公共行政学特征对政策学的影响

公共行政学特征对政策学的影响

面对21世纪的中国政策科学必需充分考虑公共部门治理讨论（公共治理学）进展的背景与趋势，把它放在公共治理的大视野中加以考虑，这有助于把握政策科学进展的将来取向，拓宽政策科学的讨论主题，引入新的讨论方法，加快政策科学的学问创新。

一、公共政策学的缘起

政策科学又称政策分析、公共政策（学）和政策讨论，是二战后在西方（主要是美国）的思想库和大学兴起的一个全新的跨学科、应用性的讨论领域。它的消失被视为“当代公共行政学的最重要的进展”、当代政治学的“一次最重大的突破”以及当代西方社会科学领域的一次革命性变化。政策科学的快速成长以及它对各国政府政策制定和社会经济进展所产生的巨大影响，使它成为各国政界和学界共同关注的学科。现在政策科学已构成当代公共治理学乃至整个社会科学中的一个极为重要而富有活力的局部。

一般认为，“政策科学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔首先提出的。早在1943年的一个备忘录中，他就提到了“政策科学”的概念，而这一概念在出版物中的首次消失则是他与卡普兰在1950年合著的《权力和社会：政治讨论的框架》一书。1951年，拉斯韦尔在与拉纳合编的《政策科学：范围和方法的新近进展》一书特殊是拉斯韦尔本人所写的“政策方向”一文中，首次对社会科学中的政策讨论方向，即政策科学的对象、性质和进展方向作出规定，奠定了政策科学进展的根底，成了政策科学诞生的标志，拉斯韦尔因此成为“现代政策科学的奠基人”；政策科学作为一个独立学科的形成，则是60年月末、70年月初的事，它以德洛尔的政策科学“三部曲”——《公共政策制定检讨》（1968）、《政策科学设想》（1971）和《政策科学进展》（1971）的出版为代表，这些著作构成政策科学进展的其次里程碑。“政策分析”一词则是美国经济学家和政治学家林德布洛姆首先提出的。他在1958年发表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比拟分析类型。在西方文献中，“政策科学”与“政策分析”两个概念的关系颇为简单，有的学者将两者当作同义词使用；有的学者将它们加以区分，用“政治科学”作为一个总的学科领域名称，强调它的跨学科、综合性特征，而将“政策分析”看作政策科学的一个分支，强调政策分析作为社会科学领域中的一个应用性学科的特征。

二、公共治理学的进展背景、特征及对政策学的影响

尽管拉斯韦尔和德洛尔等人所提倡的政策科学是一种全新的跨学科、综合性的学问，是一种“统一的社会科学”（元社会科学），但是政策科学既然主要以公共政策作为讨论对象，那么它主要是关于公共部门治理尤其是政府治理的学问。70年月以来，政策科学与经济学、工商治理学、政治学以及公共行政学等学科日益相互融合，最终导致公共部门治理领域新范式或新途径的消失，即“新公共治理”的兴起。因此，要熟悉和把握政策科学，就不能离开公共部门治理学科（公共治理学）进展的背景与趋势。

政府及公共部门治理讨论领域成为相对独立的学科分支是从19世纪末20世纪初开头的。在百余年的进展、演化过程中，该学科领域经受了三次范式转变，即从传统的公共行政学到新公共行政学和政策科学，再到新公共治理学三次重大突破。政策科学可以说是政府治理讨论领域进展到肯定阶段的产物。

1.传统的公共行政学

形成于本世纪20、30年月，其理论根底是马克斯·韦伯的官僚体制理论和威尔逊、古德诺等人的政治－行政二分法理论。传统的公共行政学有六大信条：（1）非政治化的文官制度以及将政治与行政分开的假定；（2）强调层级制和规章制度（即采纳官僚体制模式）；（3）公务员的终身受雇和政府组织的稳定性；（4）以文官制度作为人事治理的根本制度；（5）对文官的掌握（外部规制）；（6）要求结果的公正。

早期公共行政学实行了一种形式主义或静态的讨论方法，只注意对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，无视了对行政行为及行政治理过程的讨论；它将政治与行政（即政策的制定与政策的执行）绝然分开，无视了政策制定以及政治因素的地位与作用；它将丰富多彩的行政治理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则；效率的标准则被不恰当地过分推崇（价值因素以及公正与效率的关系问题被无视）。传统的公共行政学范式由于公共治理学科本身的进展与时代的变迁必定引起批判，并促使其转变。

2.新公共行政学和政策科学

在60年月末、70年月初的兴起，标志着公共行政学范式主导地位的终结以及政府治理讨论新范式的消失。但是没有最终取代传统的公共行政学而成为公共治理讨论的主导范式。新公共行政学学派的代表作是《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》（1971），它以公正为核心，因而拒绝了传统公共行政学的一系列根本观点，尤其是政治－行政二分法和官僚体制理论；它强调政治与行政的连续性以及行政治理与价值的关联，并寻求具有敏捷性的行政组织构造。因此，分权、权力下放、工程治理、组织进展、责任扩大、冲突和顾客至上成为新公共治理分析组织问题的一些根本概念。新公共行政学强调以“公正”为核心，实际上是一种民主的行政理论，与美国政治学的先驱汉米尔顿·麦迪逊等人在《联邦党人》以及托克维尔在《论美国民主》中所表达的民主行政理论具有明显的师承关系。

与此同时，西方公共治理讨论领域消失了另一个影响更深刻、更广泛的趋势，这就是政策科学或政策分析途径的兴起。针对传统公共行政学过分强调的组织构造（官僚体制）的讨论，将政治（政策制定）与行政（政策执行）分别等弊端，政策科学的提倡者主见一门以政策制定系统和政策过程作为讨论对象，并以端正社会进展方向，改善公共决策系统和提高政策质量为目标的新学科，从而形成了政策科学讨论的新范式。

拉斯韦尔、德洛尔等人所提倡的政策科学范式因自身的局限性而在70年月以后的进展中遇到了一些难题：一是将政策科学当作一种统一的社会科学（即它既整合多种学科的学问和方法，又超越了它们之上），这造成了在科学共同体中建立共识的困难，包括在划定讨论范围边界、建立学科理论体系和形成特有的讨论方法等方面的困难；二是政策科学为自己确立的目标过于雄伟，难以在短时间内突破，而且它抽象地大谈改善全人类公共决策系统，端正人类社会的进展方向，回避各国的政治制度和意识形态的差异和对立，因此被斥为“披着科学外衣的意识形态”；三是拉斯韦尔和德洛尔所确立的政策科学范式过分注意政策制定的讨论，而无视了对政策过程的其他环节特殊是政策执行和评估的讨论。（德洛尔在《公共政策制定检讨》中将政策过程划分为元政策制定、政策制定和后政策制定）。这些困难始终困扰着政策科学后来的进展。在80年月中期，问题仍未得到解决。1986年，德洛尔在其新著《逆境中的政策制定》中检查了政策科学的近二、三十年的进展，提出政策科学需要在14个方面加以突破，包括供应关于政策制定和政策科学的哲学和智力的理解；增加历史和比拟的观点，真实地处理政策实际；寻求宏观理论；政策范式批判；探讨宏观政策创新；讨论元政策制定和统治设计；考虑政策制定途径的改善；探究政策制定的输入方法；加大学科根底；开发各方面的方法论、方法和技术等。

3.70年月后政策科学的进展及其特征

政策科学朝着新的方向进展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（将政策科学领域理解为一门应用性的社会科学学科）快速成长壮大。其实，在50年月到60年月中期，政策讨论领域成长的最大推动力并非来自于社会科学家，而是来自于运筹学家、系统分析家和应用数学家。运筹学、治理科学和系统分析的定量方法及技术的进展实际上构成政策科学以及政策分析方法论的根底。70年月以后政策分析途径的成长引人注目，它的提倡者林德布洛姆、邓恩、奎德等人不再将一般的选择理论、人类社会的根本方向问题或一般的政策系统及过程作为自己的主要讨论对象，而主要关注现实详细的政策问题，因而政策分析方法及技术在其中占有核心地位。与政策科学相比，政策分析的应用性程度更高，它以供应政策建议或备选方案为核心，有详细的当事人或托付者；其讨论对象比拟明确，讨论范围的边界清楚，在学科共同体中较简单形成有关方法论和学科理论体系方向的共识，再加上各种分析方法和技术的成熟，使得政策分析比起政策科学来更简单取得突破，较快地建立起相对成熟的学科体系；再加上思想库的胜利的政策分析实践的鼓舞，使得政策分析范式获得了众多的支持者。

其次，70、80年月，政策科学加强了对政策过程的其他环节尤其是政策执行及评估的讨论。这种由政策制定向政策执行的讨论重心转移，构成80年月末90年月初“新公共治理”范式消失的一个契机（公共治理在某种意义上可以说是政策执行的治理）。哈佛大学肯尼迪政治学院首先发表了一篇《公共政策执行问题的报告》，指出政策执行的政治与行政的方面往往为人们所无视；有些学者如哈格罗夫指出，在政策形成和政策胜利之间存在着一个忽视或错失了的环节－政策执行，必需加以补充，才能使政策生效；加州大学的普雷斯曼和韦达夫斯基等则对奥克兰试验案例进展具体的跟踪讨论，写成经典性的《执行》一书。该书令人信服地指出，再好的政策方案，假如没有正确、有效的执行，仍将导致失败。这一时期消失了种种的政策执行理论，如行动理论、组织理论、因果理论、交易理论、治理理论、系统理论、演化理论等。80年月中期以后，政策科学与公共行政学日益相互融合，并最终导致新公共治理范式的消失。公共政策与行政治理犹如一个硬币的两面，亲密相关，难分彼此。公共政策必需靠行政治理来推行，而行政治理主要是对公共政策的治理。林恩在《治理公共政策》一书中认为，必需熔治理与组织行为以及政治与政策形成理论于一炉，才能有效治理公共政策。美国政策讨论领域的最权威的组织——政策分析与治理学会的成立，目的之一是盼望沟通政策分析讨论与公共治理讨论，促进组织政治与公共政策的相互融合。

再次，政策讨论的理论根底发生了变化。假如说，70年月以前政策科学的理论根底主要是政治学的话，那么70年月以后的理论根底主要是经济学了。70年月以前政策讨论的根本途径如系统途径、过程途径、精英途径和制度途径都来自于政治学理论；70年月以后，经济学途径在政策讨论上渐渐居于主导地位，其中公共选择理论的兴起是一个典型代表，该学派用经济学的假设、理论和方法讨论非市场决策，即公共决策问题，在政策科学上产生了相当大影响。这种理论根底由政治学转向经济学也正是后来的新公共治理范式的一个根本特征。

最终，政策科学的视野及主题进一步拓宽，如加强了政策价值观或公共政策与伦理关系问题的讨论；比拟公共政策讨论的进展；社会、政治理性取代经济和技术的理性；政策治理以及政策网络治理和战略讨论的加强等等。

4.新公共治理学

到了80年月中后期，在当代社会科学和治理科学的整体化趋势以及公共部门治理实践特殊是政府改革实践的推动下，在英美等国消失了一种“新公共治理”运动，这种运动的目标是以公共部门治理问题的解决为核心，融合多种学科相关的学问和方法，创立一个新的公共治理尤其是政府治理的学问框架，以适应当代公共治理实践进展的迫切需要。新公共治理学者来自于公共行政学、经济学、政策分析、治理学等学科领域；它突破了传统公共行政学的学科界限，把当代经济学、政策科学、治理学、政治学和社会学等学科的相关学问和方法融合到公共治理之中；它在保存传统公共行政学、政策科学的某些主题根底上，在讨论领域及主题上有重大的突破与创新，涉及诸如公共物品、外部性、公共效劳供应、理性人、交换范式、制度选择、公共选择、政府失败、多元组织等大量新主题；新公共治理学更多地从经济学的途径来讨论公共治理尤其是政府治理问题，它被人们称为“以经济学为根底的新政策治理理论”或“市场导向的公共行政学”；它供应了一种当代公共治理的新模式，在处理公共治理实践尤其是政府与市场、企业和社会的关系时供应了一整套不同于传统行政学的新思路。“新公共治理”运动对传统的公共行政学和政策科学提出了严峻的挑战，它大大地转变了公共部门治理尤其是政府治理学科的讨论范围、主题、讨论方法、学科构造以及实践模式，是公共部门治理学科的又一次范式转变。这种范式正逐步取代传统的公共行政学和政策科学的范