基于城乡一体化发展模式的新农村建设探讨

基于城乡一体化发展模式的新农村建设探讨

F320：A1003-2398(2009)04-0016-04修订日期：2008-10-301新农村建设面临的问题我国各地自然、经济、社会和文化环境差异明显，村落数量庞大，加上长期以来的“城乡分治、城乡分策”，城乡一体化发展模式缺失，城乡统筹规划缺位，导致农村建设过程中出现诸多问题[1-3]。1.1自然村分散布局，城乡资源难以整合广大农村地区，特别是欠发达地区自然村落大小不等，布局分散。分散的村庄不仅浪费了大量的土地资源，肢解了规整的地块，制约了农业集约化经营，阻碍了农业现代化和农村城市化的进程，而且也增加了农村基础设施和公共服务设施建设的难度。随着经济的发展，各地村镇建设用地规模不断扩大，村与村之间的距离不断缩短，在许多发达地区，村与村之间已经连成一体，但由于各个村镇行政分割，各自为政，村镇基础设施和公共设施难以共建共享，搞“小而全”，导致村镇建设一方面整体投入不足，一方面低水平重复建设，造成有限资源的极大浪费。1.2村镇基础设施配套不足，城乡交流通道不畅总体来看，我国村镇基础设施比较薄弱。以国道公路为例，大部分日通车量已达5000辆以上，但公路等级大部分还处在2—3级之间，路面狭窄，质量较低，且由于大吨位货车急剧增加，路面破损加快，而维修改造跟不上；村镇内基础设施也相当落后，车道狭窄，人车混行，停车场地缺乏；体现现代文明的排水系统、污水处理系统、垃圾处理系统等基础设施简陋甚至缺少；而代表信息时代的互联网，在村镇特别是落后地区的村镇微乎其微，难以适应城乡交流的需求。1.3小城镇人口、产业结构不合理，“关节点”的纽带作用不强小城镇作为联系城市与乡村的“关节点”，起着以城带乡的纽带作用，应该是农村剩余劳动力转移和农业产业化、工业化的有效载体。但普查资料显示，我国小城镇镇区仍以农业人口为主，非农业人口只占总人口的45.8％。许多小城镇仍以农业为主，现有的工业则与城市工业高度同构，其相似系数高达0.8697，而与农业的关联度却不高，起不到后向拉动效应；第三产业比重也很低，从业人员只占镇区从业人员总数的15.7％，且行业组成单一，大多从事餐饮零售业。现有产业结构既制约了小城镇自身的经济发展，也难以对农村地区起到辐射带动作用。1.4村镇统一规划缺失，村容村貌脏乱差问题突出现阶段，富裕起来的农民建房热情很高，不少村镇二三层的小楼比比皆是，但由于缺乏统一规划，村容村貌脏乱差问题突出。现有的规划很少覆盖到农村地域，导致农村宅基地审批把关不严，随意性大；垃圾收集站、消纳站、排污沟渠等公共基础设施规划建设很少有人问津，垃圾、污水随地泼倒；厕所近房，粪缸露天，门外积肥堆等在许多落后地区随处可见。1.5村镇建设盲目，资源浪费普遍，环境污染严重尽快实现农村现代化是各个村庄的美好愿望，但不从当地实际出发，盲目跟风，则会揠苗助长，造成土地资源和资金的极大浪费。据调查，有些村镇不顾环境容量的限制，盲目上马污染严重的企业，加上已有的农村小企业、小作坊布局分散，没有统一的污水及垃圾处理设施，“三废”直接排放，加剧了水体和空气污染；加上农业生产中农药化肥长期不科学地使用，土壤污染严重。中国农村地域类型多样，各个村庄面临的发展问题各异。2城乡一体化的发展模式及其对新农村建设的启示城乡一体化是指城乡之间通过资源、技术、资金、劳动力等生产要素的合理流动，相互协作，优势互补，以城带乡，以乡促城，实现城乡资源优化配置及城乡经济社会的持续协调发展[4]。其内涵主要体现在以下方面：一是城乡空间融合，即城乡两个地域实体融合成一个连续统一的、网络状的、多节点的、可渗透的“区域综合体”；二是功能结构互补，一体化不等于中心—外围经济的消失，仅意味着二者相互依赖；三是城乡基础设施的共享，快捷的交通和信息网络使城乡居民生产生活联系方便密切；四是城乡人口、资金、技术、信息等要素流动高度通畅；五是城乡生态环境协调，城乡居民生活水平共同提高[5-7]。城乡一体化是城市现代化和农村现代化的高级形式。城乡一体化是“统筹城乡”的载体和着力点，其价值取向是打破城乡分割的“二元”体制、经济和社会结构，建立社会主义市场经济体制下和谐、平等的城乡经济关系[8]。在城乡一体化过程中，城乡“二元”体制、经济和社会结构将逐步淡化，城乡聚落和产业布局渐趋网络化，城乡经济、社会、文化、政治制度及生态环境逐渐交融，农村居民生活质量不断提高，生活方式日益文明化。在我国发达地区，基于“城乡一体化”模式进行村镇建设，已经取得了令人瞩目的成就。因此，站在城乡一体化的高度进行村镇规划和建设是时代的选择。3基于城乡一体化发展模式的新农村建设3.1新农村建设要顺应城镇化快速发展和不可逆转的趋势从1990-2006年，城乡人口数量逐渐向中值方向弥合，城乡之间人口增减变化出现转折性的变化，人口差距处于不断收敛的过程中(表1)。1990年，城乡人口比为1∶2.79；2004年，城乡人口比为1∶1.39；2010年，城乡人口比为1∶1(预测)；2020年，城乡人口比为1∶0.78(预测)。表1告诉我们：(1)城镇化快速发展并且不可逆转，新农村建设决不能视为反城市化、逆城市化，而是要透过基层资源和要素的集合和集中，扩大城镇化和工业化地域空间。通过新农村建设，自下而上推进城镇化进程；通过扶强助优，在农村选择“种子选手”加入到工业化和城镇化进程中，减少农民，减少基层村，进而富裕农民。(2)农业的问题需要工业解决，农村的问题需要通过城镇解决，农民的问题需要通过减少农民数量来解决。通过新农村建设，将工业化和城镇化边界向农村推移，将更多农民连接到城镇体当中，将农村经济纳入到城镇化和工业化进程中—工业下乡，农民进城。(3)新农村建设需要重点突破，切忌全面开花，防止基础投资变成沉没资本，投资效益难以发挥。因为随着城镇化的快速推进，农民人数和村落将减少，大量自然村落走向衰落是必然趋势。3.2新农村建设的重点应该是小城镇建设小城镇作为中国城镇化过程的重要途径，在20世纪90年代后期，其在农村地区经济发展中的作用被越来越充分地认识，发展小城镇的地位得到更大程度的重视。发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略(1998)；发展小城镇，是实现我国农村现代化的必由之路(2000)；坚持大中小城市和小城镇的协调发展，是中国特色的城镇化道路(2002)；发展小城镇，是新农村建设的首要问题(2006)。从形式和形成机制上可将我国的小城镇划分为卫星城镇、专业城镇和普通小城镇(表2)。充分发挥不同类型小城镇在新农村建设中的作用，尊重资源从农村向小城镇转移的市场规律，使小城镇的经济发展贴近农业、根植农村、服务农民，带动周围农村地域发展，成为解决“三农”问题的重要着力点[9]。3.3农村建设应实现鼓励与约束并重的方针，强化分类指导农村的自然条件与社会经济发展差别很大，新农村建设必须实行鼓动与约束并包的方针，以调动农村发展的积极性。借鉴国内外经验，可根据农村发展现状的好坏，将全国的农村分成自强村、自助村和基础村，采取不同的政策加以支持[10]。成绩最佳的化为自强村，最差的化为基础村。政府只对自强和自助村进行引导和必要援助。对于基础村的发展，政府作用的重点是促进其继续改善生活环境，培养自我发展的能力；针对自助村的主要内容是促进其改善村镇结构、发展多种经营、增加农民收入；针对自强村的主要内容是促进其发展乡村工业、畜牧业和农村副业，鼓励和指导农民采用机械化、电气化、良种化等先进技术，修建生活福利设施等。通过“比学赶帮超”，减少基础村的数量。3.4城乡整体规划，构建城乡空间融合的“区域综合体”城乡一体化强调城乡之间的联系和协作，统筹配置资源以取得整体最佳。从全面建设小康社会的发展目标要求和发达地区的成功经验来看，坚持城乡整体规划是引导村镇建设、实现资源整合的关键。与传统的城市规划和村镇规划不同，城乡整体规划的主体应包括城市与乡村，而不只是以乡村为背景；它不仅仅是对城乡建设用地的安排。还包括对农田保护区、绿化隔离及生态敏感区等各类用地统一规划[11]。村镇建设应在区域经济社会发展的宏观背景下，首先构建“中心镇—般集镇—中心村—基层村”的网络结构，做好兼村并点规划。村庄兼并是我国农业集约化、乡村城镇化的必然要求，同时也是促进城乡一体化发展的有力手段。要按照既有超前意识，又因地制宜、节约用地的原则，选择一批交通方便、具有较好发展条件的中心村，兼并其周围零散的自然村落，以彻底扭转目前乡村居民点密度大、规模小、土地浪费严重、服务对象分散的局面。其次，要按照城乡一体化的原则，构建联系中心城市与各镇的干线公路，连接镇与镇之间的支线公路，以及村级路网体系；完成覆盖到村的电讯和互联网络的规划；在区域范围内做好基本农田保护规划和生态敏感区的保护。3.5建设模式创新新农村建设中不仅需要城乡一体化新的模式的引入，还需要将这种模式具体化、可操作化，形成具体的创新模式指导新农村建设的实践(表3)。从规划设计、运行机制、资金利用方式与方向等方面可以看出，创新建设模式与传统建设模式相比存在着较大差别。这种新的模式是从下往上、以引导和农村社区为核心的模式，明确政府的职能和目标，较大地提高农民自身的积极性，是实现农村经济转型并推进城镇化进