深化城乡融合发展的农村集体产权制度改革行动计划

深化城乡融合发展的农村集体产权制度改革行动计划深化城乡融合发展的农村集体产权制度改革鼓励财政资金形成的农村集体经营性资产折股量化到集体经济组织成员，探索农村集体经营性资产股权向集体经济组织成员以外的管理、技术人员开放机制和有效形式。城乡融合发展主要目标到2025年，试点县（市）引领示范带动效应初步显现，城乡统一的建设用地市场进一步完善，城乡生产要素双向自由流动的制度性通道基本打通，城乡基础设施一体化发展机制初步建立，城乡基本公共服务均等化水平明显提升，农业转移人口市民化机制基本健全，常住人口城镇化率增幅高于全省平均水平，城乡发展差距和居民生活水平差距明显缩小，探索出一批可复制可推广的典型经验和体制机制改革措施。城乡融合发展的概念融合，即两个或两个以上的不同物质或事物连接成为一体的过程。城乡融合指的是城市和乡村间的融合关系，是一个同时具有社会性和经济性的概念。从社会学的层面来看，城乡融合，即社会发展程度较高的城市与较落后的乡村，降原有的使其相互分割的壁垒予以打破，逐渐实现各领域生产要素的流动及优化组合，进而协调城市、乡村间生产力的合理分布，实现城乡社会生活相互关联、协调发展并最终消除城乡间差距的城乡融合过程。从经济学的层面来看，城乡融合则是对城乡经济进行统一规划、布局，促进城市和乡村经济流通和协作，进而促成城乡生产力的合理分配与布局，最终达到城乡经济协调、统一发展的城乡关系发展过程。城乡关系的差异是由城市与乡村间具有差异的社会分工和社会制度导致的。在资本主义社会下，因人们对剩余价值的追求，使得城乡关系更多地体现出一种剥削和被剥削的关系。尤其是在生产力迅速发展和资本高度集中的帝国主义垄断阶段，城市通过税负制度、垄断价格等完成对乡村的剥削，导致城市与乡村出现严重分化，这种分离的城乡关系也是导致当前部分资本主义国家城乡分离的一个重要历史原因，从而进一步加剧了资本主义社会的城乡矛盾。在社会主义下，城市与乡村的关系发生了根本性的变化，恰如恩格斯所阐述的：消除城市与乡村间的对立不仅是具有一定可能性的，更成为了工业生产自身的需要。只有通过城乡融合，方能够从根本上解决水、土地、空气污染的问题。由此可见，在社会主义社会中，城市与乡村本就应是融合的关系，而只有在基于社会主义的制度和国家中，方能够实现城乡融合。城乡融合发展存在的问题（一）城乡收入差距依然较大随着我国农业现代化进程加快，农民收入显著提升。农村居民人均可支配收入与城市居民收入差距依然较大。（二）推进城乡基本公共服务均等化任务艰巨其中，在农村社会发展等方面的支出增长390%。基本公共服务不断向乡村延伸，城乡居民在医疗保障、义务教育以及基本养老保险方面均实现了制度全覆盖。但是，城乡基本公共服务标准差距依然较大。在农村医疗、教育方面，近几年来城市每千人医疗卫生机构床位数为农村的2．2倍，城市每万人拥有卫生技术人员数是农村的2．7倍，城市幼儿园专任教育人数为农村的2．8倍，农村在享有医疗、教育方面远远落后于城。（三）农村人居环境改善面临较大短板新世纪以来，我国特别重视乡村基础设施建设，加大投入力度，乡村基础设施建设持续加强，农村人居环境明显改善，城乡差距有所缓解。但是，面对城乡融合发展的新形势和新任务，农村人居环境改善仍然面临较大挑战。在生态环境整治方面，城市污水处理率和生活垃圾处理率达到93．44%和98．45%，而农村地区仅为20%和65%，分别低于城市73．44个百分点和33．45个百分点。农村人居环境落后是城乡发展不平衡的重要表征，直接影响农村居民对现代化成果的分享。（四）城乡自由流动面临制度性障碍长期以来，我国城乡政策的重点是牺牲农村、农业的利益，支持、支援城市、工业的发展，城市和乡村完全处于不对等的地位。无论是城乡统筹发展还是城乡一体化建设，政策重点都是进一步突出城市的主导作用，以城市带动乡村，以工业反哺农业，强调城市的辐射作用以及工业的带动作用，丝毫没有显现乡村的价值。受长期计划经济和城乡建设路径惯性的影响，以城带乡的政策惯性依然存在，一定程度上也存在城市和工业优先发展的思想，在资源配置、政策制定等方面对农业和农村的支持力度不够，不利于乡村与城市同步发展。受城乡二元经济体制的影响，人、财、物等要素在城乡之间自由流动受到诸多限制，机制尚存严重壁垒，限制了城乡融合发展水平的提升。尽管户籍制度改革、城市就业制度改革等使农民流入城市的环境有所改善，但一定程度上提高了农民进城的门槛，农民依然无法同等分享城市公共服务和社会保障，特别在城市住房和子女教育等方面使农民难以实现在城市定居的目标。农村土地制度改革尚须突破。尽管农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度这三块地改革及农村承包地这一块地三权分置改革有所推进，但体制性突破尚待时日。城乡金融存在严重藩篱。农村资金大量外流，工商资本下乡在政策上依然面临着严重束缚。面对城乡融合发展面临的制度性障碍，促进城乡融合发展，应进一步推进各项改革措施，创造良好的制度环境，切实实现城乡要素自由流动。（五）城乡融合存在显著的区域差异受区域发展差异的影响，各大区域板块城镇化推进程度差异明显，各种类型城市以及离城市不同距离的地区城乡融合状况迥异。总体上，城市群地区城乡间基础设施实现了互联互通、公共服务初步实现均等化，处于向高水平城乡融合迈进阶段，基本具备城乡高度融合发展的基础条件。城乡融合的主要特征（一）人口在城乡间自由流动加快户籍制度松动以来，进城农转非成为一代人的记忆。农业转移人口市民化加快推进，越来越多的农村人口进入城市，城镇化率显著提升。2016年开始，在全国组织341个县市区开展支持农民工等人员返乡创业的试点工作，返乡创业蓬勃发展。初步统计全国返乡创业的人数约740万人，对带动农村产业发展、增加就业发挥了积极作用。（二）城乡资金流动密切改革开放以来，我国城乡资金流动密切，特别是农村资金在较长时间内源源不断地流入城市，对城市经济的发展作出突出贡献。总体而言，主要途径是价格渠道、财税渠道和金融渠道。从价格渠道看，剪刀差将资本从农业转移到工业，推动了工业化的迅速发展。从金融渠道看，城乡资金流动主要以吸收农村存款和向农村发放贷款方式实现。总体而言，金融渠道像是市场机制的抽水机，将农村资金源源不断地抽向城市。城乡融合发展指导思想坚持城乡融合发展方向，坚持农业农村优先发展，坚持规划引领、分层推进、以点带面、久久为功，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距、促进共同富裕为目标，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以促进城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置为关键，选择部分县（市）先行试点，以工促农、以城带乡，破除体制机制制约，补齐城乡基础设施和公共服务短板，探索建立城乡融合发展体制机制和政策体系，为全省提供可复制可推广的典型经验。城乡产业融合发展趋势（一）城乡产业分工新格局将逐步建立城乡产业分工新格局将逐步建立和形成产业分工是产业融合的基础，产业融合又是产业分工深化的新起点，这既源于产业融合对产业分工的内在要求也源于产业融合对产业分工的重要推动作用。随着中国城乡产业融合发展的深化，城乡分隔发展背景下的旧的产业分工格局将被打破生产要素配置及生产力布局将在城乡范围内统筹进行，基于城乡资源及产业特点和优势基础上的产业分工必将进一步深化和细化，城乡产业将会逐步整合和重组，尤其随着城乡一体化战略、区域发展战略新型城镇化战略等的深化实施，城乡间的产业分工将会转化为三次产业、行业及地域间的分工，逐步实现产业间分工的内部化和细微化，新的产业分工格局必将逐步建立和形成。（二）企业主体作用及市场机制基础调节作用将逐步增强企业基于对拓展投资和利益空间的追求会更加主动地在城乡范围内拓展生产经营领域，寻求多方联合与合作加强技术创新和产业组织创新，成为促进城乡产业融合发展的重要主体。同时，市场机制在城乡产业要素配置产业结构调整、产业链条形成及利益分配等方面也必将发挥更加充分的基础调节作用。（三）科技及信息化先导作用将更加突出随着城乡产业融合的进一步推进，产业重组与创新以及产业集聚集群发展都需要科技创新以及信息化作为支撑条件和发展动力，尤其在新的产业融合发展格局下，产业主体间的竞争会进一步加剧，也要求产业主体不断加强科技创新并充分利用信息技术、网络技术数字