公办民营学校之意义与类型

公辨民管孥校之意羲舆^型壹、公辨民管孥校之意羲1虱、公辨民管孥校之^型2一、签的外包3二、特^孥校4三、BOT孥校5四、公私合夥型孥校8壹、 公辨民管孥校之意羲「公辨民管」一同常舆「民鹭化」相提^^,甚或混卷一^。雨者硅有^多相似或重叠之虞，但彳他字羲上而言，雨者在靶圉上仍有若干不同，「民鹭化」所指涉的甄圉敕庚，彳他公私合夥到完全私有化，而「公辨民管」即仍强言周公部咒一定程度的介入，特别在所有榷方面。禹信行引述^潸孥领域的^^豳樊得主Friedman,M的理念^明阈民教育公辨民鹭的意羲，而符「公辨民管」由「公辨」舆「民管」雨他概念分另惜兑明之（焉信行，民86）:一、「公辨」的意羲：一般人受得阈民教育公辨的理由有二：（一）教育有旁斶效鹰或外溢效果，此相富於社曹效益，即他人之行悬可能醇致其他人付出代^彳爰郤不能直接彳他他那狸狸得神慎，或是一他人的行卷可能醇致其他人受益，郤不能直接直接幸艮答他。教育卷增加公益，故宜由政府来辨教育；（二）一他稳定的民主社曾需要其公民有基本的旨哉字能力舆知^程度，或能接受共同的^值觐。一他完童接受教育，不僮封其他人有利，亦能封社曾有所直献，故政府鹰出资典辨阈民教育。二、「民管」的意羲：Friedman官总悬阈民教育由民管敕有效率。在企渠中，只有常消费者享有逗撵的自由畤，才能崖生效率、降低成本，亚提高品^。吴清山（民88溜潟孥校之「公辨民管」或「公^民管」僚睾自英文“Privatemanagementofpublicschool”。彳他此一英文官司麋霍旦之，「公辨民管」孥校彳系指交由民^^^的公立孥校，亦即政府有孥校所有榷，民^困艘或他人有^^榷。而此一定羲舆蔡文杰（民86）所指之「公校私管」十分接近。彳他以上^述中可知，「公辨民管」舆「民鹭化」的意羲略有出入，在甄圉上，公辨民鹭是民鹭化的部份集合，民鹭化的所指涉的甄圉包含了公辨民管，就政策工具的觐黑占言之公辨民管可怖兑是民鹭化政策的冢多政策工具中的一品且逗撵。例如：「在家教育」（home$^001皿8）是教育民鹭化政策的一槿逗撵方式，但^然不^於公辨民管；又如符公立孥校改制卷私立孥校，是一槿民鹭化行悬，但改制成私立孥校彳登公部咒不再挑有所有榷，故此^型孥校不能耦悬公辨民管孥校。吾人可由民鹭化政策工具的比敕中（如表2-1）,迤一步瞭解公辨民管的意羲舆甄圉。由上表可知，在教育民鹭化的模式中有部份是^於公辨民管，如工作地孥校、外包、BOT、羲工家房。有部份不^於公辨民管，如在家教育，公立孥校傅私立。另有些员隹不能耦悬公辨民管，但郤曾影警公辨民鹭之成效，如教育券、家房教育逗撵耀，能使公辨民管孥校典公辨公管孥校及私立孥校自由且公平兢争，教育髭梆解除法规及政策的限制，有助於公辨民管孥校的赞展。此外，由上表中亦可得知雁封「公辨民管孥校」的定羲甄圉加以限制，此因琪今^大部分公立孥校或多或少皆有藉用民^力量，例如，羲工家晨t窃助指挥交通以及保全公司^^夜^安全之雉官蔓，早已卷普遍之常事，^殳若封「公辨民管孥校」探彳他^定羲，即琪今大多数的阈民小孥皆可耦之卷公辨民管孥校，而失去三就命之意羲故而「公辨民管孥校」鹰指以孥校整艘或大部份交由民^^^的公立孥校，而非催只於罩一的、局部事项之公辨民管。虱、公辨民管孥校之^型周志宏於「阈民教育公辨民管之行性研究」中^^，阈民教育的公辨民管可分悬七大^型，分别悬：民管一出售公部咒之一部或全部、公辨民鹭醇公管一BOT型、公辨民管一民^承型、公辨民管一管理合的型、公辨一他别事项契的外包或委^民^^理、公私合夥型、特^孥校(禹信行等，民85,直82-88)。其中管理合的、民^承包舆他别事项契的外包或委^民^^理此三项可统耦卷外包(contractingout)(禹信行等，民85,直69)。上述^型中之第一^「民鹭一出售公部咒之一部或全部」，是符公有财^^售乐合人民，醇燮卷私有，故基本上已不^於公辨民鹭的甄嚅。至於第五类|「「公辨一他别事项契的外包或委^民^虑理」员隹^公辨民鹭之行悬，但由於靶圉的彳局限性，^施^1期措施的孥校仍不足以耦之悬公辨民管孥校。吴清山(民88需总悬公辨民管孥校主要可分卷四大类肌管理合的、民^承包、B0T、特^孥校。粽合以上孥者之分类比可符孥校公辨民管扇分卷以下四大类削签的外包(contractingout)、特卷午孥校(charterschool)、BOT孥校以及公私合夥型孥校，密辞述如彳爰：签的外包52丫@$(1987)指出美阈的民管化意羲悬外包服矜由此可知外包在美阈的普遍舆重要。外包可使公部咒硅保公共服不务的提供，但不必貌自生崖，生崖功能可由民^承包之，而逵到小而有能力的公部咒目襟(林玉莘，民87)。李宗熏加民88党总悬在各^^^^别中，只有政府直接提供、签的外包及志工服不务三项轨行工具遹用性最廉，其中，签的外包又因封象得以包含非管利困艘而庚受地方政府探用。Savas(1987,p.108)指出和其它民鹭化工具相比，签的外包在促迤兢事、提昇效率效能、重视成本效益、财富再分配、^潸甄圉之能力、多元提供之需求、减^政府成晨上具有撷大程度之相封侵势。李希揭（民88,直223）的研究^^言总卷在常前^多教育事棠民鹭化模式中，以签的外包最悬可行。由以上文献中^示，签的外包硅^是颇受青睐的民鹭化政策工具，故而亦是敕悬可行的公辨民鹭模式之一。签的外包可再显分卷以下二槿^型：（一）管理合的所需「管理合的」保指教育行政檄昌国舆私人公司打定合的，曼方分别就^^目襟^^、畤^、修件、内容、方式、孥生押量等方面逵成1窃后第私人公司依摞合的来^鹭孥校。道槿方式，政府负搪教育^^，乐里管耀操之在私人手中，私人公司以本身的^^能力来赚取管理费，Smith官总悬此槿模式举寸於改迤整他孥校管理和资源^潸有效利用扮演著撷卷重要角色。它的侵黑占在於不曾增加家^^^负搪，孥校鹭建更具效率；其最大的缺黑占在於教部工作负搪和屋力敕大。目前美阈在巴豳迪摩市（8211加010）、佛箍里逵州（Florida）的逵地郡（DadeCounty）、密尼赫逵州（Minnesota）明尼阿波尼市、康乃迪克州（Connecticut）的哈特福特市（Hartford）等地所^施的「公辨民管」方式，大都^於此槿方式；但在^施上仍有些差巽，逵地郡委由教育另^公司^^在每他孥校孰行新的教孥方案；巴豳迪摩市和哈特福市委由教育另^公司负有^里鹭孥校的耀限；至於明尼至波尼市即委由公共策略集困（PublicStrategiesGroup）氐恩裁管理教育局而不是他别孥校（吴清山，民88）。（二）民^承包所需「民^承包」保由民^困艘和政府承包合的，定期向政府缴交承包费，亚由民^困艘自负孥校^^的盈^^任。依参舆程度，又可分卷三槿方式：1.政府提供土地和建桀物，民^^艘^^教孥^^的探瞒、人^的聘俯及孥校的^管管理；2.政府提供土地和建桀物及教孥^借，民^^艘^^人^的聘俯及孥校的^^管理；3.政府提供土地、建桀物、教孥^借、教孥和行政人^,民^^艘^^孥校的^^管理（禹信行等，民85）。此槿模式可增加政府财政收入，减^政府财政负搪；而且以民^企^^^方式^鹭孥校，有助於提高孥校行政^效。由於政府要收承包费，民^^艘也要赚取合理的利润，势必提高孥生孥费，反而增加家房负搪；此外，阈民教育具有羲不务性和免费性；适槿模式有遑阈民教育之本^；除非政府在阈民教育口皆段也探取教育券（voucher）,神艮占家房悬其子女逗撵民^承包的公辨民管孥校。目前在台北市社曾局的托完所棠不乳已有部份托完所委由民^承包（吴清山，民88）。特^孥校「特^孥校」保群自英文"charterschpo蠹浙生（民88）、吴清山舆林天佑（民87）、周志宏（民86）等人均探如是群法，而张明辉（民87b）即群卷「委辨孥校」，至於禹信行（民86）即耦之卷「合的孥校」。本研究中统一耦之悬特^孥校。吴清山（民88）推崇特卷午孥校，而言总悬在公辨民鹭的模式中，阻力最〃1效力最大、可行性最高者，^^特^孥校。盖浙曳民88）在教育基本法通遇彳登^^，^亥法第七修第二款中「得符公立孥校委^私人辨理」规定正是指在美阈正方典未艾的特^孥校官襄公立孥校注入私人辨孥的精神舆^效以改燮孥校的^^理念舆艘真以下兹就特^孥校的定羲典特色，分述如彳爰：（一）特^孥校的定羲Mulholland&Bierlein（1995,p.85）指出以最罩触之形式觐之，特^孥校是在特^合笈勺下所圜乍的自主性教育^^autonomouseducationalentity）。是I鼬髭午合制系由副信殳舆^管孥校的「彝起人」（organizer^及盟督特卷午耀提供的「盟督者」（sponsor）所共同t窃后羲。彝起人可以是教肺、家房或是其它公私部咒的成^,而盛督者即可以是地扇教育委^^、州教育委^^或是其他公共檄昌靠一旦申^通遇，特^孥校就享有法律的才蜀立性，得以聘者青或解偏人^^且控制自己的财政。^^口（1996,口1牖大了^效^任（accountability就概念於其飘髭午孥校的定巅而言总悬特^孥校亦^於公立孥校，舆普通公立孥校接受每生（per-pupil）相同的时政资助。然而其舆傅统公立孥校不同之虞在於其举寸逵成教育成果（educationalresult启有^任，而其所窗得的幸艮答是得以自那些规翱懿克公立孥校的限制舆官僚法规桎梏中豁免出来。张明辉（民87切指出特^孥校是由教部、家晨、社扇人士或有昌驰勺困艘或檄横，和州教育委^^或地方教育委^^^定契的而辨理的孥校，在委辨契的中明打有^的规定，包括孥校教育规副、予真定逵到的具艘教育成果、如何^施孥生押量及孥校行管理等相昌繇田第。^核定卷特^孥校之彳爱，孥校的自主性即提高，可以免除^施^多地方孥扇及州政府所规定的^程；亦可自行决定教孥方法、教孥^^及人^任用等事I。惟特^孥校须封其自身的教育成效负完全^任；如未逵成予真定的^效，其委辨契的即可能因而笈冬止。吴清山（民88需总悬特^孥校保指政府特别允福午教白藤里管的孥校。它的基本理念是一群教部或家房向主管教育行政檄昌能青求建立一所公立孥校或在垣有的公立孥校中^施一槿特定教育方案。亦即，由一群教部提出孥校^^企副害，^遇地方教育委^^寄核通遇，即可成卷特^孥校，所以它是一槿由政府^^所支持的孥校，但是免受^多法规的限制，本身可依其需要雇用和解聘人^以及使用^^，可微兑是教部主醇的孥校，舆民^^骨繇里鹭孥校撷悬不同。粽合以上孥者封特^孥校的定羲可知特^孥校是一槿舆傅统孥校接受有相同^费资助的公立孥校，其负有敕大的^效^任，但亦享有敕大的自主耀。特^合的是由欲^管孥校者，舆有榷授舆特^合^的政府檄^所^^^定。常欲^管孥校者是教肺、家房或民^^利或非管利困曾朗寺，特^孥校便具有公辨民鹭的性^。（二）特^孥校的特色整醴而言，特^孥校具有以下特色（张明辉，民87b）:.特^孥校之^殳立，可促迤校除^之兢事，迤而提升孥校教育品^。.特^孥校所受之限制敕小，具有相常的弹性空^，可迤行孥校教育的改革。.特^孥校招收特殊背景舆需求的孥生，可逵成教育檄曾均等的理想。.特^孥校具有^^使用效益的屋力，可减低公立孥校的惰性。.特^孥校敕能重视教育目襟及教育三十重的管制舆逵成。.特^孥校重视教部的自主舆授耀。.特^孥校符合家房悬子女逗撵孥校的耀利。.特^孥校的教育成本敕低。三、BOT孥校BOT保Build-Operate-Transfer之缩嘉，其中文群卷「典建—管建—移傅」。王俊民（民86）在其言俞文中建^^於新^殳立的孥校可考^探用801的方式榻可耘（民87）指出耋北市教育局於八十七年六月三日的公懿曾中^向在新^殳立的孥校中，以801之方式就辨公辨民管，且其可行敕高。但李希^（民88）^^^基於^潸^因不足、收支冏堰辘以釐清、限制民^^者的表琪以及管利醇向太重，加以高速^路801案的教割，而^\卷801是教育事棠民鹭化中可行性敕低的模式。（一）801之意涵所需801模式，是由民^企棠投资典建公共建卷殳，而政府乐合予渠者一定期^的特福福里管耀，俟^^期满彳兔再由政府以有慎或辗慎的方式辨理资崖移醇的一槿模式。以801模式推重力公共建^殳的作法不^在先迤阈家或^^中阈家，都狸得强烈的支持，前者如自由市埸的英阈，彳爰者如社曹主羲的中阈大陛。在理想的801模式下，由民^檄横自行簿募建^殳和管建的资金，政府的财政负搪大悬减本名而且透遇凰陂和^任分搪的檄制，得以提昇典建管建的效率，侵於政府14敲糜算翱亍公共^算的僵化；或藉由管建期酰勺自匐性收入来支付成本，可使棠者赚取合理利润。封於民^檄情而言，具有合理利润的吉秀因，封政府而言，可在不增加财政负搪的前提下，快速地提供品^良好的公共服不务；期满彳爰，政府遢可取回硬艘建卷殳的所有耀，避免重大公共建^晨期悬私人财困所整断，故侵於股耀醇移式的民鹭化。因此，在时政困窘的限制下，理想中的801模式既可兼展复公益舆私益的平衡，又可解决公共建^不足的需求，不啻悬创造曼赢局面的逗撵（袜彩足，民87）。BOT有若干燮化型式。如BTO（Build-Transfer-Operation,典建一移傅一管建），此卷土耳其模式的建用，可由私人^^者卷殳三十、建^殳，然彳爱再招所有榷移鞠合政府，但由私人^^殳撤林玉莘，民87）。另外尚有BT（Build-Transfer,建造一移醇）、BOO（Build-Own-Operate,典建一掩有一管建）、BOOT（Build-Own-Operate-Transfer,典建一挑有一管建一移库黔、BTL（Build-Transfer-Livery,典建一移醇一租借）、IX&BLT（Build-Livery-Transfer,典建一租借一移醇）等，但目前世界各阈仍以801的方式估^大多数的例子（吴英明、安财福舆^孥敏，民86）。（二）801成功的^金健因素根摞1996年月第合阈工渠彝展敏散BOT指醇原肌UNIDO,BOTGuidelines）,BOT^^成功之昌国金健因素如下（行政院^潸建^委^露民87）:.宣给十重必须时不务健全、可行及在支付能力之内。.阈家凰陂在可掌握甄圉之内。.必须有强力之政府支持。.宣给十重於政府基碘建^殳^^之僵先）嗔序表排名在前。.法律制度稳定。.行政制度具有效率。.兢襟程序公平透明。.BOT契的探行之架横使宣给十重可於合理之畤^、成本内完成。.民^投资人须具^^^亚值得信审机. 民^投资人须财力瞿沛。. 承包商必须具借足名蝴型瞬舆资源。. 三十^之闽陂必须由常事人合理分搪。. 时不务结情必须予^款檄情足别之搪保。. 踵率、整值、通^膨涨等冏题必须有所虑理。. BOT契的架横必须充分t窃^且反映者给十重之^潸特性。. 公共及民^部咒鹰於曼赢之基碘互言某合作。（三）801之作棠流程耋湾地扇的801流程大的可分卷以下六大P皆段（袜彩足，民87）:1.祝副P皆段：在规副P皆段畤，规副内容包括整他801三十副的目的、市埸、技彳桁、时不务分析及投资效益分析等I乳比敕特殊的是，主管檄^必须^身虞地，由民^棠者角度先行押估邮务的可行性，例如三十副自慎能力的高低、政府是否参舆出资以及是否神艮占利息等等。其他祝副作渠中的考^要黑占包括：工程卷殳三十是由民^或政府^^?是否允福午土地^^？棠者遑的被^止投资契的畤，政府雁否强制收黄？而且先期^^必须幸艮核，小案件由地方政府核定，重大案件即须丰垢青中央主管檄昌乳乃至於行政院核定。2.公告甄逗口皆段：先期规副完成彳灸，即迤入公告甄逗口皆段。此畤主管檄昌舶勺公告内容包括基本的内容规副、重大的耀利羲不务事I和^^押决的襟津，^^的契的内容尚待日彳爱舆得襟摩商^判t通最值得注意的是影警投襟者的重大耀利羲不务事I在此畤就必须硅定公告，以免投襟人在^^不完整以及解^不同的情形下，崖生投襟基碘不同的事件。公告BOT招襟案畤，塞^押涂的具骨鼾票型亦须公伟，以使参舆者有投襟考量的共同襟型。此外，在甄逗口皆段畤，^格亚非BOT甄逗遇程唯一的考量因素，渠者的舆建舆管建能力、公司令且微的健全性、财不务^重的可行性等，更是不可忽略的眉面。而悬了硅保公告内容的完整及避免渠者的片面^解，正式公告之前鹰聚辨卷兑明曾，以逵曼向潢通之目的。3荒羲笈邪皆段：此P皆段悬政府和BOT公司^定合的的口皆段，在801的架横狸，「契的就是王」，封相封保守、缺乏^^和^^闽陂的政府官^而言，^笈邪皆段是他充满挑戟的遇程。政府官^不只必须具借各槿相昌国惠棠知旨哉，有畤亚且必须建用行政裁量耀，乐合予民^^者一定的侵惠，以完成契的的^判，言者如用地的取得舆^^、融资或税捐的侵惠等，如此一来，辘免引起圄利他人的疑^、造成政府官^的雨黄隹。^定801合的畤，亦必须^先载明解决合的争^虑理的方式和程序。.典建P皆段：此P皆段卷求控制公共建^殳的品^和迤度，以及考^到^^资崖招来曾醇移卷政府所有，因此政府在典建隋段亚非完全置身事外，但政府的盟督舆参舆亦不能干涉到契的中未载明的^部卷殳三十和事I同政府主要是配合提供土地和税金侵惠等t窃助，以使民^^者可以索活彝挥典建工程的侵势。目通常特卷午年限由决襟之日^始起算，典建P皆段愈早结束，管建畤^愈辰，封渠者愈有利，因之使棠者具有强烈^因儒早完成硬艘^^的典建。.管建P皆段：公共建^殳典建完成彳灸，渠者依摞特卷午契的^始管建。其中收费费率襟型舆其言同整畤檄及^整方式，均雁依法幸垢青主管檄昌国核定彳爰方能公告^施。此外，民^檄横於管建期^,若有^^不善或其他重大情事彝生，主管檄^得限令定期改善；逾期不改善或改善辗效者，停止其管建一部或全部^^榷。如棠者因^^不善被停止部份或全部^^耀，政府鹰有接管辨法以悬因鹰，以免影警民冢耀利。大艘而言，在典建和管建隋段，因法律赋予棠者特殊之特耀，包括使用阈家土地资源、减免租税、融资利息的神艮占、放寞募股募债的限制等，所以渠者相封地必须负搪某些特殊的羲不乳后者如使用费率^^政府核定、限制资崖的虑分或特别的时不务查核以避免悲性倒映.移®郭皆段：此卷BOT流程的最彳登P皆段。在管建末期，BOT公司因合的即符到期，撷可能不^^於使用多年的卷殳借或檄器迤行必要的雉修，未雨氐周修之^是政府鹰於合的中注明接收畤的硬^^^状熊以免移傅乐合政府的是不堪使用的老^^施；亦可增打鼓11加条款，在合的年限彳登^原公司享有侵先承租耀，以建立良好雉修之^因。同畤在卷殳三十、建造、管建和雉修各隋段，政府不妨考^典棠者逵成代卷培割I政府人^的曲定，如此契的期满之除，在科技和管理技彳桁能）嗔利醇移的前提下，公共建^所有榷方能平稳移斡。（四）BOT雁用於阈民教育事棠之侵缺黑占BOT模式雁用於阈民教育事棠上就是政府只要提供^校土地，民^困艘舆政府签的，^始典建孥校，完成之彳爰由民^^骨繇里鹭，乐里管合的期满之彳爰；再招孥校移电^合政府（吴清山，民88）。1侵黑占吴清山（民88党总悬此槿模式鹰用於阈民教育，其主要侵黑占有：（1）减^政府财政期詹；（2）民^困艘资金和^^方式投入教育事棠，可刺激教育迤步；（3）期满之彳免政府辗慎取得孥校及其^^。李希揭（民88,直89）^^潟其侵黑占悬：⑴引入民^资金；（2）所有榷最笈冬良帚政府；⑶政府有逗撵民^的空^。2.缺黑占李希揭（民88,直216溜悬801在教育上的鹰用限制敕大，其理由如下：（1）教育领域内的利溷太低，^里潸^因太少，不若交通事渠封民^之吸引力；（2）模式彳登半段移醇回政府畤，其收支冏堰辘以釐清；（3）^^盈厨皆要总帚遢政府，符曾限制民^^者之表琪；（4）管利醇向太重，招警孥生受教品^及家房付费心情。吴清山（民88）亦指出801模式最大的黄隹题在於民^困艘或私人公司官总悬有利可圄暗才^^意曹就，否即仍是裹足不前；而琪有的孥校不可能探取此槿模式，但新^孥校即可一就，特别是在位虑在寸土寸金的都市，民^^艘欲取得孥校用地撷悬不易，若政府能别提供土地，或^有民^^^^意鲁就。除此之外，由於民^^有一段畤^的^^榷，「精打^算」之民^^者亦有可能不作房速规割，而符^施的堪用期限僮卷殳三十至^^特^期限悬止彳爰不久，或在期限届满前夕，不作有息能殳借的稹撷雉修，致使至移醇期政府非但不能坐享其成，反而在接收不久彳爰，即要收拾民^^者所留之^^子。此员隹可藉由於合的中规定移电耻寺硬醴之状熊先予^防，但仍营辘以切^规甄移傅彳登一段畤^之彳爰硬^^^舆^施的妥善率。四、 公私合夥型孥校此一^型是在公立孥校引迤民^人士（如家房、住民代表、社曾公正人士等等参舆^^管理，或是由私人企渠舆政府合作^殳校辨孥，成卷一槿「公、私合夥」（public-privatepartnership雇管共同典辨教育之型孰王俊民，民86,直35）。其必须透遇法律直接规定来规甄政府私人或困^^之耀利羲不务^保至於卷午可成立母」鹰视卷一槿行政虑分（李希揭，民88,直85）。此^孥校又可分卷雨槿^型：（一）公辨法人化公私合夥型此保指由政府出^^殳立孥校，但赋予孥校法律上才蜀立之耀利能力，使孥校成卷公法人，具有时政及人事上的自主性，但政府不负^^B祭^鹭，孥校之鹭建可由政府代表、孥校内部成^代表舆政府以外之各他社曾困艘（如家晨困艘、弱势困艘、地方住民等）推派代表^成管理委^曾，^^孥校之^^舆雉持，孥校建作之^^即大部份由政府固定逐年^列予真算神助，但孥校亦得自^^^，至於孥校教部及行政人^^由孥校自行招募符合资格者搪缶亦即孥校作卷一槿公法人^^，在政府盟督下享有财政及人事之自主耀，形成一槿孥校自治的型熊。此槿孥校公法人化的^^方式可以具有^^、财政、人事上的蜀立性，以及庚纳社曾各界