授权立法和授权法

第56条，国务院的法定立法：根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定:（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。国务院的授权立法：应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。第9条，本法第八条规定的事项（只能制定法律的事项）尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。第10条，授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。第11条，授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会的授权立法：第65条经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。授权立法的法律冲突裁决根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。撤销授权授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。法规备案根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。立法机关把自己某项立法权授权或委托行政部门或者其他组织在授权范围内立法的决定或决议。国务院可以行使全国人大及其常委会授予其行使的立法权。除刑事法律制度、公民基本政治权利和人身自由权利、司法制度等方面的事项外，全国人大及其常委会根据实际需要，可以做出决定将应当由法律规定的事项授权国务院制定行政法规。国务院授权立法权与国务院其他立法权相比具有特殊性，后者可以称之为国务院一般立法权或普通立法权。它们之间颇有区别：其一，授权立法权来源于国家立法机关的授权，是国家立法权的派生物；一般立法权通常直接根据宪法的有关规定产生，性质上属于国家行政权范畴。其二，授权立法权在时间、事项和其他有关方面通常有严格限制；一般立法权作为根据宪法产生的权力，在宪法有效期限内一直存在并有相对独立性。其三，授权立法权是国家立法机关授权代行的一种立法权，在效力等级上高于国务院一般立法权，后者虽然直接根据宪法产生，但效力等级毕竟低于立法机关的立法权。国务院授权立法权在中国立法权限划分体制中占有重要地位。在社会和法制的发展使经济、政治、文化、科技和其他方面需要法来调整的事项愈益增多的情况下，它可以帮助解决种种不宜或不便由最高国家权力机关解决的特定的问题。这些年来国务院经常接受全国人大及其常委会的授权，制定法规，对经济体制改革发生了好的作用，是为实践证明了的。作为一种法律制度的授权立法，是指宪法享有立法权的立法主体通过授权法的形式，将自己的部分立法权限授予行政机关或其他组织来行使其权力的法律制度。它反映着法律的一般原则和精神。授权立法的产生具有较强的时代特色，它具有维持分权原则与政府职能扩张之间张力的一种平衡精神。我国授权立法的突出特点是：授权立法的主体不够明确，授权对象较为多样；无具体授权形式；授权权限较大。解决授权立法现状要明确授权立法基本原则，明确授权立法的范围和期限，加强对授权立法的监督。［在现代宪政体制下，授权立法的研究对宪政体制和法律制度具有较强的现实意义和深远的影响。一.授权立法的概念立法权是由分权理论产生的，西方社会的分权理论最早可追溯到古希腊神话时期，著名学者亚里士多德曾对古希腊各城城邦国家政体进行研究，得出“议事机能、行政机能、审判机能'的政体三要素。uJ早期的宪政理论家洛克、孟德斯鸠的分权理论也论述了政府权力的分立。洛克认为：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以极大的诱惑，他们动辄要掠取权力，借以使他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益。是立法机关（议会）在它所制定的一项原则立法（授权法）中，规定将某些具体事项立法授予行政部门，专门设立的机关，司法机关或地方国家机关。不同于授权法，后者指授权立法的整个活动或者过程，包括授权机关制定授权法和被授权的机关根据授权法的立法活动。在英国，授权立法的要件包括：1、必须依据法律并且为了执行法律而制定法规；2、授权立法应当符合授权法要求的目的和内容；3、法规必须在各该行政机关的权限内颁行；4、授权立法必须按照规定的程序和形式颁行。从19世纪起，英国的授权立法数量剧增：1894-1913年，平均每年为1238项；1914一1918年，平均每年为1461项；1919-1929年，平均每年为1677项；1940-1945年，平均每年为2049项；1950年为2144项。在英国，政府的授权立法已比议会立法超出30倍根据授权立法的明确性原则，禁止一揽子授权或者批发式授权，授权法必须限定授权的范围、期限、目的、程序等等，在完全取消职权立法存在困难的情况下，可以先采取过渡性的做法，即借鉴日本的经验，即规定职权立法仅限于执行性行政立法，即在已经有法律规定的情况下，对法律的规定加以具体化，并且不得创设公民的义务或者限制公民的权利。职权立法的存在等于承认行政机关具备立法权的所有权，违背了民主和宪政原则。在现代法治国家，大多数国家行政机关没有固有立法权或者自主立法权。立法权的所有权只能由权力机关享有，权力机关是经过人民选举产生的，代表人民制定法律，任何其他机关都不能具备立法权的所有权，否则就违反了民主原则。行政机关不是民意代表机关，因而不能享有立法权的所有权，否则人民的权利和自由就陷于危险的境地。“职权立法与我国的政体相矛盾。西方国家的宪法一般实行三权分立原则，总体上议会享有立法权，行政机关享有行政权，法院享有司法权。我国不实行三权分立制度，我们的政体是人民代表大会制度，一切权力属于人民，行政机关对人民代表大会负责。按照这种理论，我国人民代表大会的权力应当比西方国家的议会的权力更大，行政机关应该更多地服从权力机关。可是，职权立法权的存在，使得行政机关不经权力机关的授权，可以自主立法，反而扩大了行政机关的权力，削弱了人民代表大会的权力。第三，行政职权立法的存在造成职权立法与委任立法（授权立法）的混乱，使得委任立法的必要性削弱。由于行政机关直接根据宪法和组织法就可以取得立法权，完全可以不经过权力机关的授权，自主进行立法。赞成职权立法的学者提出的主要理由有两个：一是社会发展的需要；二是加强对职权立法的监督和控制，可以减少职权立法的负面作用取消职权立法，需要做好两个方面的工作：（1）加强权力机关的立法。这就需要完善我国的人民代表大会制度，如减少人民代表大会代表的名额，实行人大代表专职制，实行直选和加强竞选，延长会期等等，以加强权力机关的立法职能。同时需要立法的法典化，减少或避免原则性立法或框架性立法，尽可能使人大立法具体化并具备超前性。（2）增加授权立法，同时应当使授权立法更加规范，使授权更加具体，加强授权法控制。当然，取消职权立法还需要一个重要的前提，就是修改宪法有关条文，同时修改组织法、立法法。在完全取消职权立法存在困难的情况下，可以先采取过渡性的做法，即借鉴日本的经验，即规定职权立法仅限于执行性行政立法，即在已经有法律规定的情况下，对法律的规定加以具体化，并且不得创设公民的义务或者限制公民的权利法律行政化，主要反映为两种现象：一是目前由行政部门根据法律授权发布的不少行政法规或部门规章（以下合称“行政规章”）事实上存在着偏离甚至超越原授权法的现象；二是行政部门在本应依据法律或行政法规作出行政决定时的酌处权过大、透明度不高，甚至造成某些行政决定事实上成为超离法律的例外情况。先看第一种现象。立法机关通过的法律经常会授权负责实施法律的主管行政部门制定相对具体的实施细则，这是因为的确存在着这样的现实需要，而且也是各国都常见的一种立法体例。在中国，人大及其常委会通过的国家