都市区融合发展调研报告

PAGEPAGE1XX都市区融合发展调研报告推进济兖邹曲嘉都市区(以下简称XX都市区)融合发展，逐步把都市区打造成牵动鲁南经济带、辐射淮海经济区的组群式中心城市，是市十一次党代会立足全市大局和长远作出的重大战略决策。为加快这一战略实施，根据市委、市政府主要领导意见，市政协组成专题调研组，通过市内调研、市外考察、座谈研讨等形式，进行了认真调查研究。现将调研情况及有关建议报告如下。一、加快XX都市区融合发展势在必行、机遇难得都市区是在工业化、城市化进程中出现的区域空间形态的高级现象，也是经济快速发展、现代化水平不断提高的重要标志。加快XX都市区融合发展，就是要叫响“发展都市区，共建大XX”口号，打破行政区划藩篱，有效整合发展要素，通过产业互补、市场互动、资源互用、体制互融、政策互通的优势放大之策，达到经济持续发展、社会全面进步、资源永续利用、生态良性循环、实力显著增强的互利共赢之境，为打造牵动鲁南经济带、辐射淮海经济区的区域发展新高地奠定坚实基础。（一）加快都市区融合发展符合当今城市发展的规律和趋势。纵观国内外城市发展,大都经历了由小到大、由弱到强、由单中心到多中心、由单个城市到城市群（即都市区）再到网络化的发展过程。其空间发展无外乎单中心集中式（即“摊大饼”）和多中心分散式（即组群式）两种主要模式。单中心模式特点就是有一个超级城市原地扩张，以极强的带动辐射功能影响着周边的每一个城市。多中心模式特点就是多个城市团组分布，功能互补，协调发展。德国莱茵—鲁尔城市群内有20座城市，各城市人口规模虽不大，但功能各有所长，构成了德国最大的工业中心。荷兰的兰斯塔德城市群，仅占全国26%的面积，却集中了全国50%的就业岗位，排名前百位的70多家公司总部，65%的研发中心和高科技公司，93%的对外服务机构。截至去年底，我国共有各类城市657个，城市群囊括的城市达400多个，占全国城市总数的60%多。我国最具实力的十大城市群，以不到十分之一的国土面积，承载了三分之一以上的人口，创造了二分之一以上的GDP。长三角、珠三角和京津唐城市群的发展更是有目共睹，这三大城市群总人口约占全国的20.6%，土地只占1.1%，GDP却占了全国总量的约40%。城市的组群发展和都市区模式，有效地放大了自然资源、空间区位、基础设施、生态环境四大优势，克服了城市发展中资源浪费多、重复建设多、环境污染多、交通拥堵多、盲目扩张多、恶性竞争多，资源开发效率低“六多一低”的弊端，形成了城市错位发展、产业分工明确、资源高效配置、经济增长强劲的局面，彰显了单个城市所不具备的综合竞争实力。（二）加快都市区融合发展是我市经济转型跨越的内在要求。我市是典型的资源型城市，正在致力于经济战略转型，加快转方式调结构，大力发展先进制造业、战略性新兴产业和现代服务业。这些无疑都需要有强大的城市功能作支撑。由于特殊的地理位置和历史原因我市现有中心城区既有规模实力偏小、辐射带动能力不强的问题，又有周围煤田压覆、空间发展受限的问题。而走都市区一体化发展之路，就成为我市加快转型发展的不二选择。XX都市区版图面积4077平方公里(其中功能区规划面积2983平方公里)，400多万人口。不到全市一半的面积和人口，2010年国内生产总值和地方财政收入，分别占全市的67.25%和80.1%。而且全市三座历史文化名城、两个全国百强县、四大千亿级产业集群、六个过百亿企业都集中在这里。该区域城市人口密集、政治经济集中、物产资源丰富、文化底蕴深厚，实现其融合发展优势极为明显：一是地缘相连。都市区内各城市间平均空间距离只有20多公里，随着城市建设的拓展扩大和交通设施的延伸完善，使城际间时空距离越来越小。二是文脉相通。都市区同属孔孟文化范畴，素以“孔孟之乡、运河之都”著称，同时汇聚了始祖文化、儒家文化、运河文化、佛教文化元素，人们价值理念、风土人情、生活习惯同脉相承。三是体制相融。都市区内各城市同在一个地级市域内，隶属XX市委、市政府管理，其融合协调难度远比跨行政辖属相对容易。四是功能相补。都市区内各城市功能不同，各有千秋，政治、经济、文化、资源、交通各具优势，仅单凭某一团块均不具备综合功能。如果功能互补、融合发展，必将产生巨大的集聚效应和强大的竞争实力。如此优势和特色，无论是鲁南经济带还是淮海经济区的任何一个城市都是难以比拟的。（三）加快都市区融合发展是XX抓住新机遇、应对新挑战的战略抉择。推动都市区融合发展的动意和思路由来已久，历届党委、政府都为之作出不懈努力，并取得一定成效。追溯起来，大体可分为三个阶段：一是1985年编制的《XX市域城镇体系发展布局规划》，提出的XX、兖州、邹县（后改邹城）“金三角”发展阶段；二是1998编制的《XX市城市总体规划》和2001年编制的《XX—曲阜都市区发展战略规划》，提出的XX、兖州、邹城、曲阜四城市复合的XX—曲阜都市区发展阶段；三是2008年编制的《XX市城市总体规划(2008-2030年)》，提出的XX、兖州、邹城、曲阜、嘉祥五城市复合的都市区发展阶段。由此可见，多年来都市区发展的规划和定位虽几经变更和调整，但融合发展的思路和信念从未动摇，而且思路日益清晰，定位日益准确，规划更加可行。特别是XX机场的通航，京沪高铁的通车和区内交通网络的不断延伸完善，为加快都市区融合发展提供了难得的历史机遇。更值得我们警醒的是，与我市同处淮海经济区的徐州、临沂两市，近几年发展迅猛，势头强劲，虽经济实力悬殊不大，但城市规模、人口远远超过我市，大有争魁夺冠之势，加之我省“黄蓝”战略的加速实施，对我市形成巨大挤压和强烈倒逼，甚至有在夹击中被边缘化的危险。对这次调研活动，广大干部群众无不表现出浓厚的兴趣和由衷的赞同。大家一致认为，加快都市区融合发展，是提升我市综合竞争力的客观需要，是应对省直管县体制改革的必然选择，也是加快经济转型、抢占区域发展新高地的必由之路。综上所述，加快都市区融合发展，国家有政策导向，外地有成功经验，我市有良好基础，人民有强烈期盼，可以说天时地利人和皆备。我们必须审时度势，抢抓机遇，上下同欲，坚定信心，加快推进都市区融合发展。二、加快XX都市区融合发展的目标定位、主攻方向从1985年XX城市组群融合发展的概念提出，迄今已有26年的历史。其间虽有思路、有论证、有规划，但总体上看，理论多于实践，研讨多于决策，规划多于运作，尚未取得突破性进展和实质性效果。主要表现为：一是思想认识不到位。大家对加快都市区融合发展的大目标认识是一致的，但对其内涵和实质有的缺乏正确理解，往往是站在各自城市的立场和利益上去谋划发展，争取有利地位和政策，局限自身辖区，缺乏大局意识，导致各自为政，利益分割，资源浪费，重复建设，不同程度存在地方保护、区域封锁等问题。二是合作意识不强烈。由于缺乏合理的功能定位和有效的合作机制，各城市间的竞争本能远大于合作动机，致使城市空间组织无序，拓展方向不定，甚至陷于建设——拆迁——再建设——再拆迁的不良循环。表现在产业发展上，造成产业分散，结构趋同，竞争无序等，制约了区域产业竞争力的提升。三是区域发展不平衡。在都市区中,既有全国百强县市,又有欠发达县,其中邹城市和嘉祥县财力相差近5倍。作为区域核心城市的XX市区，极化集聚功能不强，难以发挥带动和辐射作用。四是公共设施不配套。在公共设施建设上统一规划和协调不够，城际道路建设时常出现规划方向不一致、网络布局不合理、相互衔接不顺畅等问题，致使行政边界多有“肠梗阻”现象。有些交通运输方式不衔接，部分线路仍收取过路费等，造成城际出行换乘难、成本高。公益性文体设施缺乏统筹布局和综合利用，一些跨区域大型公益性基础设施难以落实，致使体育馆、城展馆、博物馆等设施遍地开花，造成重复建设，资源浪费，利用率低。五是环境整治不统一。由于缺乏统筹全局的战略性考量和科学合理的规划引导，区内资源环境的承载力和城市发展规模匹配失衡，各城市产业发展环境门槛及环境保护治理措施标准不一，致使工业污染有从城市向农村扩散的趋势。在污水、垃圾等治理设施建设上各自为战，自成体系，造成重复投资，难以发挥综合效益。因此，必须以总体规划为引领，以产业发展为主导，以资源共享为依托，以基础设施为支撑，以生态环境为承载，发展都市区，共建大XX，着力把XX都市区建设成为功能分区明确、整体协调有序、基础设施完善、社会事业发达、生态环境良好、经济实力雄厚的区域中心城市，争当鲁南经济带和淮海经济区的排头兵。（一）规划布局一体，构建同城发展格局。规划是龙头。要树立同城发展理念，将都市区基础设施、产业发展、生态建设和社会事业等作为一个整体，统筹考虑，一体规划，实现都市区总体规划布局一张图，重大建设审批一支笔，城市管理一盘棋。尽快启动都市区总体规划、专项规划及重点区域详细规划编制工作。进一步明确都市区整体空间布局和各城市功能定位、发展方向，对城市开发建设空间、基础设施导向空间、产业集群载体空间、生态环境保护空间等提出管控细则。综合各方面意见，我们认为，按照“中心突破、组群发展、城乡统筹、梯次推进”的区域发展战略，在都市区空间布局上，应按“一核两心三极四轴五带六大单元”北斗星式网络大格局来把握。“一核”：XX中心城区包括市中区、任城区为都市区发展主核；“两心”：XX中心城区和曲阜副中心城区；“三极”：邹城、兖州、嘉祥为都市区重要增长极；“四轴”：济徐高速、曲邹干道、327国道、济曲快速路为都市区空间发展的重要轴线；“五带”：梁济运河、洸府河、泗河、大沂河、洙赵新河为都市区生态格局的重要廊道；“六大单元”：XX东城（含高新区）、XX西城（含中区西部嘉祥县城）、北湖新区、兖州市区、邹城市区、曲阜市区为都市区主要功能单元。在总体规划基础上，尽快编制完善土地、人口、产业、基础设施和生态环境等专项规划，同时引导各城市做好团块规划的编制工作，形成区域一体、无缝对接的规划体系。建议积极争取山东省人大通过“XX都市区规划条例”，保障规划目标的不动摇和引导各城市发展的约束力。（二）产业发展协调，夯实融合发展基础。产业既是都市区建设的动力源泉，又是区域融合发展的重要基础。要按照经济布局区域化、产业发展集群化、资源配置市场化的思路，优化区域产业布局，推动经济融合发展，形成功能各异、梯次分明、布局合理、错位发展的区域空间新格局。根据产业基础、资源环境和区位特点等实际，XX中心城区应为行政、商务、金融中心和先进制造业、生产研发中心；兖州为先进制造业基地、东部交通枢纽和物流基地；邹城为能源基地、循环产业示范基地；曲阜为旅游服务、文化教育中心和高速铁路枢纽；嘉祥为工业基地、西部交通枢纽和物流基地。各城市应按照自身功能定位、产业链条延伸、产业依存关联等要求，大力发展各自主导产业、协作配套相关产业以及地方特色产业。（三）区域资源共享，增强互动发展活力。从总体上看，我市是一个自然、人文资源富集区。其品种之多、密度之高、储量之大，在全省乃至全国都是少有的，但仅就某个城市来说又是单一的、匮乏的，有的区域甚至是贫瘠的。因此，从资源角度而言，都市区内各城市是相补余缺、相互依存、相得益彰的共同体。加快都市区融合发展，必须按照资源利用效益最大化的原则，对区内各类资源进行科学规划、有机整合、优化配置、统筹开发，变单元优势为整体优势，增强都市区整体竞争力。要借鉴组建XX能源发展集团的模式，将区内煤炭、矿山、文化、水利等资源作为有机整体，统筹规划，科学配置。要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，通过构建区域一体化资源共享平台，建立区域资源科学储备、合作开发、使用补偿等长效机制，促进各类资源在区域内双向互动，有效对接，实现优势互补，共赢发展。各城市要树立“都市区”意识，增强“大XX”理念，在对外招商上，整体推介宣传；在项目洽谈中，综合运作考量；在落地建设时，统筹安排配置。要打破团块分割、区域封锁，形成一体化的资本市场、技术市场和劳动力市场，通过建立良性互动的有效机制和互惠互利的协作机制，开展多种形式的经济、技术、人才、科技合作，促进各类生产要素在区内无障流动，合理配置。（四）公共服务均等，营造和谐发展氛围。实现公共服务均等化，是都市区融合发展的重要目标。要按照区域共建、城际联网、配套互动、设施共享的思路，把基础设施统筹建设、社会事业共建共享、社会保障同等对待，作为都市区一体化建设的重要任务和关键举措，营造区内统筹一体、互动共享的和谐发展氛围。基础设施统筹建设，要以打造都市区半小时交通圈为目标，以快速干道和轻轨交通为骨架，构建“高速公路+快速干道+城区主次路”路网系统，形成区域贯通、纵横交错的立体化交通网络，提升都市区综合交通能力。着力推进供水、供电、供气、供热、通讯等基础设施对接联网，实现同城效应。社会事业共建共享，一方面要适应都市区发展的实际需要，结合省运会的筹办，统筹规划建设一批高标准的学校、医院、城展和文体设施，不断满足各个层次居民的需求；另一方面，积极整合资源，加大投入力度，改造提升区内现有公益设施，采取挂靠联合、兼并托管、设立分支机构和技术管理协作等方式搞好合作，不断提高服务质量和水平，实现区内各项公益设施的同城化共建共享。社会保障同等对待，按照“区域一体、全面覆盖”的思路，从制度层面入手，积极探索建立一体化的就业、养老、医疗等社会保障新机制。要逐步解决区内社会保障制度对接问题，最终实现区内居民在社会保障方面享受同等待遇。（五）生态环境同建，打造优美发展空间。搞好环境治理，建设生态城市，是加快都市区融合发展的题中之义和重要目标。必须树立区域生态理念，构筑生态化城市组群。要开阔视野，拓展思路，把都市区作为一个完整的生态系统，站在战略的高度去完善城市布局，构筑大生态体系，全面提升都市区“绿色竞争力”。必须树立城郊一体化理念，建立完善的生态绿化系统。要统筹规划，突出重点，以五大河流为骨架，十大湿地水域为节点，交通与城间林带为网络，着力构建区内城市间多功能、复合型、网络式的生态廊道体系，为都市区提供可持续发展的区域性生态保障。对区内重点风景名胜区、自然保护区、城市水源地、国家森林公园和世界文化遗产等重要区域，要划定范围，重点保护。加快推进区内生态景观格局建设，打造集观光、休闲、游乐等一体的绿色空间。必须树立可持续发展理念，积极发展生态经济。严格控制区域生态“底线”，防止生态环境恶化，保护区域生态结构，持续提升生态环境质量。通过政策引导、强化督促，有效解决一批中小企业高耗能、高污染、低效益问题。鼓励传统企业加大技术改造，强化节能技术推广应用，实行清洁生产，发展循环经济。统筹区内环境基础设施的建设和运转，打破区域界限，实现垃圾集中无害化处理，污水就近入管、集中处理。要着眼长远、整体规划、科学保护、谨慎开发，划出几片大的生态保护带，为子孙后代留下一片净土，为都市区发展留出极其宝贵、独具魅力的生态空间。三、加快XX都市区融合发展的先期突破重点加快XX都市区融合发展正处于关键时期。必须着眼长远，立足当前，抓住重点，集中突破，拿出实实在在的办法措施，一步一个脚印地向前推进。在目前行政体制和财政体制下，当务之急要在以下几个方面尽快破题。（一）以打造“半小时交通圈”为目标，缩短都市区时空距离。加快规划建设济徐高速、省道255XX段、省道104兖州西环改建工程、省道338XX至嘉祥段、京沪高铁站至兖州、邹城、泗水连接线等重点工程。规划建设客运XX总站、XX西站（嘉祥新站）、邹城新站和兖州新站，提高都市区公交覆盖率。抓住我省正在规划建设城际铁路的机遇，努力争取在XX境内的延伸距离，并与其搞好对接，及早规划建设区内城际轻轨。建议先期规划建设以曲阜高铁站为起点，途经兖州火车站、XX火车站，XX机场为终点的轻轨1号线。在此基础上，适时规划建设以曲阜高铁站为起点，途经文化标志城、邹城火车站，XX机场为终点的轻轨2号线。对内为沿线各团块之间提供快速、便捷的交通服务，方便曲阜高铁站客流集散；对外通过曲阜高铁站、兖州火车站、XX火车站、邹城火车站、XX汽车东站等与外部交通衔接联系。（二）以文化旅游一体化经营为先导，加快都市区产业融合。认真贯彻落实《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣的决定》，以建设文化强市为目标，发挥“孔孟之乡、运河之都”的独特优势，大力发展文化产业，形成以文化旅游业为龙头，以演艺娱乐业、印刷发行业、广播电视业、信息服务和动漫创意为支柱的产业体系。充分挖掘我市独具的儒家文化、佛教文化、水浒文化、运河文化、始祖文化等区域文化特色，利用“铁公水空”交通网络的便捷，构建整合平台，重点打造出几条区域一体、配套联动的精品旅游线路。加快建设国家级曲阜文化产业示范园、兖州兴隆文化主题公园、东方文博城、嘉祥石雕文化产业园等重点文化产业项目，尽快形成贯通东西的文化旅游产业聚集带。推进全市旅游资源在宣传、运营、管理等方面统筹整合，形成集观光旅游、休闲度假、娱乐健身、美食购物等多功能的大旅游格局，积极申报国家级文化旅游实验区。以此为先导，按照大产业构建、大集团引领、大项目支撑、大集群发展的思路，加快推动装备制造、精细化工、新能源、医药食品和商贸物流等产业深度融合，形成独具XX特色、协作配套完善、引领区域发展的主导产业体系。（三）以流域治理和湿地建设为重点，打造都市区生态屏障。围绕打造生态城市，尽快建立以生态湿地为点、以交通干线和河流为线、以上级湖生态水系修复为面相结合的区域生态网络。对已列入全省重点打造的首批生态河道的泗河，要高度重视，做好规划，通过河道与堤防工程、新建或重建拦河坝闸、城区段生态景观改造、非城区段植物配置、险工段生态护岸等办法措施，实施综合治理，净化河流水质，建成生态水系河道。整合北湖、老运河、梁济运河、洸府河等河湖水系优势，打响XX北湖生态新城品牌，形成水资源、湿地、旅游、林业、渔业等生态产业链，构建XX城市南部的大生态屏障。湿地生态系统建设，在老运河人工湿地的基础上，继续建设二期工程。东部建设洸府河绿色走廊，西部建设梁济运河入湖口人工湿地，退耕还湿、退渔还湖。利用煤炭塌陷地打造生态湿地亮点，是我市生态建设的重点和特色，要借鉴廖河治理经验，以生态恢复为主，按照统筹规划、因地制宜、注重效益、分步实施的原则，对常年积水的重度塌陷区，采取围湖造岸、植树种草、综合开发等措施，精心打造接庄、兴隆庄、陵城、太平等塌陷区十大湿地，形成集塌陷地治理成果展示、休闲娱乐、度假为一体的湿地旅游景观和观光农业。（四）以建立多层面协调机制为保障，引导都市区有序发展。推进都市区融合发展关联度高、涉及面大、政策性强，必须有超越各城市之上的权威机构来聚合力量、协调推动。参照外地做法，可按三个层面来设计。第一个层面：成立“都市区规划协调委员会”，由市政府主要领导任主任，在市规划局设立办公室。主要职能是建立科学有效的协调机制，加强对都市区各项重要规划编制和实施的指导。第二个层面：建立区内各城市规划、交通、发改、国土、环保、商务、文化旅游等相关局长（主任）联席会议制度，主要负责都市区空间布局、城际交通、产业布局和生态建设等规划与协调。同时，可根据工作进程，考虑增设其他专题性机构，定期不定期举办联席会议，探讨研究推进都市区一体化发展的相关制度，对改革地方政绩考核制度、地方联合招商制度、土地使用指标交易制度、污染许可权流通制度、生态补偿制度等提出具体政策建议。第三个层面：建立城市间互动平台。市委、市政府协调帮助各城市之间建立多层面的互动平台，促进都市区从两极合作到多极融合，最后走上整体发展道路。鼓励建立各类半官方及民间的跨城市合作组织，可考虑建立政府指导或参与下的城市联合商会和行业协会、大企业联合会、产权交易联合中心等等。同时，开设都市区专题论坛，邀请专家学者、党政干部、各界代表对都市区发展中的诸多问题进行专题研讨。（五）以改革创新为动力，增强都市区发展活力。加快都市区融合发展，最终的理想状态是实行区划调整，将兖州、邹城、曲阜、嘉祥改为市辖行政区，彻底解决行政分割问题。在目前行政区划还一时难以打破的情况下，应该研究如何超越行政区划的障碍，通过主动的改革