对于北京摇号限购的法律影响研究

对于北京摇号限购的法律影响研究众所周知，北京的交通拥堵问题一直以来困扰着北京市民。从2003年至2010年，北京城经历了长达八年的治堵历程，即使在这八年里各种治堵办法层出不穷，但北京市民仍深切地感受着堵车的无奈。在这样的情况下，北京市人民于2010年12月23日颁布了〔北京市小客车数量调控暂行规定〕及其施行细则，这就是所谓的治堵新政。新政施行半年以来，北京市的交通拥堵现象在一定水平上得到缓解，但是新政中的各项详细办法的施行也引起了社会各界的广泛关注和考虑，其中最受争议的当属摇号限购办法。从法律层面看，一方面，摇号这一规定自己与我们国家现行法律法规有许多相悖之处，另一方面，摇号也反应出了当下人们热切关注的几个话题。因而，从法律层面对摇号限购这一规定进行考虑是很有需要的，对以后类似规定的颁布和施行有很大的借鉴意义。一、摇号限购中牵涉的法律问题摇号限购，是指北京市民欲购买汽车首先需要获得摇号资格摇到车牌号，没有摇到车牌号的市民则不能购买汽车，以此来限制北京市的汽车数量。这项办法施行半年以来在一定水平上的确减轻了北京的交通压力，但我们仍然不能忽视摇号背后隐藏着的法律问题。(一)行政立法权的越权问题行政立法既能够用来指称特定的行政机关制订、发布规范性文件的活动，可以以指前述这种活动的结果行政机关制订和发布的规范性文件。[1]这里所说的行政立法，是指国家行政机关制订行政法规、规章、决定和命令等行政规范性文件的行为。行政立法属于抽象行政行为的范畴，从实质上来说，行政立法不是一种立法活动，充其量只能说具有准立法的性质。基于对行政立法概念的理解，行政立法权就是指国家行政机关制订行政法规、规章，发布决定和命令等制订规范性文件的权利。在我们国家，几乎每一个行政机关乃至行政机关的内部机构、派出机关和派出机构，都拥有范围不同、水平不等的立法权，行政机关在行使自己的立法权时不能跨越其享有的权限，不能对其无权立法的事项进行立法，否则就属于行政立法权的越权行为。新政中对摇号的规定就属于行政立法权的越权现象。〔道路交通安全法〕第九条规定申请机动车登记，应当提交下面证明、凭证：1、机动车所有人的身份证明;2、机动车来历证明;3、机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证;4、车辆购置税的完税证明或者免税凭证;5、法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证。从该条规定来看，申请人申请获得机动车号牌，只要提供该条规定的五个证明即可，假如要在申请机动车号牌时要求提交这五项之外的其他材料，则需要法律和行政法规的规定。众所周知，法律的制订主体是全国人大及其常委会，行政法规的制订主体是，也就是说，能够要求增长新材料的权限只要全国人大、全国人大常委会和享有。除此之外，申请机动车号牌的行政答应属于应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、天资的行政答应，所以地方性法规和省、自治区、直辖市人民规章不得设定。然而，北京市的本次办法是以规定的形式发布的，规定在法律性质上属于行政答应法上的规章，因而，该规章并不能制定或修改公民申请机动车号牌的行政答应，也就是说北京市无权设置以摇号获取车牌的标准，北京市的这一行政立法行为是无效的，属于立法越权行为。(二)违犯了宪法平等权平等权既是公民的一项基本权利，又是宪法和社会法制的一项基本原则。我们国家现行宪法关于平等权的规定具体表现出在第33、34条上。〔宪法〕第33条规定：中国公民在法律面前人人平等。第34条规定：中国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育水平、产业状态、寓居期限，都有选举权和被选举权;但是按照法律被褫夺政治权利的人除外。这两个条文具体表现出了形式平等和本质平等的结合，前者指法律适用上的平等，即公民在法律面前人人平等，不受其本身条件的限制;后者指立法平等，即法的内容平等，也就是说立法者要根据平等原则制订法律，立法经过要受平等原则的约束[2]。立法平等是法律适用平等的前提，若法律自己不平等，那么即便适用平等，结果同样不平等。〔北京市小客车数量调控暂行规定〕及其施行细则对摇号的规定即是立法不平等的具体表现出。首先，摇号自己就不平等，这是针对全国其他地方的公民来说的。由于全国其他地方的公民只要符合〔道路交通安全法〕第九条规定的五个条件就能够申请到机动车号牌，不受其他条件的限制，而北京市内的当地人及外来人口除这五个条件外还必需获取摇号资格通过摇号能力获取机动车号牌，这对他们来说是极其不平等的。其次，施行细则规定北京市当地人无条件可享有摇号资格，而外地人需持有本市工作寓居证以及在京纳税5年以上且有纳税证明才拥有摇号资格，这更是立法不平等的表现，在一定水平上具体表现出了对外地人的歧视。二、出现上述问题的重要原因(一)行政机关本身利益的驱使在我们国家，行政机关的立法越权现象并非第一次出现，在其他省份的行政规章或其他规范性文件中都有行政立法越权的现象，行政机关往往凭仗手中的一点点立法权肆意妄为，就本身无立法权限的事项进行立法，究其深层原因就是为了行政机关本身的利益。由于，我们国家的行政立法主体在理论中具有双重身份，它既是执法者，同时又是行政立法的立法者，正由于如此造成了行政立法权的越权。洛克曾说过:假如同一批人同时拥有制订和履行法律的权利，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权利，借以使他们自己免于服从他们所指定的法律，而且在制订和履行法律时，使法律合适于他们自己的私人利益，因此他们就与社会的其余成员具有不同的利益，违背了社会和的目的。[3]所以，在我们国家现有体制下，享有立法权的行政机关往往会滥用自己手中的权利以知足本身的利益。(二)行政立法的监督机制不完善行政立法属于抽象行政行为的范围，如今抽象行政行为违法现象的频繁还在于我们国家对抽象行政行为的监督制约机制不完善。现行对抽象行政行为的监督手段重要有立法监督手段和行政监督手段。从现行立法来看，固然宪法和有关法律法规规定了行政法规和规章的备案和审查制度，但是，实际的监督效果几乎为零，许多与宪法、法律相抵触的行政法规、规章仍然存在，本文中的规定及其施行细则即是如此。而由行政机关本身确认其行为的合法性，则难免有失公正性，况且上下级行政机关存在领导与被领导的关系，使得上下级行政机关制订的规范性文件存在一定的关联，所以让上级行政机关去监督下级行政机关的效果是微乎其微的。况且，至今为止行政机关的抽象行政行为在我们国家仍不可诉，这也使得公民缺少救济的途径。三、解决方案(一)始终坚持法治原则，培育行政机关的守法意识长期以来，我们国家一直提倡依法治国，建设社会法治国家并获得了显著的进步，但回首我们国家法治建设的经历体验和教训来看，我们国家的法治建设重要表现为看重法制建设，法律规范越来越多。确实，法制建设是法治建设的基础，法律规范的制订是行政机关和人民大众守法的基础，但是现实情况表示清楚法制建设这个基础自己就不结实，而且在法治建设的道路上行政机关往往打着依法行政的旗号来惩办人民大众，人民大众成了守法的主体，殊不知最不守法的其实是行政机关自己。行政立法越权行为就是行政机关不守法的典型例子，若一味地让人民大众坚决不移地遵照自己就违法的法律规范，那何时能力把我们国家建设成为一个真正的法治国家呢。因而，要始终坚持法治原则，培育行政机关的守法意识。法治原则的基本要求和重要内容突出地具体表现出为：一切立法权的存在和行使都应当有法的根据，立法活动的绝大多数环节都依法运行，社会组织或成员以立法主体的身份进行活动，其行为应当以法为规范，行使法定权柄。[4]这就要求行政机关在制订行政法规、规章及规范性文件时要守法，行政机关只能在自己的立法权限内就有权立法的事项进行立法，切不能超出自己的立法权限。由于立法是守法的前提，若制订的法律规范自己就违法，那遵照违法的法律规范则是错上加错，那么法治是永远无法实现的。(二)削弱并控制行政机关的立法权限行政机关对立法事务的广泛参与，对立法领域的不断扩展，是我们国家行政权日益扩张的典型表征之一。从总体上看，行政机关通过行政立法权的行使，既填补了立法空白，也为国家立法积累了丰富的立法经历体验。但是，行政立法权的日益扩张也带来了不少显而易见的负面影响：其一，行政立法权的扩张为行政部门保卫、地方保卫提供了可乘之机，通过行使文件的创制权，行政机关能够堂而皇之地将部门利益、地方利益等置于公民个人利益、社会整体利益之上;其二，行政立法权的扩张会引发部门之间、层级之间、地区之间权利争抢的现象，进而会降低行政效率，削减法律实效;其三，行政权立法权的不断扩张还会削弱国家立法权，使行政权凌驾于立法权和司法权之上，最终则是对公民合法权益的损害。因而，国家权利之间必需要有一定的制约，立法权必需高于行政权，要不断削弱并控制行政机关的立法权限，切不能让作为执法者的行政机关享有广泛的立法权。(三)将抽象行政行为纳入司法诉讼范围抽象行政行为是指行政机关制订行政法规、规章以及制订、发布针对不特定对象具有反复适用性和普遍约束力的决定、命令的行政行为。[5]从国外的立法和司法理论来看，越来越多的国家扩大行政诉讼的受案范围，将抽象行政行为纳入司法审查范围之内。而我们国家现行行政诉讼法明文规定抽象行政行为不可诉，这一方面助长了行政机关制订一些保障其本身利益损害公民利益的规范性文件，另一方面使得公民没有切实可行的救济途来保障自己的合法权益。笔者以为，抽象行政行为的产生与发展和行政机关权利的扩张相伴随，我们国家社会理论中的各种迹象表示清楚我们国家现行体制下有需要将抽象行政行为纳入司法诉讼范围。除此之外，人民法院的司法监督会使合法的行政行为得以贯彻施行，使造孽的抽象行政行为得以尽快变化或撤销，本质上有利于行政行为效率的提升;加上多年的行政诉讼司法理论使行政审讯人员的专业水平大大提升，有能力对抽象行政行为进行审查。从这个角度来说，将抽象行政行为纳入司法诉讼范围不仅具有需要性，也具有可行性。因而，将抽象行政行为纳入诉讼范围已刻不容缓，应建立一套合适我们国家国情的抽象行政行为诉讼机制。(四)进一步保障公民的平等权在社会理论中，公民的平等权屡屡遭到进犯，因而，怎样更好地保卫公民的平等权是急需解决的一大主要问题。平等权的保卫，首先应具体表现出在立法上。固然我们国家将平等权的保卫写入宪法，但太过于原则性，无法涵盖现实生活中出现的各种表现。所以，在立法经过中要考虑下面两个方面[6]：一方面，我们国家宪法应借鉴和吸收先进国家和国际人权法关于平等权的规定，把平等权的基本内容具体说明于宪法之中;另一方面，在其它法律中将平等权与其它权利结合起来，使平等权浸透到公民权利的各个领域，使公民真正享有平等的权利和平等的人格庄严。其次，应允许司法机关在一定情况下适用宪法直接进行判决，使宪法成为平等权保卫的最终屏障。只要司法救济才是保卫平等权的最佳途径，只要司法救济途径通顺，违宪行为能力得到有效的遏止，能力真正解脱有宪法而无宪政的状态，使宪法真正成为人民权利的保障书。以下为参考文献：[1]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社、高等教育出版社,1999:171-174.