国外城市蔓延控制及对我国的启示

国外城市蔓延控制及对我国的启示

F293：A1000-8462(2011)05-0748-06随着经济发展与全球化进程的加快，不只北美、西欧、日本等发达国家受到城市蔓延的困扰，很多发展中国家也出现了城市蔓延问题。如何控制城市蔓延已经成为许多国家的规划者面临的挑战。国外学者尤其是北美及欧洲的学者对城市蔓延的研究起步较早，在如何控制城市蔓延方面已经有了相对完整的研究体系，有很多经验及成果值得借鉴。1城市蔓延的缘起1.1城市蔓延的内涵由于受到不同的衡量尺度、可利用的时空数据资料等因素的影响，研究者们很难准确完整界定城市蔓延的内涵[1]。有的学者认为当土地开发速度大于人口增长速度时，即为“蔓延”；有的学者只是简单的根据某一区域的人口密度来判断该区域发展是否属于“蔓延”。综合而言，可以认为城市蔓延的内涵包含如下内容：城市蔓延是一种独特的城市增长方式，通常发生在土地开发速度大于人口增长速度的情况下；城市蔓延具有低密度、分散、不可持续、单一形式发展、对机动车的依赖、居住与非居住用地占用消耗了大量的农用地和生态用地等特征；蔓延的城市发展方式会带来一系列的负面影响，包括交通流量的增大、动植物栖息地的破坏、影响自然景观的观赏性、改变水流循环机制等。1.2城市蔓延产生的原因1.2.1个体行为选择。城市蔓延受个人区位选择与土地利用方式的影响。人们在选择区位与土地用途时，受到包括土地的自然特征、基础设施条件、政策及个人喜好等多种因素的影响。由于蔓延是一种个体行为不断积累的结果，要理解蔓延产生的原因就需要对个体的决策选择过程有所了解[2]。首先，是市民对居住区域选择。城市中心不断加剧的环境污染、交通堵塞、公共休憩空间的减少以及犯罪率的提升，促使更多的人倾向于在郊区居住[3]。在北美及欧洲，是否应该对城市蔓延进行控制是一场持续的争论。一些主要的社会学家认为，只有郊区才可以为人们提供舒适的、高质量的生活社区。其次，是开发者对开发区域的选择。开发者在征用土地过程中经常会因拆迁成本偏高而增加开发成本。为了减少这笔额外支出，开发者通常倾向于在城市边缘进行开发，这就导致了城市蔓延[4]。1.2.2政府行为与决策的错误导向。尽管各国政府出台了各种措施控制城市蔓延，但很多时候恰恰是政府的行为与决策在直接或间接地促进城市蔓延。如美国很多税收优惠政策只针对在郊区居住的人群，就鼓励了居住的郊区化。在沙特阿拉伯，政府的土地保障政策导致居住点的分散建设[5]。日本的土地政策规定面积小于0.1hm[2]的地块的开发不需要经过政府审批，这大大鼓励了土地的细碎化发展[6]。在区域和地方层面，缺少强有力的规划干预会加剧城市的分散发展[7]。Mubarak认为政府政策和城市规划的低效实施给开发商和投机者制造了滥用土地、加速城市扩张的机会[8]。例如在德国东部，未能与时俱进地规划体系是造成城市蔓延的主要原因之一。在美国，土地管理权利分散和政府间有效协调配合的缺乏是导致规划不能顺利实施的主要原因，从而间接激励了城市蔓延的产生[9]。快速城市化扩张很大程度上是法律与政治环境的产物，单纯的市场机制对推动城市向紧凑型城市发展的影响力非常有限。要遏制城市蔓延，政府不但要制定各种城市蔓延控制措施，还需确保出台的相关政策使法律政治环境与抑制城市快速扩张相匹配。2城市蔓延控制的目的2.1加强环境保护与减少能源使用蔓延式的城市发展对生态环境造成了一系列不良影响，包括动植物栖息地的破坏、生物多样性的减少以及流域生态系统的衰退。Brian研究证明具有城市蔓延特征的大都市区的臭氧排放量要远大于以紧凑形式发展的大都市区[10]。McKinney等人研究表明城市蔓延对水流的连续性及供需平衡有巨大且长远的影响，同时还会对野生动植物的生存及其栖息地产生不良影响[11]。蔓延式的城市发展除了会对生态环境产生影响外，还会加剧能源消耗。城市蔓延导致人们分散居住，居民对私人汽车的依赖程度越来越高。私人汽车使用量增加会导致能源过度消耗和污染物排放增加。在休斯顿与亚特兰大等城市，很多居民的交通支出已经超出了住房支出。学者们的研究证实了紧凑型城市增长方式对生态环境的影响最小，而以消耗土地为代价的蔓延式发展则会对环境产生较大的影响。只有采取严格控制措施遏制城市蔓延，同时通过科学的规划使城市向着能源高效利用方向发展，才能使城市蔓延带来的一系列问题得到彻底解决。2.2降低资源消耗与公共投入与综合性的高密度土地利用模式相比，具有分散、低密度发展特性的蔓延式发展需要消耗更多的土地资源。城市边缘的过度开发，在消耗大量宝贵土地资源的同时，还会增加能源消耗、减少土地利用的综合性以及破坏生态环境。与紧凑型发展模式相比，蔓延式发展需要更多经济成本和社会成本的支持，特别是交通系统和基础设施系统投入。1974年美国政府下属不动产研究公司研究表明，有着合理规划以高密度形态发展的社区，对私人投入和公共基础设施投入的利用效率要远远高出以低密度形式发展的社区[12]。近期，Robert等人研究证实，与政策（规划）导向型的城市发展相比，市场主导型的城市发展可以节省20%-45%的土地资源，减少15%-25%的基础设施投入以及节约7%-15%的水资源[13]。同技术与消费模式一样，人类居住习惯和活动方式的变化会对资源消耗产生不同影响。城市蔓延在消耗大量土地的同时，还加大了资源消耗和基础设施投入，导致城市陷入一种不可持续的发展模式，降低了城市的竞争力和差异化发展的可能性。2.3与经济衰退和人口减少相匹配德国东部城市的蔓延发展与其他国家有明显的不同，东德的城市蔓延是在经济下滑与人口减少的背景下发生的[14]。欧洲很多城市和地区，在人口呈现下降趋势或较弱增长趋势的情况下，城市的发展也具备蔓延发展的特征[15]。如何处理城市蔓延与城市衰退并行的局面是很多城市的规划者面临的主要挑战。过大的城市容纳着过少的人口和基础设施的局面在很多城市呈现出愈演愈烈的趋势。这种不平衡的发展态势促使当地政府必须采取有效的措施来控制城市蔓延、引导城市多样化发展，以支持城市结构调整甚至是城市收缩。3城市蔓延控制的手段城市蔓延控制手段主要分为两类：一类是由政府实施的具有行政命令色彩的疏导型控制手段，这些手段都是以城市有最佳的空间结构和规模为假设前提，对土地所有者和开发者的发展决定具有直接影响；另一类是以市场导向为基础的引导型调控手段，其特点在于不强制性规范人们行为抉择，是一种间接调控手段。3.1疏导型控制手段3.1.1绿化带和城市增长边界。由地方政府设计实施的在城市建成区周围设置一定的控制边界，已经成为一种重要的遏制城市蔓延的土地利用规划手段。控制边界可以是城市增长边界(UrbanGrowthBoundaries)：城市增长边界是一种概念上的增长边界，用以区分城市建成区和周边农用地。边界外的区域用于农业生产，边界内的区域则是城市发展区，可以进行各种开发项目建设。控制边界也可以是一种实体性的植被屏障，既绿化带(GreenBelt)：绿化带是分布在城市或都市区周边一种有型的生态开敞空间，用以阻止城市增长[16]。绿化带可以是农田，也可以是其它类型植被。控制边界还可以是基础设施服务边界(UrbanServicesBoundaries)：超越这个边界，地方政府就不会提供或改善基础设施或提供公共服务。通过基础设施规划吸引更多开发者放弃在郊区开发建设，转而在城市建成区进行开发建设。3.1.2分区。分区通过控制特定区域的开发建设、经济活动以及流域土地利用，来限制土地所有者的土地使用行为。分区的存在增加了土地交易成本：在土地所有者进行土地交易或改变土地用途之前，必须经过相关部门批准，涉及一系列书面文件、费用以及花费大量时间进行听证。分区手段通过提高土地用途转换费用和土地使用权的灭失来限制城市增长，以达到直接影响城市增长速率的目的。分区还可以通过将资源纳入规划保护范围以达到限制目标资源消耗的目的，如生态开敞空地、农业和林业保护区的设立[17]。分区是美国最主要的城市蔓延控制手段，特别是农地区域的用地控制。北美的主要大城市中，只有休斯顿没有实行分区政策[18]。这一政策在欧洲、沙特、韩国等国家也被广泛地使用。3.1.3生态开敞空间。生态开敞空间是指将特定区域设定为永久性的生态保护用地。这一政策涉及公共部门对土地所有权或发展权的征收或转移，即通过“发展权征收”或“发展权转移”来实现。“发展权征收”涉及对生态开敞空间发展权的征收。“发展权转移”涉及开发者从农村地区生态开敞空地所有者手中收购土地发展权，从而获得在城市建设区内进行更高密度建设的权利。尽管生态开敞空间常常被视作控制城市蔓延的政策手段，同绿化带具有相似的作用，但是又具备本身独有的特征。Bruegmann指出生态开敞空间本身并没有阻止城市蔓延发展的能力，而是限制城市发展的方向，起到对城市增长进行疏导的作用[19]。3.2引导型控制手段3.2.1发展影响费。发展影响费是对土地开发者征收的一种一次性的新增建设项目费用，用以支付新增或扩展现有基础设施的建设费用或场外改善资金。征收发展影响费主要目的是扩充场外改善和基础设施建设费用来源，同时也可以促进集约式开发建设。可以通过提高发展影响费，同时不提供区域开发所需的基础设施来减少新开发项目；也可以通过降低发展影响费来激励特定区域的建设[20]。发展影响费需要借助政府的强制力实现，因此，有时也被视为一种行政控制手断。但在实际运行中，其功能还是通过激励引导实现的。3.2.2各种税收政策。税收政策对土地利用具有很强的影响力，因此被视为一种重要的控制城市蔓延的手段。土地发展税通过惩罚城市建成区外的建设和确保维持土地农业用途的土地所有人得到相应利益，来实现对城市蔓延的控制。财产税则通过提高不动产持有者的持有成本来影响城市建设密度。城市蔓延的特征之一就是低密度的城市发展，财产税的征收令土地所有者对土地利用密度的选择有所改变，从而提高城市发展建设密度。燃油税是基于汽车行驶公里征收的一种税费。燃油税的征收使居住在市中心的市民得到实惠，使远离城市居住的家庭支付更多的税费。3.2.3分级税率。分级税率是提高城市建成区建设密度的一种有效调控方法。在分级税率体系下，土地及其地上建筑物都是征税对象，但是以不同的税率进行征税：对土地的征税税率较高，而对建筑物等地上设施征税税率较低。这就使利用强度较大的土地（如公寓）税费负担相对较轻，是利用强度小的土地（如停车场）税费负担较重。实行分级税率的目的有两个：一是使改善土地利用强度的资金投入承担相对较轻的税费，以鼓励更多的资金投入；二是削减建成区内闲置土地的增值收益，以鼓励建成区内的填充与重建。4城市蔓延控制的效率4.1对城市增长边界和绿化带控制效率的评价运用模型研究与过程分析等方法，利用土地开发、建筑数量或是允许建设数量等指标来评估城市增长边界和绿化带的控制效率。一些学者将采取城市增长边界或是绿化带政策的国家和未采取这些政策的国家进行对比。如VonHaaren和Nadin将采用了绿化带政策的英国和未采用相应政策的德国进行比较分析，发现英国的人均开发土地占有量要远低于德国[21]。也有研究对城市增长边界内外的建设情况进行了系统对比。如Maria-Pia等人对瑞士城市发展边界政策效果进行评估分析，结果显示，绝大部分新增建设都发生在城市增长边界内[22]。绿化带和城市增长边界对抑制城市蔓延有一定的作用，但是有诸多因素会对抑制效果产生影响。如绿化带的宽度和位置决定了绿化带控制城市蔓延的效率，并且控制效率受控制区的土地利用类型和距离城市服务中心距离的影响也很大。4.2对分区手段控制效率的评价虽然分区手段是一种被广泛使用的控制城市蔓延的手段，但是其控制效力却要视情况而定。Gillham等人对降低建筑密度区政策的效率进行了分析研究。研究发现虽然城市建成区范围内的建设强度有所增加，但降低建筑密度区并未能有效保护农村地区的生态环境及特征；除此之外，区域内的住宅建设依旧以分散无序的方式发展，对区域生态环境造成了不良影响[23]。Robinson等人对KingCounty的研究表明，该县所划分的三个发展区域——城市增长区、农村低密度发展区和林地农地保护区，通过有效的促进聚类发展、限制了城市蔓延，阻止了城市蔓延对农地和林地的侵蚀，很好地保护了区域的生态用地[24]。分区手段控制效率的不同，是因为更多时候分区是用来减少或消除不同用途土地间的供需矛盾，保持或增加不动产价值来促成土地资源的最优利用。换言之，分区控制手段主要是促进土地利用的有序发展而不是减缓城市化进程。4.3对税费手段控制效率的评价实践表明，大多数时候税费手段是一种有效的控制城市蔓延的手段。Bento等人对各种控制增长政策的影响力进行了评估分析，研究发现发展税和城市增长边界是同等重要且最有效力的控制增长的手段。Song等人的研究证实财产税对控制城市规模有明显的作用[25]，财产税的征收可以有效控制城市建成区外的新增建设用地项目。Banzhaf等人讨论了土地税收对抑制城市蔓延的作用，发现分级税率是一种潜在的强有力的抑制城市蔓延的手段。采取和提高分级税率有助于增加城市建筑密度[26]。税费手段虽然能有效的引导城市中心的填充与改建，促进城市的精明增长，有效控制城市蔓延，但是需要有效的管理机制来阻止与调控目标相反的结果发生，如边远地区土地的永久性转移[27]。除此之外，税费手段只有与城市增长边界等控制手段配合使用，才能更好地发挥其调控效力。4.4对不同控制手段的比较从经济发展背景的角度看，在经济快速发展的背景下。发展税对土地发展速度的调控效率要高于城市增长边界控制的调控效率；在经济平稳发展的背景下，发展税和城市增长边界的调控效率是一样的[28]。从时间的角度看，在不同的时间段内城市增长边界和发展税会导致不同的土地发展类型：从长远的角度，城市增长边界和绿化带会对城市的发展与投资建设产生影响，从短期的角度看其控制效率较高；而无论是从长期还是短期的角度看，发展税都是一种有效的控制手段，其灵活性要远高于城市增长边界。从区位的角度看，对于阻止中心城区的土地所有者迁往郊区居住，最有效的控制手段是燃油税；对于郊区土地所有者的控制，城市增长边界和发展税更为适合[29]。5国外城市蔓延控制对我国城市蔓延控制的启示5.1产生原因的不同决定调控对象有所差别经济的快速发展使工业建设项目对土地的需求日益增多，是导致我国城市蔓延的重要原因之一。我国经济是一种政府主导型经济，城市蔓延的产生不只是个人选择结果，更多时候是政府尤其是地方政府的决策造成的。要改变这种现状，就要完善相关的政策体系，从根本上消除制度体系中的漏洞。同时，需要对地方政府的行为进行有效监管，以确保城市蔓延政策的执行效率。人口不断扩张导致的住宅建设项目郊区化是我国城市蔓延的另一个原因。与国外人们追求高质量的居住环境而选择郊区居住不同，在中国，高房价产生的挤出效应是城市居民选择居住在城市边缘的主要原因。城市居民选择郊区居住并不是出于主观意愿，因此不应成为调控针对的对象。城市边缘的低地价决定了这一区域的住宅价格相对较低，政府可以通过采取分区和加大税收力度等措施来增加城市边缘开发的成本；利用税费、补贴等优惠政策鼓励旧城区改造，以改变开发商倾向于对城市边缘进行开发的现状。5.2丰富我国城市蔓延控制的目标与内涵在我国，城市蔓延控制的主要目标是保护耕地和确保粮食安全，与其他国家的侧重点有所不同。在北美与欧洲等发达国家，城市蔓延给资源保护、环境卫生、能源消耗及城市可持续发展带来了一系列的负面影响，导致城市发展的不可持续性。这些问题在我国同样存在。如果不加以重视，就会导致我国的城市发展陷入一种不可持续的发展模式，降低城市的竞争力和差异化发展的可能性。蔓延式的城市发展会不可避免地给自然生态环境和社会经济发展带来干扰与破坏，但是如果对城市蔓延进行合理的规划与控制，则可以将这种干扰与破坏降低到最小程度。因此，除了认识到城市蔓延对耕地和粮食安全的影响外，我国的蔓延控制政策的目标还应涉及一系列的重要事项：包括环境保护、人民生活质量的提高、保护农民和纳税人利益、高效的城市发展形态、合理的交通规划、环境公平等。5.3重视引导型城市蔓延调控手段的使用有效的城市蔓延控制需要各种控制手段以一种协调有序的方式相互影响与配合。依靠单一的调控手段对蔓延进行控制的效果并不理想，甚至可能会产生与调控目标相反的调控效果。在我国城市蔓延控制过程中，行政疏导型控制手段的运用要远多于市场引导型控制手段的运用。由于行政疏导型控制手段缺乏灵活性，而城市蔓延控制的背景及环境又具有多变性，有必要将更为灵活的市场引导型措施与政策引入我国城市蔓延调控，以确保调控效果与目标的一致性。将行政疏