公民知情权法律保护与运用

PAGEPAGE17公民知情权法律保护与运用最新杂志：公民知情权法律保卫与运用范文一、问题的提出2011年7月23日发生的甬温线动车追尾事故，至今仍牵动着国人的心，引发了社会各界对中国高铁建设的关注和评议。①前事不忘，后事之师。在动车追尾事故发生后，民众最关心的莫过于事故原因和事故处置工作。关于事故原因，铁道部最初公布的是由于温州南的信号指导灯遭雷劈，导致原来应该是显示红灯，而毛病升级显示为绿灯。值班人员对事故的敏感度不强，酿成这场事故。而对事故的真实原因，早已组建了调查小组，总理公开承诺会认真听取、严肃对待大众的意见，给大众一个负责任的交代。事故发生以后，立即成立了包含安监部门、监察部门等单位的独立工作的事故调查组，将通过现场勘查、技术取样、科学分析、专家论证，得出一个实事求是的、经得起历史检验的结论，并将按照国家的法律法规，严肃追查直接责任者和领导责任，事故调查处理的全经过应公开透明，承受社会和大众的监督，并郑重承诺在9月中旬公布调查结果。但令人遗憾的是，根据〔生产安全事故报告和调查处理条例〕相关规定，“723〞甬温线十分重大铁路交通事故调查情况的结果公布已经到了120天的最长时限要求，但国家安监总局等部门却仍然没有公布最终的结果。［1］(编者注:固然到2011年12月28日，国家安监总局公布了动车事故的调查报告，但这并不影响本文的宗旨。)毫无疑问，广阔民众天经地义对这起动车事故拥有知晓其原因和处理结果的权利，也就是通常所说的知情权。那么，何谓宪法上的知情权呢?这就要从分析知情权的宪法权利属性说起。二、作为宪法权利的知情权:特质解读知情权②(therighttoknow)，又称“知的权利〞、“知悉权〞、“得知权〞、“了解权〞等。［2］“知(know)〞即“知悉〞、“获取〞之意，“情(information)〞，即“情报〞、“信息〞。知情权即为知悉、获取各种情报、信息之权利。虽然对于知情权终究是一项基本权利，还是一项基本权利的派生权，学术界并没有达成共鸣;而且，世界上多数国家的宪法尚未对知情权作出明确规定，但知情权的权利属性，能够通过宪法的人民主权原理与人权保障原则推导出来。“基本权利是设立主权权利、客观法律规范和一般解释原则的基础，对一切国家权利和国家机关具有直接的约束力。〞［3］作为现代社会公民的一项基本人权，知情权具有不可褫夺的性质，其义务主体是控制和把握信息的各级国家行政机关、法律法规受权的组织、行政机关依法委托的组织和个人。从各国民主政治发展史来看，知情权之所以成为一项宪法权利，是由于其表现出下面几个方面的基本权利特质:一方面，知情权内蕴着人民主权的宪法理念，具有宪法权利的实质特征。人民主权作为宪法的基本原则和逻辑起点，意味着“人民是一切事物的原因和结果，凡事皆出自人民，并用于人民〞［4］。世界各国为保障作为宪法权利的知情权，普遍通过确定人民主权的宪法原则，并逐步扩大各类社会主体的参政权、监督权及思想自在、请愿自在等形式，间接地确认人民和公民的知情权。如1789年的法国〔人权宣言〕第15条规定:“社会有权要求全体公务人员报告其工作。〞1946年日本宪法序言规定:“兹公布主权属于国民。〞第13条规定:“全体国民作为个人而遭到尊敬，对于谋求生存、自在以及幸福的国民权利，只要不违背公共福利，在立法及其他国政上都必需遭到最大尊敬。〞第19条规定:“思想及意志自在，不受进犯。〞意大利1947年宪法第1条规定，“主权属于人民，由人民在宪法所规定的形式和范围内实现之〞等等。另一方面，从宪法所寻求的人权保障价值目的而言，享有知情权对于现代国家的公民实现自我价值和自我发展具有普适意义。人类的发展规律表示清楚，尽可能从多个来源承受信息、拓宽自己的知识、发展人格是人类的基本需求，同时也是建立自在民主政制的主要前提之一。在立宪国家，一切权利来源于人民，“宪法所赋予的权利将永远把握在民众手中。这项权利是为了某些特定目的、在特定期限内授给他们自己选出的代表的。当这种权利的使用违犯他们利益，或不符合他们的愿望时，他们能够而且无疑会撤销他们公仆的资格。〞［5］立宪国家的公民充足享有知情权是实现本身利益的前提;国家负有保障公民知情权的职责和义务，使公民有时机获取对自我实现和自我发展至关主要的各种信息和资源。在某种意义上能够说，知情权是公民其他基本权利得以实现的需要条件，与人权谱系中的其他公民基本权利一样具有基础性价值。再一方面，从宪法限制权利的核心精神来看，保障公民知情权是立宪国家实现民主的应有之义。作为一种关于人类社会应怎样组织其国家及其政治生活的规范理论，宪政的精华真髓在于以宪法和法律来规范的产生、更替及其权利的行使，藉以防止公民的权利遭到来自国家权利的损害，并进而确保公共权利的行使能符合公共利益。在现代立宪国家，真实民主的根本要义在于公民自治，个人必需通过知道各种各样的事实与意见，方能够有效地参与国家治理。自动公开信息，让公众了解和参与国家公共活动的经过，是实现公民自治的前提和基础，也是遏止滥用权利的主要防线。“知情权是可积极地要求信息等公开的权利，在这里意义上，具有要求国家施行一定办法的国务恳求权和社会权(由国家给予的自在)的性质，这点恰是其最大的特征。〞［6］因而，保障公民对于公共信息的知情权，非常需要且主要。三、知情权的规范分析:域外考察虽然近代宪法将言论自在和出版自在作为公民基本权利加以肯定和保卫，但是随着行政权的扩张和信息技术的飞速发展，公众与主要信息的间隔渐行渐远，而且这种倾向随信息化社会的发展日益加剧。怎样能自在获取日常生活乃至国家政治的信息，由此成为人们关心的主要课题，知情权也随之作为一种主要的现代人权备受关注。考察已经制订信息公开法的国家的宪法，对知情权进行明文规定的并不多见，如美国、法国、日本、英国等都有信息公开制度，但均未在宪法及信息公开法中对知情权的宪法权利属性进行明确规定。从规范层面而言，保障公民知情权的最初萌芽，可追溯到1766年瑞典制订的〔关于著述与出版自在的1766年12月2日之宪法法律〕，该法规定，废止以往对出版物的事前审查，允许自在印刷并传播文件。其后，该法几经修改，最终确认公民有为出版而阅读公文书的权利，一切国家机关均称为公开的对象，在世界上首开“信息公开法〞之先河。③固然美国的知情权立法晚于瑞典，但对西方国家的影响不可小觑。1966年，美国通过〔信息自在法〕，成为世界信息公开史上具有里程碑意义的事件。其重要内容是，联邦的记录和档案原则上向所有的人开放，但是有九类情报可免于公开。公民可向任何一级机构提出查阅、索取复印件的申请。机构则必需公布本部门的建制和本部门各级组织受理情报咨询、查找的程序、方法和项目，并提供信息分类索引。公民在查询情报的要求被回绝后，能够向司法部门提起诉讼，并应得到法院的优先处理。随后在“沙利文诉纽约时报案〞和“水门事件〞的促成下，1974年又通过了对〔信息自在法〕的修正案，大大扩大了负有公开义务的行政机关的范围。1976年通过〔阳光下的法〕，公众能够根据该法观察会议的进程，获得会议的文件和信息。1996年通过〔电子信息自在法〕，要求机关须以电子数据方式为公众提供索引材料，以方便公众提出信息申请、获取相关信息，并解决了记录电子化而带来的电子情报公开问题及对公众关于情报公开的申请答复延迟缓慢的问题。至此，虽然在宪法中没有明确规定知情权，但对公民知情权保障已构成一个较为完备的法律体系。经过30多年的适用，美国的信息自在法律体系日趋完备，成为各国实现信息公开、保障公民知情权的仿效典范。迄今为止，包含芬兰、丹麦、加拿大、法国、意大利、韩国、日本、哥伦比亚、南非等在内的30多个国家也相继制订了有关的法律。能否制订信息公开法并采用有效制度办法保障公民的知情权，正被视为评价现代国家民主化水平的主要衡量标准之一。德国基本法是第一次以根本法形式明确认可知情权的宪法文本。德国基本法第五条言论自在第一款规定:“人人有以语言、文字及图画自在表示及传播其意见之权利，并有自一般公开之来源承受知识而不受阻碍之权利。出版自在及广播与电影之报导自在应保障之。检查制度不得设置。〞但此处对“获得信息〞的保障，本质是为了实现和保障言论自在。实现和保障言论自在，需要一系列的权利基础，其中包含对新闻出版自在的保障和对言论所承载的信息获得途径的保障。由此可见，德国基本法中出现的对“知情权〞的保卫是由宪法规定的言论自在权所衍生推导出来的一项次级权利。德国基本法第17条规定:“每个人都有由其个人或同别人共同用书面形式向有关当局和议会提出恳求和诉愿的权利。〞第45条还有关于设立“请愿委员会〞的制度规定。除此之外，德国还通过法院组织法、宪法法院法、行政法院法、财务法院法、劳工法院法、社会法院法等系列组织法的形式来保障当事人的知情权。同时，德国还以宪法判例的形式具体表现出和保障公民和社会组织的知情权。日本和美国一样未在宪法中明确规定公民享有知情权。一般以为，知情权在日本得到成认的理论基础有两个:一是基于日本国宪法所采取的“国民主权〞原理;二是对日本国宪法第21条所规定的“表达自在〞和第13条所规定的“寻求幸福的权利〞以及第15条规定的“国民的参政权〞的解释。事实上，知情权在日本最初得到具有法律效力的成认是通过判例对宪法进行解释实现的。这就是1969年日本最高裁判所在“博多车站(电视录像带提交命令案)〞的判决理由中，通过对宪法第21条的解释，第一次明确认可日本国民的知情权，指出“在民主主义社会中，报道机关的报道为国民参与国政提供主要的判定资料，效劳于国民的‘知情权’〞，使知情权成为日本新近发展的三大新人权之一。［7］从国际法的层面而言，在1946年联合国大会通过的第59(1)号决议中，知情权被公布为基本人权之一，该决议声称:“查情报自在是基本人权之一，且属联合国所致力维护之一切自在之关键。〞联合国大会1948年颁布的〔世界人权宣言〕第19条规定:“人人有权享有主张和发表意见的自在;此项权利包含持有主张而不受干预的自在，和通过任何媒介和不管国界寻求、承受和传递消息和思想的自在。〞1966年〔公民权利和政治权利国际公约〕第18条规定:“人人有权享受思想、良心和宗教自在。〞第19条规定:“人人有权持有主张，不受干预。〞“人人有自在发表意见的权利;此项权利包含寻求、承受和传递各种信息和思想的自在，而不管国界，也不管口头的、书写的、印刷的、采用艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。〞1978年联合国〔关于新闻工具有助于加强和平与国际了解、促进人权、反对种族主义、种族隔离及战斗煽动的基本原则宣言〕则是关于知情权的系统的国际人权法文件。该文件第2条重申，“享有主张、发表意见和新闻等自在的权利，被公以为人权和基本自在之不可分割部分〞。该宣言是迄今为止最为主要的对知情权进行专门规定的国际人权法文件。此后，很多国家纷纷将知情权作为一项基本人权在宪法制度上加以确认和保障。如南非1996年的新宪法将知情权明确进行规定，并要求立法机关制订法律使之生效，“每个人有权获得国家拥有的任何信息以及为另外人持有但为行使或保卫任何权利所必须的任何信息。必需制订全国性法律以使该项权利生效。〞即使是在宪法没有直接确认知情权的国家，也通过制订专门的信息公开法或自在法、隐私权法的形式确定知情权及其法律界线，如芬兰于1951年制订了〔公文书公开法〕，丹麦与法国也相继制订了〔行政公文书公开法〕等对信息公开制度进行规定。四、公民知情权的实现:信息公开的宪法意义虽然知情权具有宪法基本权利的属性，但是世界各国的宪法中对其进行明文规定的并不多见，多数国家是通过在信息公开法中确认知情权的内容而进行规定的。事实上，早在17世纪西方学者就开始讨论国家行为公开与公众知情权之间的关系。英国思想家洛克指出，“无论国家采用什么形式，统治者应该以正式公布的和被承受的法律，而不是以临时的命令和未定的决议来进行统治……由于，只要这样能力使人民知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障，并将统治者限制在适当的范围之内。〞［8］现代学者韦伯则指出，统治圈越大，就越难保密，保密重点放在“官方机密〞上就是“统治阶级企图加强其统治，自感其统治遭到威胁的标记〞［9］。由是观之，信息公开与公民知情权的实现和保卫亲密相关。作为现代社会成员对信息资源的一种普遍的利益需求和权利意识的表达，知情权是指公民有获取信息的权利和自在，其核心是信息公开恳求权。“人民对信息有知情权，对人民有公开其政务信息的义务。否则，主人就不是主人，公仆就不是公仆了。〞［10］信息公开，是指国家行政机关以及法律、法规受权或委托的组织，在行使国家行政权的经过中，通过法定形式和程序，自动将信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。各国宪政发展的理论表示清楚，信息公开是民主政治的应有之义，信息公开对于公民知情权的实现有侧重要的意义。而且，信息公开能够有效监督和控制行政权利，防止行政权的异化和腐败，促使其在法治轨道内运行。从保障公民知情权的角度来看，信息公开制度的宪法意义重要具体表现出在:首先，信息客观、公正及尽可能公开，是建立起公民对信任的前提。只要在与公众间建立起互相信任的关系，能力唤起广阔民众参与国家政治生活的热情;同时，也只要公开，公民能力拥有充足的知情权，进而有效地参政议政。“没有知情权的保障，民主主义就不可能得到真正实现。由于主权者不能获得有关政治的信息就不可能作出精确的判定。〞［11］自动公开信息，让公众了解和参与行政活动的经过，自己就是参与民主的基本环节。其次，信息公开内在要求行为遵守法治轨道，畅行法治理念，这在客观上为公民的知情权实现提供了良好的社会气氛。政治的根本要义在于其群众性或公共性，“政治是一种媒介，有了政治，自觉的团结共同体的成员就能够意识到他们互相之间的依靠性，就能够作为公民把已有的互相成认的关系有意识、有意志地发展和塑造成为一个自在和平等的法人联合体。〞［12］法治为全体公民享受政治共同体的平等关心创设了规范和制度，进而成为公民充足行使知情权的前提。最后，信息公开有助于构成沟通合作的新型国家与公民关系形式，促进国家更好地履行保障公民知情权的义务。“要保证国家的长治久安，保障每个人都能过上有庄严的生活，国家就应当效劳于所有的人，而不管统治者是多数人还是少数人。〞［13］美国学者阿伦特就把国家治理看作是和公民参与者的互相合作，提倡“第三条道路〞的民主办论家吉登斯也以为，“能够同公民社会中的机构结成伙伴关系，采用共同行动来推动社会的复兴和发展〞，“国家和公民社会应当开展合作，每一方都应当同时充任另一方的协作者和监督者。〞［14］而信息社会国家与公民间合作伙伴关系的构成，首先必需保证公民对国家和的行为有充足的知情权，建立起信息公开制度，扩展国家与个人之间公共领域的空间，为二者的互动提供更多途径与渠道，创造更多时机和条件。唯有如此，公民知情权方能落到实处，国家权利与公民权利也能力良好互动。五、我们国家公民知情权的宪法保卫:从完善信息公开制度开始虽然在我们国家，宪法没有直接规定公民享有知情权，但是保障公民知情权的理念与原则在宪法和其他法律中均有一定水平的具体表现出，能够从宪法的相关条文中推导出来，这说明知情权在我们国家是有宪法基础的。我们国家现行宪法第2条规定:“中国的一切权利属于人民。人民行使国家权利的机关是全国人民代表大会和地方人民代表大会。人民按照法律规定，通过各种途经和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。〞而人民行使参政议政权的前提则是知晓国家活动和社会公共事务，只要公民知情权得到保障的前提下，人民才能够更好地行使管理国家公共事务的权利。由此可见，公民参政、议政权的行使前提就是知情权得到保障。宪法第73条规定:“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会构成人员在常务委员会开会期间，有权按照法律规定的程序提出对或各部、各委员会的质询案。受质询的机关必需负责答复。〞从中能够推导出人大代表代表人民享有对国家公共事务的知情权。宪法第22条规定:“国家发展为人民效劳、为社会效劳的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展大众性的文化活动。〞此规定为公众实现知情权提供了物质条件。宪法第27条第2款规定:“一切国家机关和国家机关工作人员必需依靠人民的支持，经常坚持同人民的亲密联络，倾听人民的意见和建议，承受人民的监督，努力为人民效劳。〞宪法第41条规定:“中国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法渎职行为，有向有关国家机关提出申述、控告或检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。〞公民行使监督、批评、建议以及申述、控告、检举权的前提是对国家机关和国家工作人员有关活动的知情，保障公民这六种权利的实现，必需首先保障公民的知情权，否则将是一纸空文。除此之外，宪法第35条规定:“中国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自在。〞宪法第71条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会以为需要的时候，能够组织关于特定问题的调查委员会，而且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供需要的材料。〞这些规定都充足具体表现出了我们国家宪法保障公民知情权的精神。在信息公开的地方立法中，2002年11月6日，广州市通过了我们国家第一个信息公开的地方规章〔广州市信息公开规定〕，这是我们国家地方制订的第一部全面系统地规范信息公开行为的规章，也是我们国家第一次以地方立法规章形式全面规范和要求必需公开信息。该规定第1条指出:“为保障个人和组织的知情权，规范信息公开，增长行政活动的透明度，监督机关依法行使权柄，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制订本规定。〞明确提出了知情权概念。2004年1月，〔上海市信息公开规定〕经上海市常务会议审议通过，这是第一个在全国省级中制订的信息公开规章。该规定在第1条也作出了对知情权确实认:“为了建立公正透明的行政管理体制，保障公民、法人和其它组织的知情权，维护其本身合法权益，监督机关依法履行职责，根据法律、法规的有关规定，结合本市实际情况，制订本规定。〞随后，湖北省、杭州市等有关信息公开立法的地方规章，也都有确认知情权之规定。2007年1月17日，第165次常务会议通过〔信息公开条例〕，并于2008年5月1日起施行。该条例规定，行政机关应当将自动公开的信息，通过公报、网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。为了防止机关不履行公开信息义务，该条例还规定，各级人民应当建立健全信息公开工作的考核制度、社会评议制度和责任追查制度，定期对信息公开工作进行考核、评议;信息公开工作的主管部门和监察机关负责对行政机关信息公开施行情况进行监督检查;建立信息公开工作年度报告制度;公民、法人或者其他组织以为行政机关不依法履行信息公开义务的，能够向上级行政机关、监察机关或者信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关应当予以调查处理;行政机关违背该条例规定，不履行信息公开义务的，应当承当法律责任。我们国家对公民知情权的保卫，以及信息公开制度的完善还有许多理论层面的问题需要解决。加强和健全我们国家公民知情权保障与信息公开建设，至少能够从下面几方面的宪法制度和操作层面进行:第一，知情权作为公民的一项基本权利，应直接而明确地写入我们国家宪法文本，使知情权问题在我们国家获得根本法地位和最高的法律效力，进而成为各类法律及其制度规制和解决各类知情权问题的宪法根据。第二，