国际银行监管规则改革趋势和几点思考

PAGEPAGE16国际银行监管规则改革趋势和几点思考迄今为止，以抑制系统性风险累积和扩散为核心，巴塞尔委员会在巴塞尔框架下推出了商业银行资本充分率、杠杆率、流动性风险等一系列监管新规则，金融稳定理事会出台了全球系统主要性金融机构监管框架和总损失吸收能力要求、影子银行监测体系和监管布置等一系列监管新标准。一、危机发生后国际银行监管规则改革进展2008年爆发的全球金融危机暴露出金融体系的一系列软弱环节，重要包含：金融机构杠杆率过高，支持资产增加的高质量资本工具严重不足；信贷过度增加，同时信贷标准放松和风险定价过低；金融机构间关联度和风险集中度过高，系统性风险高企；相对于金融市场的发展，金融机构流动性风险管理较为软弱，流动性资产缓冲不足；顺周期性导致银行在危机时缺乏需要的放贷能力等。为弥补这些问题所暴露出的监管框架中的根天性缺陷，金融稳定理事会和巴塞尔委员会等国际组织启动了本轮金融监管改革，以重塑监管框架，其目的是：一方面，强化监管最低标准，降低金融机构倒闭的概率；另一方面，采用有效的监管办法，减少金融机构倒闭对金融体系和实体经济的影响，并在上述两方面的改革中充足具体表现出宏观审慎与微观审慎相结合的监管新思维。2010年12月，巴塞尔委员会公布了第三版巴塞尔协议框架，固然在资本充分率分母的计算上仍基本沿用第二版巴塞尔协议的风险加权资产计量框架，但在下面方面大大强化了资本充分率监管要求：一是在资本充分率的分子方面加强了银行资本工具的损失吸收能力，对合格资本工具提出更严格的标准；二是显著提升资本充分率监管标准，并明确增长了宏观审慎维度的监管要求，引入了2.5%的贮备资本要求、0-2.5%的逆周期资本要求，对系统主要性银行提出额外的资本要求，以应对金融机构间的风险传染。同时，该框架引入了杠杆率和流动性风险监管标准，与资本监管标准互相补充，其中：杠杆率指标用未经风险调整的表内外资产加总之和替代风险加权资产来衡量资本充分水平，有助于抑制模型风险和风险计量的顺周期性，饰演着资本充分率底线的角色；流动性覆盖率和净稳定资金比例填补了危机之前国际上缺乏统一的流动性风险监管定量标准的空白。2011-2012年期间，金融稳定理事会和巴塞尔委员会联合发布全球系统主要性银行的监管框架，重要包含：一是提出全球系统主要性银行评估方法论，牵涉规模、关联度、可替代性、复杂性和全球活泼踊跃水平五个方面12项评估指标。二是根据系统主要性水平不同，分组适用不同的附加资本要求，以确保其具有更高层次层次层次的损失吸收能力。三是提出强化全球系统主要性银行监管有效性的一整套办法。四是建立有效处置系统主要性银行的基本框架。2012年10月，巴塞尔委员会发布了国内系统主要性银行监管框架的12条原则，包含国内系统主要性银行评估方法论和附加资本要求等内容。2015年11月，金融稳定理事会发布了全球系统主要性银行的总损失吸收能力要求。2012年以来，巴塞尔委员会陆续发布了第三版巴塞尔协议相关内容的修订和补充版本，包含：在监管标准方面，发布了杠杆率、流动性覆盖率和净稳定资金比例监管框架的最终文本和信息披露要求；在风险加权资产计量方面，发布了交易对手信誉风险、交易对手风险暴露、资产证券化风险暴露、银行投资基金风险暴露的风险加权资产计量新规则；在信息披露方面，发布了资本工具构成信息披露模板、第三支柱信息披露框架的第一阶段修订稿；在风险集中度方面，发布了大额风险暴露监管框架；在保证金方面，巴塞尔委员会与国际证监会组织联合发布了非集中清算的衍生产品交易保证金监管规则。这些规则将于2016-2019年期间陆续开始施行。除量化监管标准之外，巴塞尔委员会还发布了一系列监管原则和监管指引，内容牵涉稳健薪酬做法、银行风险加总和报告原则、资本规划指引、操作风险管理指引、监管联席会议指引、银行公司治理原则、全球系统主要性银行信息披露指引、辨别和处置软弱银行指引等。除此之外，巴塞尔委员会还正在研究资产分类和处置的审慎性、并表监管、压力测试、银行贷款损失拨备等方面的监管办法，并将发布相关指点性文件。2011年以来，银监会借鉴后危机时期国际银行监管规则改革结果，并结合国内银行业实际，陆续发布了一系列新的监管规则，包含：商业银行稳健薪酬指引、资本管理办法及其后续补充政策、杠杆率管理办法、流动性风险管理办法、全球系统主要性银行信息披露要求等，顺应了国际银行监管规则的改革趋势，也大体遵守了全球统一的施行时间表。其中，〔商业银行资本管理办法〕顺利通过了巴塞尔委员会的国际评估，后续还将承受系统主要性银行和流动性风险监管方面的国际评估。.二、国际银行监管改革的趋势性特征从已经获得的改革结果、当下改革进程和下一步改革规划来看，近些年的国际银行监管改革呈现出下面特征和趋势：(一〕鼎力加强宏观审慎监管和系统性风险防备本次国际金融危机表示清楚，金融监管不仅要关注单家金融机构的风险，而且要关注金融体系的整体风险。构建微观审慎与宏观审慎相结合的金融监管体系，防备由于金融体系部分或全部遭到损害导致大范围金融效劳中止造成的系统性风险，成为后危机时代国际社会的共鸣。巴塞尔委员会2010年12月发布的第三版巴塞尔协议不仅在微观审慎层面强化了资本和流动性监管标准，而且在宏观审慎层面从时间维度和跨业维度加强了对系统性风险的防备。时间维度关注的是系统性风险在经济周期不同阶段的分布，即随着时间的推移，金融部门与实体经济的正反应机制会加大经济周期的波动幅度，金融与经济的共振会显著提升周期性波动对金融体系的冲击和危及金融安全，其目的是缓解金融体系的顺周期性问题。跨业维度关注的是在给定时点下系统性风险在金融体系的分布，其目的是防止系统性风险集中，即由于金融机构之间互相关联、持有类似的风险敞口以及群体行为而导致的系统性风险。从国际监管改革情况看，宏观审慎监管框架重要包含三个要素：一是宏观审慎分析，即系统性风险的辨别和评估。其目的是及时辨别金融体系的软弱性为有针对性地采用政策办法提供决策根据。系统性风险事件自己是极端事件和小概率事件，现有的计量和分析工具也难以捕捉金融体系内部各要素之间及金融体系与实体经济之间的互动和非线性变化，因而当下系统性风险的评估和分析技术仍然处于初级阶段。值得留意的是，辨别和评估系统性风险不能只依靠于定量分析方法，需要银行、监管机构和其他相关部门将各自把握的宏观层面、行业层面以及机构和市场层面的情况进行对接和汇总，通过数据分析、经历体验判定和讨论，及时发现系统性风险隐患并提出政策建议，这对银行、监管机构和其他相关部门之间建立良好的信息沟通和协调体制提出了更高层次层次层次的要求。二是宏观审慎监管工具的设计和运用。根据着眼点的不同，宏观审慎监管工具能够划分为时间维度和跨业维度两个方面。时间维度的宏观审慎监管〔逆周期监管〕重要通过在经济上行周期增长资本、拨备、提升贷款准人标准等监管要求，以用于经济下行期吸收损失、防止信贷紧缩。国际社会已经达成共鸣的跨业维度的监管工具重要包含金融稳定理事会提出的系统主要性金融机构监管框架、强化场外衍生产品交易的基础设备建设，以及第三版巴塞尔协议中旨在降低金融体系关联度的相关规定，如对银行间敞口提出更高层次层次层次资本要求，鼓励银行使用交易对手进行场外衍生品交易，限制过度依靠短期批发融资等。其中，重点是控制系统主要性金融机构的负外部性，加强对系统主要性金融机构的监管。三是宏观审慎治理机制布置。要实现防备系统性风险的目的，需要加强宏观审慎监管政策、微观审慎监管政策和货币政策、财务政策等各项政策的协调。为此，有需要建立良好的宏观审慎治理机制，作为系统性风险辨别与评估、宏观审慎监管工具的决策与运作等的基础。金融稳定理事会、国际货币基金组织和国际清算银行经过广泛调查之后，以为各国国情千差万别，并没有一个固定的宏观审慎治理形式适用于全球，在清楚明晰界定相关部门在宏观审慎监管中应当发挥什么样的作用以及怎样发挥作用，充足开展政策协调，加强信息分享的基础上，能够根据本国的法律制度和监管框架来设计适当的宏观审慎监管治理架构。在加强宏观审慎监管的同时，不该将其与微观审慎监管割裂和对立起来，很多传统的微观审慎监管工具，如资本、流动性风险等审慎监管标准，也具有宏观审慎效果，因而，宏观审慎和微观审慎必需统筹兼顾，使两者真正融合为一个不可分割的整体。(二〕全面强化系统主要性金融机构的监管此次国际金融危机中，一些大型跨国金融机构的倒闭对全球金融体系乃至实体经济造成了宏大冲击。强化对系统主要性金融机构的监管，是本次危机带来的深刻教训，也是加强宏观审慎监管，防备系统性风险的关键之一。系统主要性金融机构包含银行、保险、证券以及对冲基金等资产管理公司，衡量其系统主要性的重要因素是当该机构发生流动性或清偿性危机时，对其他机构乃至整个金融市场的冲击水平。当下国际金融监管改革中强化对系统主要性金融机构的监管重要包含下面几方面核心内容：一是显著提升资本监管标准。根据银行资产规模、关联度、可替代性、复杂性和全球活泼踊跃水平等维度的指标值，在加权平均计算出单家银行的全球系统主要性分值后，130分以上的银行将纳入全球系统主要性银行之列，全球系统主要性银行根据其主要性水平被划分为五个组别，最低组别采取1%的附加资本要求，组别越高则附加资本要求越高，以确保这些机构发生问题而无法连续经营时具有较高的自我吸收损失能力。在第一组之上还设立空组，进入空组的银行附加资本要求高达3.5%,以此抑制银行的系统主要性水平进一步上升。系统主要性附加资本要由在连续经营条件下具有损失吸收能力的资本构成，因而只能以第三版巴塞尔协议的核心一级资本工具来知足。除此之外，最新的国际监管改革方案对全球系统主要性银行又提出了lex?is11/。的总损失吸收能力要求(TLAC)。总损失吸收能力包含资本和合格的债务性工具，比方减记债和可转换债。一旦发生危机，这些债务工具必需无条件减记或转换为股权，用于吸收损失，这本质上又进一步提升了资本要求。二是加大监管强度。国际监管改革要求系统主要性银行应具备有效的风险数据加总和报告体系以提升风险监测能力，应建立完善的风险偏好框架和具备稳健的风险文化，并在信息披露频率、内容和范围上遵守更高层次层次层次的要求。各国监管当局都将愈加关注系统主要性金融机构，采用更高层次层次层次的现场检查和非现场监管频率，以便及时发现存在的问题，评估其资本和流动性水平能否足以抵御潜在风险。金融稳定理事会和巴塞尔委员会也对系统主要性金融机构采集比其他机构范围更广、频率更高层次层次层次的数据。系统主要性金融机构业务范围覆盖多个国家和地区，关系着全球的金融稳定，母国监管机构通过召开跨境监管联席会议等方式，及时向东道国监管当局通报和分享银行监管信息，也将成为今后国际监管合作的主要构成部分。三是建立有效的恢复和处置机制。国际金融危机表示清楚，缺乏有效的处置机制，无法在大型复杂金融机构出现经营困难时使其平稳有序退出市场，是导致危机不断深化的主要原因。对于系统主要性金融机构，新的国际监管规则明确了有效处置机制的关键要素、并对完善处置工具，制定恢复和处置计划、开展可处置性评估、建立跨境危机管理工作组等提出了一系列要求，进而把风险尽量控制在机构内部，避免传染到其他机构而引发系统性危机。作为有效处置机制的关键要素之一，在国家层面也要相应建立危机处置机制，以确保在系统主要性金融机构出现问题时，国家层面、监管层面以及宏观审慎层面能够有效处理。2011年11月，金融稳定理事会发布了〔金融机构有效处置框架关键要素〕，对恢复和处置计划的关键要素、职责分工和审批主体作出了明确规定，2013年7月又发布了制订恢复处置计划的各项详细施行细则。(三〕寻求兼顾简单、可比和风险敏感性的资本计量方法在风险敏感性与简单性、可比性之间寻找最佳的平衡点是将来监管改革的重点。第一版巴塞尔资本协议采取统一方法计量风险加权资产。为提升资本的风险敏感性，第二版巴塞尔资本协议鼓励商业银行采取内评法，即采取银行内部模型来度量风险加权资产，并能够此为基础确定资本监管要求。但由于银行内部模型过于复杂，而每家银行的数据和模型又都不尽一样，容易造成银行与银行间、国家与国家间的不可比和施行的不一致性，继而可能引发竞争的不公平性。下一步国际监管改革的方向是要更好地平衡风险敏感性和简单性、可比性之间的关系，因而，巴塞尔委员会正在对巴塞尔协议中风险加权资产计量的标准法和内评法进行改革。新框架将重视两种方法的互补，既对原先过于简单的标准法增长其风险敏感性，并突出其核心地位;又对原先过于复杂的内评法尽可能简化，并设定更严格的限制条件和资本底线。当下我们国家部分银行已经使用内评法计量资本要求，将来可能会遭到这一规则调整的影响。标准法修订经过中还有一个关注点是外部评级的使用问题。在2008年国际金融危机爆发后，评级机构评级结果的可靠性、科学性遭到质疑，简单依靠评级结果确定资产的风险权重存在缺陷，但完全抛弃外部评级可能又过于极端，并使得风险计量结果的可比性遭到影响。国际监管改革将在加强对评级结果可靠性尽职调査的基础上，对外部评级加以利用。今后我们国家监管规则的制订也将面临怎样把握好筒单、可比和风险敏感性之间的平衡问题，在提升风险敏感度的同时需重视银行与银行之间的可比性、一致性，以及怎样将对银行风险管理能力的评价具体表现出在对其各项监管要求之中。(四〕建立全球统_的流动性风险监管标准本次金融危机的直接导火线是金融市场发生大幅波动，流动性忽然蒸发，导致整个金融市场的恐慌，引发金融危机。这再次证明了流动性风险的突发性、传染性和毁坏性，凸显了流动性风险管理和监管对于维护金融稳定的主要性，无论探究此次危机爆发的原因，还是预防新危机发生，仅仅关注资本是远远不够的。很多事例表示清楚，在缺少外部监管的情况下，由于存在流动性成本，金融机构很难自觉地从金融系统稳定的角度制定稳固的流动性风险管理战略，单体机构寻求利润最大化的理性行为可能导致各个金融机构持有的优质流动性资产总量远远小于维护金融体系稳定所需要的水平。危机后的国际金融监管改革除强化资本监管要求外，突出奉献之一是第三版巴塞尔协议建立了国际统一的流动性风险定量监管标准，提出了短期和中长期两个量化指标，即流动性覆盖率和净稳定资金比例。这两项定量标准的推出，旨在增长全球银行体系的优质流动性资产贮备水平，鼓励银行减少期限错配，增长长期稳定资金来源，防止银行在市场繁荣、流动性富余时期过度依靠短期批发融资，减少流动性危机发生概率和造成的负面冲击。巴塞尔委员会希望通过建立全球统一的流动性风险监管标准，有效提升金融机构在危机时刻的流动性风险抵御能力，防止构成金融恐慌和危机蔓延。本轮流动性风险监管改革强调金融机构是防备流动性风险的第一道防线，要加强单体金融机构的日常流动性风险管理、压力测试和应急计划体系建设。同时，也强化了监管当局的流动性风险监管责任，监管当局既要关注单个机构的流动性水平，也要关注整个金融体系的流动性水平。(五〕愈加看重施行监管评估以促进监管有效性的提升在完善银行监管国际规则的同时，国际监管改革也非常看重加强对各国施行监管新规则的监测和评估。为确保各成员国按规定的时间表有效施行银行监管国际新规，巴塞尔委员会建立了监管一致性评估机制〔RCAP)，分为三个条理：第一条理是进度层面，即各国能否施行或预备施行相关国际规则；第二条理是制度层面，即国内规则与国际规则能否一致；第三条理是施行层面，如银行资本计量结果能否审慎，能否反映银行资产组合的风险，能否具有国际可比性。为确保规则施行的有效性，并监控各国金融体系的软弱性，金融稳定理事会也建立了国家评估和专题评估两项机制。三、有关考虑结合上述国际金融监管改革的进展情况和趋势特征，针对我们国家银行业实际，有几个问题值得我们深人考虑。(-)金融应更好地回归效劳实体经济的本源此次国际金融危机爆发之前，全球金融业快速发展，重要国家金融资产占的比重不断攀升，金融市场中投机情绪高涨，突出表如今：金融机构向不具备偿债能力的客户提供高利率融资，鼓励过度负债；投资者竞相追逐构造复杂、风险状态不清的高收益产品；整个金融体系盲目创新、自我膨胀、自我循环，杠杆率不断上升，透明度却明显下降，构成了很大的系统性风险隐患。危机的爆发说明了金融发展并不老是促进经济增加，脱离实体经济自我膨胀的金融发展反而会损害经济增加。因而，危机后金融监管改革并非全面的金融抑制，而是要约束脱离实体经济的金融盲目创新、自我膨胀和自我循环。新的资本监管制度对复杂的衍生产品交易提出了远高于危机前的资本要求，正在构建的宏观审慎监管框架将房地产市场列为主要的风险监测领域，对手方集中清算机制得到进一步完善等，这些改革举措都有利于抑制过度的金融投机，防止金融风险自我酝酿与积累，并避免其吸收大量本来可用于效劳实体经济的金融资源，使金融业在有效控制风险的基础上，更好地回归效劳实体经济的本源，提升金融业和实体经济的长期发展潜力。金融创新是提升效劳实体经济效率，知足关键领域和软弱环节金融需求的主要途径。金融监管改革应把握好金融创新和金融机构风险管理建设、金融监管能力建设、投资者风险教育等之间的内在联络，推动金融机构在有利于提升效劳实体经济效率、有利于降低金融风险、有利于保卫投资者和债权人合法权益三个原则下开展科学的金融创新，抑制出于监管套利动机@金融创新。我们国家处于金融业发展的初级阶段和实体经济转型升级的关键时期，对于实体经济中的软弱环节，如小微企业、绿色经济、科技创新、产业升级等，需要通过科学的金融创新知足其融资和风险管理需要。金融监管改革应对这些金融创新提供需要的鼓励机制，在提升金融效劳实体经济质效的同时，防止监管套利和金融脱离实体经济自我循环、自我膨胀。(二〕进一步提升国际银行监管标准制订的参与度国际监管改革既会对银行安全性、流动性、效益性等方面的定量指标产生影响〔如风险加权资产计量规则改革和全球系统主要性银行的总吸收损失能力监管要求将对我们国家大型银行的资本充分率产生较大影响〕，还会对银行经营形式、风险治理、监管理念和方式等产生更为深远的定性影响。为此，金融监管机构和业界都需深度参与后续国际金融监管改革进程，并全面分析各项监管政策改革的影响。一是完善参与国际金融监管改革的工作机制，加强后备人才培养和保障，深切进入了解改革背景、逻辑、理念、方法，并结合国内银行业发展转型实际，认真研究国际监管标准改革的影响，防止国际规则调整对我们国家产生重大晦气影响；二是加强监管者与业界互动与沟通，亲密跟踪国际监管标准改革进程，组织做好定量测算和影响分析，自动发声,反映我们国家银行业的特殊性；三是加强参与国际金融监管改革各个部门之间的沟通，在重大问题上达成共鸣，构成合力，共同维护国家利益。(三〕稳妥推进国际银行监管规则的落地施行根据国内银行业实际，我们国家施行国际银行监管规则应遵守三个原则：一是时间上采取跟随战略，既不超前，也要有所作为，在施行国际规则有助于提升银行体系稳健性与对银行体系造成潜在晦气影响之间寻求平衡，留有需要的缓冲过渡期。二是策略上采取差别化战略，对于全球以及国内系统主要性银行，原则上应全面施行国际银行监管规则，为国内大型银行施行国际化战略提供支撑，也有利于在国际监管标准制订中争取更大发言权；对于数量诸多的中小银行，更多考虑国内实际，采取简单、有效的审慎监管框架。三是内容上采取本质重于形式的原则，由于国内银行〔包含大型银行〕与欧美大型银行在业务形式、风险来源方面存在较大差别，施行国际银行监管规则的经过中不该仅仅寻求外表上一致，而应本质性趋同，以有效反映国内银行面临的风险。(四〕强化全球系统主要性银行的损失吸收和风险抵御能力一家银行被纳人全球系统主要性银行名