团内民主探索与实践

团内民主探索与实践

D297：A1008－7605（2010）01－0034－03一、调研概况（一）定义本文中对于“高校基层团组织”的范围定义如下：1.以高校班级为单位设立的团支部；2.以年级为单位设立的团总支；3.以学院（系）为单位设立的团委（分团委、团总支）；4.上述团组织的下属工作部门。其他团委、团工委、团总支、团支部和下属工作部门皆不包括在本文对于“高校基层团组织”的范围定义之中。（二）调研背景2004年12月17日，在共青团第十五届中央委员会第三次全体会议上，通过了《共青团中央关于进一步加强团的基层组织建设的决定》。《决定》的实施意见指出“要健全完善基层团内民主制度。坚持民主集中制，积极稳妥地发展团内民主。”[1]为落实相关政策，达成团的基层组织民主建设的宏伟目标，5年来，各高校团组织纷纷策划、组织、开展了一系列相关的改革试点工作。团代表常任制、团干部问责制等构思新颖的改革试点项目在基层团组织中全面铺开。经过5年的探索和实践，各个改革试点项目的优势逐渐显现，缺点也逐渐暴露。笔者的调研工作主要针对华东政法大学、上海外国语大学、上海大学等7所高校的基层团组织民主建设工作进行了比较和分析，以期能够总结经验，巩固成果，吸取教训。同时，为其他高校相关工作的开展提供诚恳有益的参考。（三）调研方式本次调研工作，采取了问卷调研和访谈调研相结合的方式，分别选取上海部分高校的在校学生和思想政治辅导员为调研对象。其中问卷调研部分，共发放问卷1000份，回收问卷931份，回收率93％；在受访者的专业分布上，法学专业占总采样的50％，文学占26％，经济学占10％，社会学占14％；在职务分布上，班干部占受访者的20％，团学干部占17％，社团干部占13％，无职务者占50％。访谈调研部分，共拜访、函访12人。二、高校基层团组织民主建设的现状和问题（一）形式民主基本落实形式民主是指程序性的民主，或间接民主。形式民主是基层团组织民主建设中最为基础的一项工作，其标本作用明显，对于研究相关问题有着指标式的意义。调研显示，各高校团支部委员会选举的民主化率均超过97％；基层委员会选举的民主化率均达到100％。其中，严格遵守选举规则的团支部委员会约为40％；严格遵守选举规则的基层委员会为80％。另外，对于“优秀评定”、“纪律检查”和“德育测评”三项程序性工作的民主化率分别达到了78％、49％和84％。对于上述团组织民主建设工作，有35％的受访者认为建设效果一般；认为建设效果很好或者较好的受访者共占总数的50％；其余15％的受访者认为建设效果较差或者很差。对于基层团组织民主建设工作目标达成度的问题，有46％的受访者认为现有的工作仅达成了部分建设目标；42％的受访者认为建设目标尚未达成。从上述数据中可以看出，高校基层团组织的形式民主建设工作已经得到基本落实，选举民主化率和公务民主化率达到了较高的水平。但是，形式民主建设工作已经不能够满足广大团员学生对于民主化的要求，基层团组织的民主建设工作需要向更深层次的实质民主建设工作发展。（二）实质民主缓慢铺开实质民主的概念与形式民主相对应，是指非程序性的民主，或直接民主。实质民主是基层团组织民主建设中要求较高、难度较大的一项工作，但也是民主建设能否从“必然王国”走向“自由王国”①的关键。此次调研的结果和相关研究材料显示，现今各高校基层团组织的实质民主建设工作主要围绕以下几方面展开：1.团代表常任制；2.团员维权机制；3.团干部问责制；4.团务工作公开制。由于各高校的实际情况不同，上述4方面的工作也有以“学代表常任制”、“学生干部问责制”等形式开展的，本文中不加区分。首先，以某高校“学代表常任制”为例。有35％的受访者对于相关工作“完全不了解”；有52％的受访者表示“了解一部分”；对于相关工作“完全了解”的受访者仅占总数的13％。值得注意的是：有25％的受访者表示并不清楚自己所在的选区所选举出的学代表人选。工作开展情况不容乐观。其次，从干部问责制来看。仅有8％的受访者表示清楚本校的团员（学生）干部问责制度；实际参与过干部问责的受访者仅占总数的1％。对于“部门开放日”、“部门接待日”等相关活动，知晓率和参与率分别为22％和3％。制度建设情况有待改善。最后，从总体上来看。有多达59％的受访者认为，在高校基层团组织民主建设的过程中，最大的弊端是形式主义高于实质内容；还有28％的受访者反映，在现今的各所高校中，民主化工作仅仅是因为形式要求而存在，并无更多的实质内容。从上述数据中可以看出，高校基层团组织的实质民主建设工作推进缓慢。实质民主建设工作的各个方面，大多停留在制度初创的阶段，更多的工作有待进一步展开。（三）理论研究亟待加强理论研究是制定任何制度的必备工作，没有理论研究，制度设计便无法达成科学化、系统化的目标。团内民主建设能否发展完善，理论研究的作用不容小觑。现有的团内民主建设理论，主要存在于《中国共产主义青年团章程》和相关的团务规章中，在团中央和地方各级团组织下发的政策文件中也有所涉及。现有的团内民主建设理论的核心，在于建设共青团民主集中制。但是，对于具体的团内民主建设工作，缺乏相应的理论基础。三、高校基层团组织民主建设的对策和建议（一）厘清机关权限，夯实团内民主基础共青团是中国共产党领导的先进青年的群众组织，[2](p6)是一个综合了“准政党组织”、“准政府组织”和“第三部门”三种属性的复合型社团。[3](p115)在当今的社会背景和社会发展水平之下，共青团表现出的主要属性是“第三部门”（通常简称为“NPO”）。因此，各级共青团组织的权力，均是来源于团员权利的聚合。要保障团员权利，建设团内民主，必须厘清各级团务机关的权限。现行的《中国共产主义青年团章程》和相关规章将团务机关的权力笼统地概括为“领导权”，[2](p6－28)对于性质不同、级别不同的团务机关之间的差别未作特别规定。笔者认为，团务机关的权力主要可以分为三种，分别为：领导权、自治权和管理权。领导权，以其行政性质而命名，指同级党组织对于同级团组织，上级团组织对于下级团组织的领导权力。拥有领导权的主体是同级党组织和上级团组织。领导权包括命令、审批两项权能。主要体现在拥有领导权的主体在政治上、思想上、组织上、工作上对被领导的对象进行领导、监督工作。需要注意的是：领导权的行使，不能干预自治权和管理权应当保留行使的部分。自治权，以其聚合性质而命名，指团员代表机关进行自我治理的权力。拥有自治权的主体是团员代表大会和团员大会。自治权包括创制、复决、选举、罢免四项权能。创制，即团员代表机关制定本机关工作原则、办法和计划的权力；复决，即团员代表机关对下属团务机关的工作进行复查、审批的权力；选举，即团员代表机关选任本机关和下属团务机关干部的权力；罢免，即团员代表机关免除本机关和下属团务机关干部职务的权力。需要注意的是：自治权的行使，必须由团员代表机关自行为之，不可授权、委托或转让，其他团务机关也不能干涉团员代表机关行使自治权。管理权，以其受托性质而命名，指受委任的团务工作机关依照团员代表机关的委任意见，进行向下管理的权力。拥有管理权的主体是团的基层委员会、总支部委员会和支部委员会。管理权包括执行、监察、考选三项权能。执行，即团务工作机关依照团员代表机关的工作方针，结合实际组织活动、开展工作的权力；监察即团务工作机关依照团员代表机关的工作方针，结合实际对于团员和团干部进行纪律、履职等方面检查工作的权力；考选，即团务工作机关依照团员代表机关的工作方针，结合实际对于本机关的干部和工作部门进行考核，并遴选、培养团员干部的权力。以上三种权力，是因其性质不同而赋予不同的团务机关的。区分三种权力的意义在于，通过权力的区分，能够更加明确相应团务机关的职权，明定其权限，从而避免“争权”与“弃权”两个极端情况的出现，保障团内民主。（二）改良代议制度，维护团员民主权利“代议制度”一词，语出英国政治学家J.S密尔的《代议制政府》一书，是指建立在代表会议基础上的一系列民主政治制度。②近年来，我国学者也经常以此概念代称我国的相应制度。在共青团的民主建设中，代议制度主要表现为以团员代表大会制度为核心的民主集中制。笔者认为，进行高校基层团组织的民主建设，改良现有的代议制度势在必行。首先，建立团代会例会制度。长期以来，团员代表大会权力的行使被限制在一两天的团代会会期之内，其所拥有的创、复、选、罢四项权能中，能够有效行使的仅有选举一项。建立团代会例会制度，就是要通过团代会会期的延长，会次的增加，给予团代会更多行使权力的时间。团代会例会制度，主要包括几个方面：其一，将团代会改“次”为“届”，并在一届团代会的任期内，召集多次全体会议；其二，在团代会下设立若干专门委员会，并依照各专门委员会的性质将相应事宜交付其先行审议，并向大会出具审议报告；其三，不定期召集团代会和学代会联席会议，就涉及双方共同利益的问题进行讨论和协商。借此，团代会可以完全行使创、复、选、罢四项权能，使其代表机关的性质落到实处。其次，建立团代表质询程序。在代议制度中，代议人员在代表机关闭会期间的权力与其在代表机关开会期间的权力同样重要。在团代会闭会期间，团代表应当拥有对于团务工作机关的监督权和建议权。应当定期召开团代表与团务工作机关干部的座谈会，使双方能够充分对话，加深理解。同时，促进团务公开，发展实质民主。最后，建立拥有更大权力的基层委员会。参照西方主流的社团组织形式，基层委员会的地位基本可以等同于董事会，即兼含代议机关的常设机关和代议机关的下属机关两种性质。[4](p340)因此，基层委员会从理论上可以就一些团员代表大会不便规定的细节事宜作出自己的规定。同时，团员代表大会的成员众多，难以经常召开全体会议；团员代表大会下设的专门委员会因为其专业性质，也无法讨论全局性事宜；而基层委员会则因其成员优势和专业优势，得以经常召开全体会议，讨论全局性事宜。为建立相关制度，基层委员会可以将委员人数扩编为15～21人，常务委员5～7人；另设候补委员5～7人；总人数20～28人。[5]其候选人可以以一个或几个团支部为一个单一选区，每一个单一选区推选一名基层委员会委员候选人；在规模较小的学院（系）