农业保险制度选择

农业保险制度选择

一、引言

我国是农业大国，在农业生产过程中，劳动力、生产资料和劳动对象三个要素都处于自然灾难和意外事故的威逼之中。仅据全国植物爱护总站1973-1992年统计，全国农作物因病虫害受灾面积平均每年1.7亿公顷以上，损失粮食总产量10%以上。1998年我国患病百年一遇的洪水，直接经济损失达1666亿元。今年淮河水灾，今安徽省颖上县八里河镇直接经济损伤达8654亿元，而这些损失绝大多数将由农户自己担当。面对广阔农户一夜之间倾家荡产，20年来建立起来的农村保险补偿制度近乎完全失灵。

二、农业保险的定义及分类

（一）农业保险的定义

农业保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对患病自然灾难和意外事故造成的经济损失供应保障的一种保险。

（二）农业保险的分类

我国开办的农业保险主要险种有：农产品保险、生猪保险、牲畜保险、奶牛保险、耕牛保险、山羊保险、养鱼保险、养鹿、养鸭、养鸡等保险，家禽综合保险，水稻、蔬菜保险，森林火灾保险；烤烟保险、西瓜雹灾、香梨收获、小麦冻害等保险。

三、我国农业保险的现状

（一）农业保险制度不完善

农业保险缺乏立法支持。农业保险通常是政策性保险。要使农业保险发挥应有的作用，离不开法律的支持和推动。世界上多数国家对农业保险都赐予了法律上的支持。美国1994年公布的《农作物改革保险法》，取消了政府救济规划，通过4大险种把全部农作物生产者都纳入农作物保险规划，这4大险种是：供应根本保障的巨灾保险、供应较高保障水平的扩大保障保险、集体保险和非保险作物保障规划。该法还规定，不参与政府农作物保险规划的农夫，不能得到政府其他规划的福利，如农户贷款规划、农产品价格支持和爱护规划的支持等，对农作物保险实行事实上的强制参与。该法的实施，使保险作物从1980年的30种扩大到47种；农作物保险投保率大为提高，1995年农作物保险承保面积达2.2亿英亩，占当年可保面积的82%，是美国农险历史上承保面积占可保面积比例最高的一年。

我国对这项政策性保险业务至今尚无一套完整的法律、法规及相应政策予以扶持。《中华人民共和国农业法》对农业保险的规定是，“农业保险必需自愿参加，任何人不得强制”。1995年公布的《保险法》提到，“国家支持进展为农业生产效劳的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。近年来，每年都有一些人大代表、政协委员呼吁出台农业保险法规，但目前仍未见这一“另行规定”。由于法律并没有明确规定政府在农业保险中的职能和作用，致使我国政府支持农业保险的随便性很大。

农业保险缺乏政府支持。国外农业保险，强调利用政府的财政政策和金融政策等手段，协作市场机制、价格机制的共同融合来支持农业保险的运作，确保农场主、农户的实际利益得到保障。美国通过成立特地从事农业保险的联邦农作物保险公司，把农业保险从商业保险中分别出来。俄罗斯则是国家直接参加农业保险的经营。

我国的农业保险，却长期处于自主经营状态。政府既没有拿出资金对农业保险进展补贴，也没有赐予投保农户减税等优待条件，更没有出资建立政策性的农业保险公司，这些都导致了农业保险的吸引力明显缺乏。

（二）现有的农业保险业务进一步萎缩

自1982年我国恢复农业保险以来，先是中国人民保险公司独家经营农业保险，之后新疆生产建立兵团财产保险公司开头经营兵团系统内部的农业保险，到80年月后期，民政部门开办农村救灾保险。其他经营主体也或多或少地做过尝试，但由于经营亏损严峻，都相继退出了农业保险领域。目前经营农业保险业务的，就只有中国人民保险公司和新疆生产建立兵团财产保险公司。

应当说，新疆生产建立兵团财产保险公司经营得较为胜利。一则它的政策支持和优待较好地解决了预备金积存问题；二则该公司实行全兵团统保，既有效防止了逆向选择，又使风险充分分散，使责任预备金能够在各险种之间调剂使用，公司与场、团的合理利益安排机制也解决了展业和理赔的困难。然而，这种经营机制是以新疆生产建立兵团的现行生产机制为根底的，难以得到推广。

目前，全国的农业保险业务日益萎缩。1993年，全国农业保险保费收入达8.29亿元，占当年财产保险保费收入的3.58%；1997年，农业保险保费收入为15.4亿元，占财产保险保费的1.41%，比1993年下降2.17个百分点；2023年，农业保险保费收入为5.26亿元，占财产保险保费收入的比重仅为0.9%，比1997年又下降了0.51个百分点。

（三）农户风险意识淡薄，道德风险和逆向选择问题严峻

国外农业保险的进展，得益于市场的长期酝酿。日本从开头建立农业保险到农业保险制度真正建立起来，花了近半个世纪的时间。美国农业保险制度的建立和完善，也是一个渐进的过程。而中国的农业保险，恰恰缺少这个“孕育”过程。

长期以来，我国农户生活在“靠天吃饭”的阴影下，产生了一种思维定式——“老天爷才是收成好坏的打算因素”，人是违反不得的。

随着农户风险意识的提高，也有不少人投保农业险，但由于农户文化素养普遍较低，道德诚信的意识水平不够高，因此保险公司时常被农户的道德风险所困扰，同时逆向选择问题也令他们头疼。黑龙江省某村庄，只有几个养鸡专业户投保了养殖险，可当消失了鸡瘟时，村民们就把全村的死鸡都放到了投过保的养鸡户那里，去找保险公司索赔。面对这么多死鸡，保险公司很难识别哪些是承保过的，哪些没有承保。假如全赔，公司将损失沉重；若拒保，又会被诉至媒体或法院，最终使得保险公司进退两难。

政府、保险公司、农户没有结成利益共同体。当前我国农业保险的现状是：政府管得少，保险公司不愿管，农户没人管。从政府的角度看，国家财政比拟困难，而需要进展的地方许多，临时拿不出许多资金支持农业保险，同时农业投入大，见效慢，短期内回收投资是不行能的，故政府不情愿把过多的资金用于农业进展。从保险公司的角度看，我国的保险市场长期由国家垄断，保险公司之间缺乏竞争，安于现状，不思进取，更重要的是，缺乏从整个国家高度考虑农业问题的战略眼光，自然不情愿经营不盈利甚至是负利的农业保险。从农户的角度看，相当一局部农户不信任保险，认为保险是负担，是一项不必要的支出，而另一局部投了保的人，心理也是忐忑担心，可怕到时候得不到赔付。一旦发生保险事故，就千方百计地从保险公司获得尽可能多的赔付。他们将最简单出险的农作物投保，造成了逆向选择；索赔时，将没有投保的农作物也一并要求保险公司赔付，导致了道德风险的产生。

四、我国农业保险存在的问题

（一）农业保险的高费用、高费率与农夫购置力较低的冲突。

农业生产由于是自然再生产和经济再生产交错、自然灾难的频繁和范围广泛等特点，使得其风险损失率较高，加之农产的分散，展业不便，本钱很高，使得农业保险比起其他财产保险(例如家庭财产保险、企业财产保险)价格高得多。各国的阅历说明，一切险农作物保险的费率在2—15％之间，比之家庭财产、企业财产的损失率(1％。左右)高出十几倍到几十倍，而农业保险面对的是收入较低的投保人。特殊是我国中部和西部地区的主要从事小规模种植业的农户，一般来讲大多缺乏为其农牧业生产工程投保的支付力量，要让他们自愿购置农业保险这种特别产品几乎是不行能的。固然，收入较低并不是农业保险参加率不高的唯一缘由。讨论说明，即使农夫收入较高的国家，假如根据农作物的损失率厘定保险费率，农夫对农业保险的自愿投保积极性也都不高，所以美国、加拿大、日本等农业保险比拟兴旺的国家，政府都赐予较多的保费补贴。墨西哥的有关实证讨论说明，政府的保险费补贴低于2／3，大多数农夫不会自愿投保。

（二）农业和农业保险的较低预期收入与进展农业保险的政策目标的冲突。

在我国比拟兴旺的东部地区或中西部的城市郊区，农户的收入相对较高，但这些地区在自愿投保的条件下，农户也很少有投保的意愿。我们曾经在广东地区做过调查，当地的保险公司出于支持农业和农村进展的目的，积极开发难能为公司赚钱的农业保险险种，地方政府为了振兴当地农业，特别支持农业保险，有的还补贴局部保费。但是由于对于从事大田作物的农产来说，农业的预期收益相对于其从事乡镇企业或外出打工的收入来说，实在是微缺乏道，一亩水稻就是产500—700公斤水稻，毛收入也不过几百元。局部农夫甚至将农田无偿转让给他人种植。而农业保险的补偿水平一般不会超过当地前几年平均产量的70％，连农作物收本钱身都没有兴趣，更不行能有投保农业保险的热忱了。

（三）农业保险利益的外在性与保险双方长远利益的冲突。

理论分析说明，农业保险的利益从长远来讲是外在的。由于农业保险能为农业供应风险保障，使其解除后顾之忧，即使在风险较高的地区，农夫会因保险而不回避农业风险，从而增加农业产量。日本在战后通过立法(《农业灾难保障法》)强制土地面积超过肯定面积的农户参与农业保险，使自然条件较差，农业风险较大的北海道等地区的农夫，也种植当时国内极缺的水稻等农作物，加上其他条件，使其用了不到10年时间，就解决了粮食问题。稳定了国内粮食价格。假如用福利经济学进展分析，农产品供应的增加，在其他条件不变的条件下，必定引起价格下跌，使农产品消费者的福利增加，而生产者剩余在肯定时期内虽然会因产量的增长而增加，但从长期来看会削减。因此，农夫购置保险，保险双方当事人从根本上来说，并不得益。换言之农业保险的最终受益者是农产品消费者。这实际上是在商业性农业经营的制度下，农业保险不能成立的经济学缘由。(参见《中国农业保险与农村社会保障制度讨论》p97—98，首都经济贸易大学出版社，2023年12月第一版)。

五、我国农业保险的制度选择

（一）政府主办，政府组织经营的模式

这种模式的根本格局就像社会保险，由政府主办，并由政府设立相关机构从事经营。其主要内容是：

第一，成立专业性的隶属于中心政府或其某部门的中国农业保险公司，以该公司为主经营全国农村保险业务，它既可以经营农业(种植和养殖业)保险，也可以经营农村的寿险和其它财产保险，其传统的种植业和养殖业保险的亏损可以通过农村寿险和其他财产保险得到弥补。各省、市、自治区相应建立分支机构，详细业务由县支公司及其人组织办理，并以县为单位，进展独立核算。农业保险公司经营的农作物保险主要是一切险保险和(或)多重风险保险。

除政府的农业保险公司外，也允许商业性保险机构、合作社和相互会社经营农业保险业务，各种经营农业保险业务的组织机构都必需由农业保险监管部门审核批准，各自业务范围应依法标准。成立专业的中国农业保险公司是一种政府、整个保险业、单个的保险公司和农夫四方受益的举措，对政府来说，农业救灾的压力可以减轻，农业生产风险在全国的分散可以保持地方农业和整个经济的稳定；对于保险业来说，农村这块潜力巨大的市场尚未开发，由专业的农业保险公司在政策的扶持下着力开拓农村市场，对保险业的持续进展非常有利；其它的商业性保险公司可以选择进入农村市场，与农业保险公司合作或竞争，也可以选择临时不进入农村市场，等农业保险公司在农村“开荒”完毕的一个恰当时机，以较小的本钱进入农村市场；对于农夫来说，他们本身就是农业保险风险分散机制的最大受益者。

其次，由中心政府统一组建政策性的全国农业再保险公司(也可以由目前的中国再保险公司兼营这局部业务)，其职能主要有两个：一是通过再保险机制，使农业风险在全国的范围内得以最大程度的分散，维持国家农业生产稳定；二是补贴各省、市、区农业保险的亏损，这种补贴不同于一般的民政救济，它是一种差额补贴，专业性的农业保险公司、一般的保险互助合作社或情愿经营农业保险的其它商业性保险机构，可以按低于农业风险的实际费率来承保，当赔付率超过一般赔付率时，由国家再保险公司来补足，所以这是一种差额杠杆撬动机制，既可以保证农夫以可以承受的费率参与保险，又可以撬动一般的保险机构以不少于社会市场利润率的水平来承保农业风险。由于它发生作用的范围是参与了保险的人，因而也就调动了被保险人、保险人双方的积极性。在这里，国家是通过差额调整来保证农业保险进展。

第三，依据有关农业保险法律法规，建立农业保险专项基金。保险基金通过多种渠道(政府、消费者、销售者、加工者和生产者)和方式(除收缴保费外，还可征收专项税、费，如广东那样)筹集，由全国农业再保险公司统筹使用，由税务、财政部门征缴和治理，做到“征缴、治理和使用三权分别”，避开渗漏。

第四，实行法定保险和自愿保险相结合。依据政府对农业和农村进展的经济和社会目标，对有关国计民生和经济社会进展目标的实现有重要意义的少数几种农林牧渔产品的生产实行法定保险，其他产品的生产实行自愿保险。宜将农业保险和农业信贷结合起来，凡有农业生产借贷的农业保险标的，即使自愿保险工程也应依法强制投保，政府至少对法定保险险种供应保费补贴。此外，农产品加工部门和农产品消费者都应通过肯定的渠道分担局部保险费。保费补贴和分担可因保险险别、险种、保障水平的不同和地区经济进展差异有所区分。

第五，农业保险的经营是政策性的，农业保险公司及其分支机构的全部或大局部经营治理费用由政府拨付。政府还应赐予农业保险经营免征一切税赋的优待，以利于其总预备金的积存和长期稳定经营。

第六，除了经营农业保险外，农业保险公司经营的商业性保险如农村财产和人身保险的险种(如农房、人身意外损害等)的税赋电可适当减免。使其可用这些险种的盈余补贴农业保险。

第七，为保证上述各项能够顺当贯彻实施，必需先制定和公布有关法规，因此，《农业保险法》的制定是当务之急。

鉴于各地状况的较大差异，农业保险的决策和经营主体可以下放到省、市、自治区，类似加拿大那样。举办农业保险与否，成立农业保险公司的迟早，由省、市、自治区依据本地状况自行打算。各省、市、自治区的农业保险公司可以作为独立法人，独立经营，自成体系，自求财务平衡。在统一的经营体制框架和总的原则下，各公司经营范围、强制和自愿保险的标的、保障水平、补贴水公平允许有差异。在各省、市、自治区自主决策、独立经营的体制下，中心农业保险公司不直接经营农业保险业务，而主要经营全国农业保险的再保险业务，或者就成立农业再保险公司，并通过全国再保险公司赐予举办农业保险的省、市、自治区肯定的资金扶持。从国外的实践来看，这种敏捷的体制，适应各地经济进展的差距。上海市试验的政府推动、以险养险、保险公司详细经办的模式，就是我国地方政府办农业保险的一个比拟胜利的范例。

（二）政府主导下的商业保险公司经营的模式。

我国商业保险公司试验经营农业保险已有不短的历史，美国近10年农作物保险制度改革的胜利阅历也说明，由商业保险公司在政府政策性保险经营的框架下来经营农业保险也并不是一条无效之途。

政府主导下的商业保险公司经营的模式，就是在我国政府统一制定的政策性经营的总体框架下，由各商业性保险公司自愿申请经营农业保险和再保险。详细设想是：

第一，在中心设立“中国农业保险公司”或“中国农业保险治理公司”，该公司是隶属于中心有关部门(财政部或农业部等)的事业性机构，不直接经营(或少量经营)农业保险业务，其经费由财政拨款。该公司主要负责全国农业保险制度的设计和改良；对政策性农业保险业务进展统一规划，讨论制定详细政策；设计种植业和养殖业的详细险种；承受和审查有意参加政策性农业保险业务经营的商业保险公司，并依据各商业公司每年经营农业保险的业务量向保险公司供应经营补贴；向各经营农业保险的商业性公司供应农业保险再保险，对经核准的商业保险公司依法开展的农业保险业务状况施行监视。

其次，允许商业性保险公司(主要是财产保险公司)自愿申请经营由政府供应补贴的政策性农业保险工程，政府的补贴可分为保险费补贴和经营治理费补贴，详细补贴比例和(或)数额因政府的财力状况和不同险种而有异。获准经营政策性农业保险业务的商业性保险公司自主经营，自负盈亏，中国农业保险公司(或中国农业保下治理公司)对商业保险公司经营规定的农业保险业务，除补贴外不担当其它责任。

第三，经营政策性农业保险的商业保险公司主要经营中国农业保险公司设计的根本险种，采纳规定的费率规章，也可以自行开发自愿投保的农业保险险种，但自行开发自愿投保的农业保险险种，需经中国农业保险公司审查和批准后，才可以出售。保险展业、核保、理赔均由商业保险公司直接或通过其人进展。

第四，这种制度下的农业保险工程要实行法定保险与自愿保险相结合，对少数有关国计民生的重要作物和畜禽的一切现货多重风