浅析城市房屋拆迁行政复议受案范围

浅析城市房屋拆迁行政复议受案范围行政复议受案范围，是行政复议制度中的核心问题，它不仅关系到公民、法人或其他组织对具有国家行政职权机关的哪些具体行政行为可以通过申请行政复议的途径得到行政救济，而且关系到行政复议机关是否有权通过行政复议途径对下级具有国家行政职权机关的监督。城市房屋拆迁过程涉及许多具体行政行为，当事人对行政机关作出的建设项目审批、颁发建设用地规划许可证、土地审批、颁发房屋拆迁许可证、办理延长拆迁期限的审批、认定拆迁单位的资格、行政处罚及行政机关不作为等可以申请行政复议，在理论上和实际工作中没有争议。但是，对行政机关作出的拆迁公告、拆迁裁决、审查拆迁人制定的拆迁计划、拆迁方案、责令强制拆迁等行政行为是否属于行政复议范围，则存在较大的争议。本文对城市房屋拆迁行政复议案件的受案范围作一初步探讨，以求教于诸位同仁。一、关于房屋拆迁公告《城市房屋拆迁管理条例》第八条规定“房屋残管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。”对于拆迁公告是否属于行政复议范围，存在两种意见。一种意见认为，拆迁公告不属于行政复议范围。主要理由，一是拆迁公告只是将核发拆迁许可证的行政行为告之公众的一种形式，公告中的拆迁范围、期限等事项并非公告本身设定，而是拆迁许可证中已经载明的。公告只是对拆迁许可内容的重复，不对当事人权利、义务产生实际影响，不构成新的行政行为，当事人对拆迁公告不服，只能针对拆迁许可证提起行政复议或行政诉讼来实现其目的；二是拆迁公告对象不特定，没有给当事人直接设定权利义务，且不具有可执行性，属于抽象行政行为范畴。另一种意见认为，拆迁公告属于行政复议范围，对此类行政复议应当受理。主要理由，一是拆迁公告的内容只适用于拆迁范围内的人群，其效力不及于其他对象，不能反复使用，应为具体行政行为；二是拆迁公告的相对人是被拆迁人和承租人，拆迁许可证的相对人是拆迁人，两者不同，拆迁公告与拆迁许可证不能等同。笔者认为，拆迁公告是否属于行政复议范围，应对其性质、内容等作具体分析。第一，拆迁公告是房屋拆迁管理部门的具体行政行为，不属于抽象行政行为。拆迁公告是房屋拆迁管理部门根据《条例》第八条规定作出的的行政行为，拆迁公告中有关拆迁范围、拆迁期限等内容涉及到被拆迁人的权利和义务，针对的对象是特定的，即拆迁范围内的全部被拆迁人，拆迁公告不能反复使用，一旦公告拆迁范围的拆迁工作完成，该拆迁公告即失去法律效力，因此，拆迁公告不属于抽象行政行为。第二，拆迁公告这种行政行为，在理论上属于通知行为，即行政机关将已作出的具体行政行为告知相对人或利害关系人，这种行为不对相对人或利害关系人的权利、义务产生新的影响。《条例》规定拆迁公告在形式上只是房屋拆迁管理部门将拆迁许可证的内容向拆迁范围内的公众公布，拆迁公告的内容是拆迁许可证内容的公示，公告中的拆迁范围、拆迁期限等内容并非公告本身设定，而是房屋拆迁管理部门在审批拆迁许可证中已经批准了的，拆迁公告本身也不对当事人权利、义务产生实际影响，因此，房屋拆迁公告即使属于具体行政行为，也不应属于行政复议受理范围，当事人如对拆迁公告不服，应当通过复议拆迁许可证来实现自己的目的。《北京市高级人民法院关于审理和执行房屋拆迁行政案件若干问题的意见》就规定，对房屋拆迁主管部门就拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等内容作出的拆迁公告不服，不属于人民法院的受案范围。第三，如果拆迁公告的内容超过拆迁许可证内容或与拆迁许可证内容不一致，该行为构成新的具体行政行为，当事人如对该拆迁公告不服，则应属于行政复议受理范围。旧《城市房屋拆迁管理条例》第十条规定“房屋拆迁许可证一经发放，房屋拆迁主管部门应当将拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等以房屋拆迁公告或其他形式予以公布。”旧《条例》对房屋拆迁许可证与房屋拆迁公告之间的关系，不象新《条例》规定的明确。依据旧《条例》房屋拆迁公告可以含有房屋拆迁许可证以外的内容。这也是在以前拆迁公告是否属于行政复议受理范围争议的一个原因。二、关于拆迁裁决依据《条例》第十六条的规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起个月内向人民法院起诉。对于拆迁裁决是否属于行政复议范围，存在两种意见。一种意见认为，拆迁裁决不属于行政复议范围，拆迁裁决是拆迁裁决机关对平等主体当事人民事权利义务作出的处理，属于《行政复议法》第八条第二款规定的“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼的‘*情形，不属于行政复议范围。且《条例》第十六条规定“当事人对裁决不服的，可以自裁决书收到之日起个月内向人民法院起诉”，没有规定可以申请行政复议，因此拆迁纠纷裁决不属于行政复议范围。另一种意见认为，拆迁裁决应当属于行政复议范围。《行政复议法》第六条第项规定，公民、法人或者其他组织“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，可以申请行政复议，拆迁纠纷裁决属于该项规定的情形；《行政诉讼法》第三十七条规定“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼”。依据该条规定，可以提起行政诉讼的案件，都可以申请行政复议。既然《条例》规定对拆迁裁决不服，可以提起行政诉讼，就意味着可以申请行政复议。对拆迁裁决是否属于行政复议范围，实践中，各地也作法不一，认识也不一样。如《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》规定对拆迁裁决不服的可以申请行政复议，而有个别地方法院以拆迁裁决不属于行政复议范围，复议机关行使行政复议权作出行政复议决定，属于超越职权为由撤销有关的行政复议决定。笔者认为，对房屋拆迁裁决属于行政复议范围问题，产生争议的主要原因是由于有关法律、法规、司法解释规定相互矛盾或不科学所致。第一，《行政复议法》规定相互矛盾。《行政复议法》第六条第项规定，公民、法人或者其他组织“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，可以申请行政复议。拆迁裁决涉及公民、法人或其他组织最重要的财产一一房地产，极有可能侵犯群众的合法权益，显然属于第六条第项规定的情形。但是《行政复议法》第八条第二款规定的“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼的”，不属于行政复议范围。房屋拆迁安置补偿纠纷的性质为民事法律关系，这在立法、实践中没有争议，因此，拆迁裁决机关对平等主体拆迁人和被拆迁人之间的民事权利义务作出的处理，属于《行政复议法》第八条第二款规定的情况。而《行政复议法》第六条第项规定，对行政机关作出的关于土地等自然资源的所有权或使用权的决定不服，属于行政复议范围。当事人对土地等自然资源的所有权或使用权争议，在性质上也属于民事法律关系。因此，《行政复议法》第六条、第八条之间存在逻辑上的矛盾。第二，《条例》规定不科学、不明确。根据《条例》第十五条规定，拆迁人与被拆迁人达成拆迁安置补偿协议后，被拆迁人拒绝搬迁，拆迁人可申请仲裁或起诉的，作为民事案件审理。《条例）｝第十六条规定，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁安置补偿协议书的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决，当事人对裁决不服向法院起诉的，作为行政案件处理。此类案件的审理所适用的程序是以房屋的拆迁当事人是否达成协议为标准来划分，这就形成了都是因为拆迁安置补偿发生争议，但因是否达成协议而强行加以区别适用不同的程序解决争议，也因此在理论界对拆迁裁决的性质产生争议。另外，《条例》第十六条既然规定对房屋拆迁裁决不服可以向法院提起行政诉讼，行政复议也是重要的监督制度，就应同时规定可以申请行政复议，避免在理论和实践中的争议。第三，最高人民法院的司法解释前后不一致。 年月日，《最高人民法院关于适用第十四条有关问题的复函》中规定：“在城市房屋拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人对房屋拆迁的补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议发生的争执，属于平等民事主体之间的民事权益纠纷……房屋拆迁主管部门或同级人民政府对此类纠纷裁决后，当事人不服向人民法院起诉的，人民法院应以民事案件受理。”这一复函，明确将房屋拆迁裁决不作为具体行政行为。 年月日，最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》又规定，公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。这一批复，虽然废止了年的司法解释，但也给部分人对拆迁裁决的性质产生争议，提供了依据。笔者认为，房屋拆迁裁决属于行政复议范围，理由如下:第一，拆迁裁决属于具体行政行为。从行为主体上看，拆迁是由行政机关作出的行为。从效力上看，拆迁裁决是具有法律约束力的行为。按照《条例》规定，当事人不履行裁决的，将导致强制搬迁的法律后果，裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。拆迁裁决一经作出，即具有公定力。确定力、约束力及执行力。从程序上看，拆迁裁决是按照法定行政程序作出的行为。从有效解释上看，年月日，国务院法制局办公室《对最高人民法院行政判庭来函的复函》明确指出“《城市房屋拆迁管理条例》第十四条中所规定的房屋拆迁主管部门或者同级人民政府对房屋拆迁中有关问题作出的裁决属于行政机关的具体行政行为”。第二，《条例》第十六条规定对拆迁纠纷裁决不服可以提起诉讼，在逻辑上并不能推出拆迁纠纷裁决不能申请复议的结论。《行政复议法》第六条第项规定，公民、法人或者其他组织“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，可以申请行政复议，《条例》作为下位法，不能作出违反上位法《行政复议法》的规定；《行政复议法》和《条例》是不同效力等级的法律规范，不适用“特别法优于一般法”的规定。因此，《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定并不能成为拆迁纠纷裁决不属于行政复议范围的依据。第三，房屋拆迁裁决属于行政复议范围已有明确的法律依据。《行政诉讼法》第三十七条规定“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼”。依据该条规定，可以提起行政诉讼的案件，都可以申请行政复议。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等问题的批复》第一条规定“公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理”。年月日，《国务院法制办秘书行政司对建设部办公厅的复函》明确指出，公民、法人或其他组织对行政机关依照《城市房屋拆迁管理条例》的规定作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，应当依法通过行政复议或者行政诉讼程序解决。年月日，建设部发布《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第条、条规定，裁决书应当告知当事人行政复议的权利及申请行政复议期限，当事人对行政裁决不服的，可以依法申请行政复议。三、关于不成熟行政行为《条例》第七条的规定，申请领取房屋拆迁许可证的，应向房屋拆迁管理部门提交拆迁计划和拆迁方案等资料，房屋拆迁管理部门应当对资料进行审查，经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。《条例》第二十九条规定，拆迁产权不明确的房屋，拆迁人应当提出补偿安置方案，报房屋拆迁管理部门审核同意后实施拆迁。对房屋拆迁管理部门审查拆迁人制定的拆迁计划、拆迁方案的行为及对拆迁产权不明的房屋拆迁人提出补偿方案进行审核同意的行为是否属于行政复议范围，存在两种意见。一种意见认为，前述两种行为属于行政复议范围。理由是上述两种行为是房屋拆迁管理部门依法行使行政职权作出的确认行为，对该行为不服，可以申请行政复议，否则无法对其是否合法进行审查。另一种意见认为，前述两种行为不属于行政复议范围，理由是，两种行政行为属于不成熟行政行为，对拆迁当事人的权利、义务不产生实际影响的行为。笔者认为，前述两种行为不属于行政复议范围。不成熟的行政行为是指对公民、法人或者其他组织的权利、义务不产生实际影响的行为。它与成熟的行政行为相对。，成熟原则是指行政程序必须发展到适宜由监督机关处理的阶段，即已经达到成熟的程序，才能允许进行审查。一般来讲，行政程序达到最后阶段，行政机关实施终了的行为，且对当事人的权利义务构成实际影响，才算成熟而具有可诉性。可诉行政行为要符合成熟原则主要基于以下两点理由：第一，禁止监督机关对预备性的行为审查，避免监督机关过早地卷人行政程序中去，以免监督机关不当地侵犯行政主体的职权。第二，行政主体作出最后决定之前的预备性、程序性的行为尚未对当事人合法权益产生实际影响，自无复议、起诉必要，并且即使复议、起诉，行政主体与当事人之间尚未形成确定的争端，监督机关难以审查。房屋拆迁管理部门审查拆迁人制定的拆迁计划、拆迁方案的行为及对拆迁产权不明的房屋由拆迁人提出补偿方案进行审核同意的行为虽然是一种行政行为，并以此颁发房屋拆迁许可证、同意实施拆迁。在没有具体实施拆迁前，拆迁计划、拆迁方案包括拆迁实施的步骤、拆迁的各项补偿费等情况，仅是一个计划、方案，许多事项无法确定的，在申请领取房屋拆迁许可证阶段，特别是拆迁的各项补偿费只能是一个概算。对于具体的补偿安置只有双方签订拆迁补偿安置协议，或经过裁决，才对当事人产生权利义务。因此，拆迁计划。拆迁方案、补偿安置方案本身并不能对当事人权利义务产生实际影响，当事人对拆迁补偿安置协议或裁决不服，可依法申请仲裁或依法向法院起诉。四、关于政府责成强制拆迁行为《条例》第十七条规定，被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或依法申请人民法院强制执行。对政府责成强制拆迁行为是否属于行政复议范围，存在两种意见。一种意见认为，根据《条例》第十七条规定，市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，该责成行为是上下级机关之间内部行文，不对外发生法律效力，不会对拆迁当事人的权利义务产生实际影响，参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第项的规定，政府责成强制拆迁行为不应属于行政复议范围，有关部门实施的具体强制拆迁行为才会对拆迁当事人的权利义务产生实际影响，当事人可以对该具体强制拆迁行为申请行政复议。另一种意见认为，按《条例》第十七条规定，由市、县人民政府作出责成有关部门强制拆迁决定，该责成行为本身对拆迁当事人的权利义务产生实际影响，因此，政府责成强制拆迁行为应属于行政复议范围。市、县人民政府如何责成有关部门实施强制拆迁，通过什么形式完成责成的过程、执法主体是政府还是有关部门在《条例》中没有规定，致使在实践中产生争议。笔者认为，政府责成强制拆迁行为不管是内部行文还是直接对外作出决定，均可属于行政复议范围。《最高人民法院关于执行若干问题的解释｝）第十九条规定，“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上著名的机关为被告。”建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程）第十八条规定，行政强制拆迁是由房屋拆迁管理部门向政府提出行政强制拆迁申请。因此，市、县人民政府可以