段（1978年至1982年）。兰州市园林局在恢复中，一是对系统单位进行整合调整，将道路绿化队下放四区管理，变市级垂直管理为市区两级管理，成立园林科研所等单位；二是依据二版《兰州市总体规划》编制《兰州市绿地系统规划》，提出加快城市园林绿化建设的具体目标和措施；三是探索两级政府三级管理的绿化管理体制。

3.5.2、稳定发展阶段（1982至1998年）。兰州市园林局依据绿地系统规划，以扩大城市绿地面积、增强绿地功能为重点，陆续建设了金城盆景园、小西湖公园、西固公园、雁滩公园等公共绿地，同时以创建“园林化单位”、评选“绿化之家”为载体推动单位附属绿地建设，调动市民绿化美化家园的积极性。通过建设带管理，这一阶段全市园林绿化得到了稳定发展。3.5.3、快速发展阶段（1999年至今）。随着改革开放的深入，西部大开发等政策的落实，兰州城市建设得到了快速发展。在城市人口剧增，建成区迅速扩大，建筑密度进一步加大，城市空间绿量相对减少的情况下，兰州市园林局在市委、市政府的有力领导下，在广大市民的大力支持下，在全体园林职工的努力下，抓住三版《兰州市总体规划》实施的有利时机，园林建设上以重点工程建设项目为龙头，以“222”工程为载体，扩大城市绿量，完善绿地系统。“222”工程，即“两山建园工程”，以“两山”生态绿化为基础，加快两山环境绿化改造，增加城市公共绿地面积；“两线景观工程”，以黄河风情线、东西主干道景观绿化为特色，建设黄河风情线景观文化长廊和城市园林景观通道；“两园景区工程”，以五泉山公园、白塔山公园为基础，完善功能，挖掘资源，丰富景观，提高品位，建设具有陇原特色的“四星级旅游风景区”。园林管理上以推行《兰州市城市绿地养护管理标准》、《兰州市城市绿地养护管理定额》的实施，通过养护出精品、上水平，有效加速了兰州城市园林绿化的发展。三十年来,兰州市园林局作为市政府管理全市园林绿化的行政主管部门，通过有效履行职能使兰州城市园林绿化得到了长足发展。其间，因发展时期不同，发展重点变化，以及政策、机构改革等影响，使园林局人员、职能、内设机构有一定微调外，相对稳定。但是，在具体的的行政管理和实践中，现行体制职责不明、管理不畅、协调不力、执行乏力等问题也比较突出。4、当前兰州州市园林行政政管理体制效效能发挥存在在的问题目前，我市城城市园林绿化化实行的是市市区两级政府府，市、区、、街三级管理理的体制。在在上一轮（2002年））机构改革革中市政府对对我局职能配配置、内设机机构和人员编编制进行了确确定，明确了了绿地规划编编制，城维费费计划，法规规、政策执行行，地方行业业法规起草，，技术标准制制定，专业执执法，“绿线线”管理，园园林工程设计计、建设管理理，城市绿地地养护管理等等十二项职能能。近年来，，由于体制、、责任、利益益等因素造成成市、区、部部门间责、权权、利不相协协调，园林局局在城市园林林绿化管理中中行政效能发发挥的并不尽尽人意。4.1、管理理体制方面，，市、区间体体制不顺，削削弱了市级园园林行政的有有效管理我市城市园林林绿化由市区区两级政府三三级管理，其其目的是为了了有效发挥区区级政府的作作用，形成良良好的层级管管理，但由于于在责权、经经费等方面分分级不明，三三级管理机制制难以形成。。相对分离的的条、块管理理使当前的园园林建设管理理存在较多的的问题，主要要表现在，一一是管理范围围机械地以行行政区域划分分，使涉及全全市整体景观观的园林项目目多头管理。。如黄河风情情线横跨四区区是在原有滨滨河绿地基础础上建设成型型的，主要以以大面积绿化化和植物造景景为主，全线线建有公园、、游园11座座，面积达120多万平平方米，路侧侧绿地面积108万平方方米，分车绿绿带面积10.6万平方方米。目前，，已经成为全全国知名的开开放式滨河绿绿化景观带和和我市的标志志性园林景观观大道。但是是绿化管理单单位多样，既既有市级专业业单位、又有有区属绿化所所和物业单位位。二是项目目上各区围绕绕自身计划确确定，许多项项目与市上计计划脱节。三三是是建设和和管护经费由由市区两级财财政共同承担担，市级财政政主要承担大大中型园林绿绿化项目的建建设资金，每每年给各区下下拨部分城维维费，由市财财政直接支付付到区，市级级园林绿化行行政部门由于于不掌握经费费的支配权和和人事权，对对各区城维费费的使用情况况缺乏必要的的监管手段，，行业管理职职能难以发挥挥；四是市政政府实行的建建设在市管理理在区，要求求“城市道路路、广场、游游园新增绿地地，按照属地地管理的原则则，统一由各各区进行管理理。各区政府府要积极配合合园林局，无无条件按期接接交新增绿地地，并落实管管护单位、管管护责任和管管护经费。””但由于管理理体制，许多多绿化项目区区上不愿意接接受，市上交交不出去，移移交工作一拖拖再拖，竣工工多年后仍由由施工单位代代管，一些施施工单位无力力承担养护资资金或不具备备长期养护条条件，已经无无奈放弃管护护，严重影响响了园林绿化化工作的正常常进行。4.2、管理理职责方面，，部门间责权权不明、职权权交叉，制约约了市级园林林行政的正常常管理主要表现在，，一是绿化规规划执行不力力，规划绿地地难以落实。。编制并组织织城市园林绿绿化中长期规规划，制定城城市绿地系统统规划和详细细规划，并组组织实施和监监督检查，这这是政府赋予予我局的重要要职责之一。。但是编制的的规划，确定定的绿地因绿绿化规划审批批不能前置等等原因，大多多数建设项目目，特别是住住宅楼和开发发项目的审批批，园林绿化化主管部门都都不知情，无无从谈起规划划绿地的控制制。具体工程程项目，城市市园林绿化法法律法规明确确规定“城市市建设项目中中的绿地，应应当与主体工工程同时规划划，同时设计计，同时施工工。绿化工程程设计必须经经市城市园林林绿化行政主主管部门会审审同意。未按按规定建设配配套绿地的，，要依法收取取易地绿地建建设费。现有有单位和居住住区绿地率低低于规定指标标的，应当制制定绿地建设设目标计划并并采取相应措措施，逐步达达到规定指标标。”然而虽虽然“绿色图图章”已经正正式启用，但但易地建绿的的配套政策不不完善，没有有取得收费资资质，对完不不成规定绿地地指标的单位位没有强有力力的处罚措施施，致使建设设项目中的绿绿地指标经常常变动，绿地地率难以有效效控制，许多多建设项目的的绿化达不到到设计要求和和规定指标，，损害了行政政管理的严肃肃性和权威性性。二是需求与能能力脱节，园园林行政管理理缺乏主导性性。因自然、、经济等因素素城市绿化欠欠账在我市显显得尤为突出出，作为市级级园林行政主主管部门压力力很大，想做做的工作很多多，但由于管管项目的不管管经费，管经经费的不管项项目，致使想想做的事因经经费限制无法法实施，而实实施的项目也也因经费不到到位难以完成成。三是管理理与执法分离离，园林绿化化管理难以到到位。执法权权是行政部门门的重要行政政权，我市将将城市行政管管理执法权统统一交由市执执法局委托执执法，园林绿绿化管理没有有专门的执法法队伍，许多多毁绿案件发发生后，一线线管理人员无无法处理，待待告知执法部部门到场后，，却因现场证证据破坏等因因素难以有效效及时处理。。个别案件以以经济利益为为先，以罚代代管，一罚了了之，损坏的的绿地、树木木得不到补偿偿。严重弱化化了园林绿化化的行政管理理权。四是职职能交叉，园园林绿化管理理缺位。目前前我市的东方方红广场、黄黄河风情线并并不完全由园园林部门管理理，而由市执执法局管理，，园林行业管管理难以到位位。执法局管管理不仅职责责不清，而且且由于专业力力量不足，业业务不熟悉，，使这些重要要的园林景点点管理水平难难以尽如人意意。4.3、人员员机构方面，，经过两轮机机构改革，园园林局在职能能增加的情况况下，人员却却压缩较大定岗、定编、、定职能不尽尽完善，许多多工作仍需借借调人员完成成。同时作为为专业行政管管理单位行政政与技术岗位位的设定也欠欠合理，给一一些工作的完完成造成不便便。5、面对兰州州城市发展如如何加强园林林绿化行政管管理效能为使现行的行行政管理体制制基本适应经经济社会发展展要求，党的的十七届二中中全会提出进进一步深化行行政管理体制制改革。目前前，我市新一一轮机构改革革在即,面对对当前兰州城城市园林绿化化的发展如何何通过此次改改革进一步转转变职能、理理顺关系、优优化结构、提提高效能，建建立一个权责责一致、分工工合理、决策策科学、执行行顺畅、监督督有力的新型型园林绿化行行政管理体制制，对全面加加速我市城市市发展，建设设小康社会意意义重大。纵观我市园林林绿化行政管管理体制变化化，五十年代代、六十年代代初园林行政政机构无论作作为内设机构构还是独立机机构，其结构构简捷、任务务明确、职责责清晰、执行行有力，与当当时社会经济济发展相适应应，因而工作作效能显著；；文革时期由由于园林行政政机构缺失，，园林绿化停停滞不前；改改革开放三十十年园林行政政机构虽然经经过两次改革革，人员和机机构进行了压压缩，但随着着经济社会发发展矛盾日渐渐增多，现行行机构仍暴露露出许多问题题。所以说机机构改革绝不不是简单的压压缩人员、撤撤并机构的加加减法，而是是要通过建立立适应经济社社会发展要求求管理体制来来达到行政效效能的最大化化。针对当前我市市园林行政管管理面临的问问题和矛盾，，笔者认为因因借助此次改改革，从以下下几个方面优优化我市行政政管理体制。。5.1、以本本市自然、经经济、社会发发展为基础，，完善现行管管理体制兰州地处西北北干旱地区，，自然条件较较差，加之我我市“两山夹夹一河”的特特殊地形，城城市建设用地地十分有限，，城市绿地面面积较少，绿绿地率、覆盖盖率指标偏低低，公园服务务半径过大，，与城市发展展不相协调，，无法满足人人们对绿色环环境的需求。。因此，作为为城市绿化的的行政主管部部门更应加强强。历史经验验告诉我们，，没有一个强强有力的园林林行政主管部部门，城市园园林绿化工作作必然会走弯弯路。当前，，许多城市园园林与林业机机构合并，这这与一个城市市自然、经济济有关，与整整合资源、减减少机构、优优化管理有关关，虽然园林林与林业都有有“林”的共共性，但面对对的管理对象象、工作性质质、各项要求求有着质的区区别，一个城城市一定要根根据自身情况况来设置园林林行政管理机机构，不可盲盲目效仿。目前，我市实行的的市区两级政府，，市、区、街三级级管理的体制是在在城市园林绿化发发展过程中逐步形形成的，在一定时时期对调动基层积积极性，搞好分级级行政管理，完善善管理体制有着良良好的促进作用。。但随着社会、经经济的发展，城市市绿地的增加，因因职能不明晰，利利益不均衡，市、、区管理脱节，条条、块分割，责权权不清，领导不畅畅等问题日渐突出出。因此，进一步步调整、完善现行行体制确有必要。。根据兰州现况，，笔者认为首先理理顺市、区管理机机构，将现在各区区林业、执法、城城建多头管理，甚甚至同一区的公园园、道路绿地、广广场、游园分属不不同行政部门的体体制，依职能化简简归口，形成市、、区点对点管理；；其次调整市、区区、部门城市绿地地管理权，对关系系全市整体景观的的主干道、风情线线、广场、游园绿绿地统一由市级管管理，以发挥市级级专业单位管理范范围广、业务强的的优势，避免分区区管理造成的园林林景观不协调，管管理水平参差不齐齐现象；再者增强强街道、社区城市市绿化管理职能，，特别是“门前三三包”和单位附属属绿地的管理。5.2、以三定（（定岗、定编、定定职能）为标准，，促进责、权、利利相统一“三定”是机构改改革的核心基础工工作，结构的优化化、关系的理顺、、职能的转变、效效能的发挥都需要要通过“三定”来来实现。如何做好好“三定”，关键键是明确职能。一一个行政单位哪些些该你管，哪些不不该你管，哪些该该做，哪些不该做做，哪些需要支持持，哪些需要配合合，应在“定职能能”中明确清楚，，且不能放大，也也不能缩小，更不不能模棱两可。从从园林绿化工作来来讲，绿地系统规规划、建设项目确确定、建管经费落落实、行业行政执执法、城市绿地管管理等决策权、执执行权、管理权在在定职能中要明确确细化，因为职能能确定的责、权既既是一个社会、经经济发展的需要，，也是行业科学、、规范、有效管理理的需要，更是党党和人民需要你承承担的责任。在定定岗、定编中要做做到依据职能科学学测定人员编制职职数，既不应机械械压缩，更不要““一刀切”。完成“三定”，怎怎样提高行政效能能，笔者认为一是是要有