业主管理在小浪底移民中的成功实践

业主管理在小浪底移民中的成功实践摘要：小浪底移民项目是小浪底水利枢纽工程的重要组成部分。“业主管理”是中国国情和世界先进移民管理模式充分结合创造出来的具有中国特色的管理模式。在管理过程中，完善的管理措施是成功的关键。抓制度建设、规范管理行为，搞好规划设计、扎实移民工作基础，抓“包干”落实、围绕“包干”做好服务等措施的实施，保障了移民安置工作的顺利完成。关键词业主管理小浪底移民关键字：业主管理小浪底移民一、小浪底移民项目现状小浪底水利枢纽移民是枢纽工程建设的重要组成部分。小浪底水库淹没和施工用地近３００ｋｍ２，涉及河南、山西两省８个县（市），需搬迁１２个乡镇政府、１９４个村、７８７家企业、２０万人，投资９０亿元人民币。移民工作自１９９２年实施以来，搬迁安置人数已达１９．６万，占总任务的９８％。小浪底水利枢纽移民项目运用“业主管理”模式，使移民得到妥善安置，项目资金得到有效控制，为保障小浪底枢纽工程的建设和运行的顺利进行立下了汗马功劳。１．移民得到妥善安置小浪底移民项目的科学管理和实施，使得移民搬迁后的生活和生产条件发生了翻天覆地的变化，将搬迁变成移民群众难得的发展机遇。⑴在生活安置方面每个村庄都修建了柏油公路，架设了输电线路和通信线路，学校、卫生院齐全，自来水通到各家各户，人均住房面积超过２５ｍ２。⑵在生产安置方面共给移民划拨耕地１．２２万ｈｍ２，农业人口人均占有耕地约０．０７ｈｍ２。农田基本建设取得长足进展，特别是在温孟滩和黄河下游几个县开展的排灌体系建设，实现了“田成方，林成网，路相通，沟相连，旱能浇，涝能排，旱涝保丰收”的基本目标。生产结构得到合理调整，形成“一业为主，多种经营”“户户有项目，人人有事干”的局面。⑶在经济收入方面施工区移民搬迁前（１９９４年）人均纯收入为４８５．８元，搬迁后（１９９６年）人均收入为２１２４．０元，提高了３倍多。库区一期移民在搬迁前的１９９７年人均纯收入为１５４０．１元，在搬迁后的２０００年人均纯收入为１８７３．７元，提高了２２％。库区二期和三期移民在２００１年搬迁后经济收入正在恢复之中。移民搬迁后，社会稳定、经济繁荣，移民对安置效果普遍感到满意。一些移民高兴地说：“搬迁使我们跨越前进了２０年。”２．移民资金得到了有效控制小浪底移民项目积极推行“业主管理”模式。业主单位从规划设计前期工作开始，就严格按照基本建设程序办事，要求“项目设置要合理，规划设计要科学，项目实施依计划，方案变更要审批，提高标准要自负，资金使用要审计”。按照水利部和国家计委严格审批的规划设计和投资概算，小浪底移民人均投资并不高，农村移民人均投资只有２万元左右。但是，通过对项目和资金的严格管理，在妥善安置移民的前提下，按照规划项目，预备费还略有结余，概算投资得到了有效控制。２００３年３月，水利部分别与河南省人民政府和山西省人民政府签订了《小浪底水利枢纽工程移民收尾工作及投资包干协议》，它代表着小浪底移民项目管理和投资控制已得到各方的认可。３．移民项目为工程建设和运行顺利进行创造了良好环境小浪底移民问题直接关系着水库建设的施工环境和建成后的正常运行，是建设单位必须面对的一道难题。小浪底水利枢纽是国际项目，为外国承包商提供一个良好的施工环境是国际承包合同最基本的要求。为满足枢纽工程建设和运行需要，业主单位、两省移民主管部门以及各参建单位团结协作，按计划圆满完成各期移民任务。１９９２～１９９３年完成施工区１．０３万人的搬迁和安置，为施工队伍的进场开辟了道路；１９９４～１９９７年完成库区高程１８０ｍ以下４．６１万人的搬迁和安置，为大坝按时截流创造了条件；１９９８年至１９９９年完成库区高程１８０～２１５ｍ区间６万人的搬迁和安置，保证了按计划实现首台机组发电的目标；２０００～２００１年完成库区高程２１５～２６５ｍ区间７万人的搬迁和安置任务，使小浪底水库步入正常运行轨道。小浪底水利枢纽没有因移民而造成停工的现象，没有因移民而造成水库无法蓄水的现象，没有因移民而造成停产的现象。二、“业主管理”模式应用“业主管理”体现着科学的管理方法，代表着移民管理工作的发展方向。实践证明，这一管理模式符合小浪底水利枢纽移民工作实际，符合社会主义市场经济条件下移民工作特点，符合与国际先进管理模式接轨的要求。１．“业主管理”构筑了科学的管理框架我国在相当长一个时期里，普遍把移民安置实施的管理工作单纯的认为是政府行政工作，因此在历史上出现了以包代管的管理模式。这种管理模式单纯靠行政手段移民和政治动员移民，而忽视了移民安置中的经济科学规律和工程科学规律，致使遗留问题很多，形成社会不安定因素。随着改革开放的深入，人们对移民工作的认识也逐步回归到客观实际，普遍认为移民不仅是一项工程，而且是一项即包含自然科学又包含社会科学在内的复杂的系统工程。移民管理既不能搞“行政”移民，也不能搞“政治”移民，而应按照经济规律，进行依法移民，实行项目管理。“业主管理”是一种先进的项目管理方法，是适合我国国情的管理方式。它明确由业主承担投资风险，因而强化了业主的自我约束机制，对控制工程概算、工程质量和建设进度可起到积极的作用；它明确业主不仅负责建设而且负责建成以后的经营和还贷，对项目的建设与投产后的经营实行一条龙管理，全面负责，从而较好地克服了建设花钱、生产还贷，建设与生产经营相互脱节的弊端，还可以促进招标工作、建设监理工作等其他基本建设管理制度的健康发展，提高投资效益。在这种管理体制下，业主单位小浪底建管局移民局（以下简称小浪底移民局）按照项目管理的要求，委托设计单位进行水库淹没损失调查，编制移民搬迁安置规划；委托监理单位对移民安置重建项目的进度、投资、质量进行控制；委托检测单位对移民的安置效果进行评价。从而形成一个完整的监督管理体系，使移民实施工作自始至终按照基本建设管理程序要求进行，彻底摆脱了“花钱大敞口，投资无底洞，问题一大堆，移民世袭制”的顽症。２．正确履行业主的职责，妥善处理关系移民项目既包含大量的技术性工作，同时又包含大量的社会性工作，业主必须具备精湛的管理技能，更重要的是具备妥善处理各方关系的能力。具体做法是：（１）加强交流，统一认识通过坦诚相待和真心交流，小浪底移民局与河南、山西两省移民办在思想和认识上达成了高度的统一。无论是小浪底移民局还是两省移民办，都有按照国家批复的规划和计划按时完成移民搬迁并保证移民资金安全使用的责任，其工作目的都是要妥善安置移民，使移民在安置后达到长治久安。（２）明确职责，各司其职移民项目管理最复杂的是各方职责和利益之争。小浪底移民局和河南、山西两省移民办在水利部批复的《黄河小浪底水利枢纽工程移民安置实施管理办法》的基础上，进一步明确了职责：小浪底移民局作为项目业主单位，主要负责组织项目的前期工作，落实世界银行贷款及国内配套资金，编制和下达年度移民搬迁安置计划和资金计划，组织对移民实施进展和资金的使用情况进行监督、检查；协调设计、监理、监测等单位的工作。河南省移民办和山西省移民办代表地方政府行使移民实施管理职能，主要负责：协调督促市、县、乡各级政府移民机构的建设；配合设计单位进行水库淹没损失调查，移民安置方案拟订；组织移民进行搬迁和新村建设；组织移民及移民干部进行生产技能培训和生产开发等。（３）建立协作机制，提高工作效率根据工作的需要，小浪底移民局建立了由业主单位牵头，两省移民办和设计、监理、监测单位共同参加的移民工作联席会议制度。联席会议每月召开一次，在会上各家相互通报工作进展和近期内的工作计划，对于实施中存在的问题进行研究，提出解决方案。这样，业主单位与地方主管单位以及设计、监理、监测单位就成为相互依存、相互支持的统一体系。协作机制的建立，减少了单位间摩擦，提高了工作效率。（４）树立服务意识，加强控制力度水库移民工作政策性强，情况复杂多变，项目业主必须树立服务意识，强化管理。无论是前期规划设计还是实施，小浪底移民局都深入现场了解掌握第一手资料，与两省移民办并肩作战，对于实施工作中出现的问题，我们及时组织设计、监理同省移民办一起进行现场调查，急事急办。业主单位通过认真细致的工作，一方面协助地方移民主管单位积极推动了实施工作，另一方面控制了整体工作始终按照基本建设程序的要求开展。三、完善的管理措施是项目取得成功的关键好的管理体制必须有完善的而且是切实可行的措施来支撑。小浪底移民局作为业主单位，在项目管理中起的是龙头作用，围绕着项目的总目标制定了一系列管理措施：１．抓制度建设，规范管理行为小浪底移民项目从规划到实施的各个环节，都严格贯彻落实国家的有关政策法规。同时，结合具体情况，从事物调查到规划设计，从移民安置到移民申诉，从资金拨付到审计监督，从质量评定到竣工验收，都建立了一整套行之有效的管理制度，包括《水库淹没处理及移民安置设计大纲》《移民安置实施管理办法》《移民监理办法》《监测评估工作管理办法》《移民项目质量管理办法》《移民信访管理办法》《资金财务管理办法》《其他费用管理办法》《预备费使用管理办法》等。这些办法把移民工作纳入制度化、规范化轨道，有力地保证了项目的顺利进展，促进了移民工作的公开、民主、透明，维护了移民的合法权益。２．抓规划设计，扎实移民工作基础做好规划设计是移民安置工作的前提。小浪底移民局除按照国家的有关规定，组织规划设计文件的上报审批外，还主要抓了以下几点：一是编制规划设计大纲，通过大纲对移民规划设计的管理体系及范围、内容、方法、标准要求予以明确。二是重视淹没影响实物指标调查，要求做到统一口径，统一标准，不漏登、不重登，调查结果由设计、地方、移民（或单位）三方代表签字认可，并张榜公布，做到客观公正。三是注重环境容量分析，使移民安置方案建立在科学、可操作的基础上，强调“容量为先、外迁为主、以土为本”的安置原则。四是抓投资概算编制，要求规划的项目和标准必须实事求是地按国家有关法规、政策办事。３．抓“包干”落实，围绕“包干”做好服务首先，积极推动水利部与河南、山西两省政府分别签订投资包干协议，明确中央与地方政府各自的权利与义务。其次，帮助两省根据年度计划分别与市，市与县、县与乡（镇）逐级签订目标责任书，建立以领导责任制为重点的移民工作责任制。第三，提早组织设计交底，把总目标分解成阶段目标，满足实施工作需要。第四，根据年度计划，加强督促检查，通过分级管理，实现以管促包。４．抓资金管理，确保资金使用安全小浪底移民项目通过建立完善财务、审计规章制度，形成了科学的内外制约和监督体系，实行统一领导、分级负责，投资包干、超支不补，按基本建设程序管理，专款专用，贯彻开发性移民方针等五项原则。为确保移民资金的专款专用和使用安全，在具体工作中，我们对移民资金的使用作出具体的规定：土地补偿费、集体财产补偿费主要用于移民在安置区的土地划拨、生产恢复与发展、公益设施建设等，任何单位或个人不得挪为他用；个人补偿费必须全部兑现给移民，要求建立移民户实物登记卡和资金补偿卡发到各家各户，让移民人人明白自己的补偿数额；各级移民单位要做到“两到位，一公开”：“个人财产补偿费兑现到位，土地划拨到位，村财务公开”；移民专项设施建设实行合同管理，投资包干，必要时进行招投标；对各级移民机构非常关注的“其他费用”和“预备费”制定专门的管理办法，明确预备费总额按照两省的移民投资比例进行划分，分别用于解决各自的不可预见问题，但使用时必须按程序报批。另外，还要求各级移民机构必须健全内部审批制度，并积极配合国家审计部门的审计工作。５．引入监理、监测机制，强化监督力度为加大移民工作的监督力度，小浪底移民项目先后委托了监理单位和监测单位，并制定了监理管理办法、监理规划、监理实施细则以及移民监测评估工作管理办法。对移民搬迁安置全过程进行监督管理，积极推动了移民实施工作的进度，保证了移民的安置质量。６．抓政策宣传，变被动移民为主动移民水库移民是非自愿性移民，做好政策宣传，让移民积极参与搬迁重建工作非常重要。小浪底从淹没损失调查、规划方案的编制、补偿标准的拟订到移民安置的实施，都注意让广大移民参与其中。采取广播、电视、标语、简报、通告、宣传手册、报纸专刊等形式，增加移民工作的透明度，使移民对国家的移民方针、政策，建设小浪底的必要性及意义，移民规划方案、补偿标准等做到家喻户晓。最为重要的是，通过深入细致的宣传，消除了移民的思想顾虑，调动了移民参与搬迁和建设家园的积极性，变被动移民为主动移民。７．抓环境保护，注重移民区的可持续发展首先，按照国家有关规定，将环境保护纳入项目的规划设计之中，并对投资予以落实。其次，抓组织机构建设，使机构到位，人员到位，除内部成立了资源环境处外，专门委托了环境监理、环境监测