国家权力与少数民族的自我发展

国家权力与少数民族的自我发展

C95：A1000-8691(2010)06-0072-04一、引言国家在民族经济发展中的地位与功能之所以成为民族自我发展关注的一个重点问题，是因为一个民族社会的经济包含着不同集团的活动，要使这些活动正常顺利地进行，就必须设置秩序与规范，限定每个人相对其他人的活动。这是由国家这一本质上“和人民大众分离的权力”来实施的。因此，从民族经济的总体过程来看，国家并非一种外界强加的力量，而是民族经济活动中的一个基本的组织要素。在多民族统一国家中，国家在少数民族地区的发展过程中的地位与作用是任何力量都无法替代的。人类的一切经济活动，总是在一定的产权关系规范下展开的。不同的产权形式，决定了人类经济活动的交易费用的高低、效率的大小和生产组织形式的更替。产权自身的竞争性和排他性，把人们从原初的群体低效联合中推向私有化进程，亦赋予了民族经济活动更大的效率与活力。在此基础上，社会提出了明确界定产权的内在要求。道格拉斯·C·诺思曾在对新古典国家理论关于国家模型的基本特征的阐述中指出，企图确立一套基本规则以保证自己收入的最大化、或其所代表的集团或阶级的垄断租金的最大化与一套能使社会产出最大化而完全有效率的产权体系之间的目的性冲突，包含在国家的存在中。这种使统治者集团租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效体制之间所存在的持久的冲突和基本矛盾，是使社会不能实现持续经济增长的根源；而社会经济中的搭便车现象，解释了历史上国家的稳定性[1](P20～34)。而国家决定产权结构的基本职能，使国家最终要对造成经济增长、衰退或停滞的产权结构的效率负责。若对产权理论作出更宏观的解释，事实就是：“如果在政治与经济领域中交易费用都等于零，那么一国的经济发展并不受政府类型的影响。但是，如果存在正的交易费用，那么一国政治权力的分配和制定规则的制度结构，就成为决定经济发展的关键因素。”[2](P223)民族地区经济的发展也难以例外。二、国家权力对民族经济发展的推动国家作为民族经济活动的基本的设计者、组织者和参与者，其存在既可能是经济增长的关键，又可能是经济衰退的根源。它是社会经济中制度创新的主要担当者。这充分表明，对社会经济过程中的国家问题的关注，不是应否有国家参与的问题，而是国家的经济参与能否为社会提供一个合理使用资源的框架，并促进经济增长与社会整体福利增加的问题。国家在民族经济发展中的基本功能表现在以下几个方面：第一，国家以其政治强制潜力规范每一个经济参与者(集团或个人)相互之间的关系以及他们对国家的关系。诸如维护法律和制度，执行合同，等等。以此为民族经济活动的正常进行提供秩序保证，并借此与各个经济活动的直接参与者交换而获取国家生存所必需的收入。在保证国家收入最大化的同时，也通过建立和整肃微观经济机制，确立一套使不同经济参与者都能降低交易费用的有效机制，促进经济增长。第二，国家直接或间接地规划着社会经济的发展，按其社会目标的内在要求，提出经济发展目标，并以政治强制潜力的奖罚手段，引导各经济参与者为国家目标的实现而努力，寻求宏观经济的稳定和发展。第三，在当代世界格局的联系中，国家的地域统治范围和其他国家的政治经济权力的影响范围，是交叉重叠的，这便使国家及其国民的经济收益，面临着外部分流的威胁。因此，任何国家，无论其多么贫穷或弱小，如果不准备放弃它的经济收益权力，都要在相互依赖的世界体系中寻求自身的独立。也正是这个世界体系的相互依赖性，把各个国家不平等地联为一体。在此格局中的各个国家，既要以其独立的政治主权，保护国民发展本民族经济的基本权力，决不能牺牲公民的利益来无条件地接受“世界价格”的支配；同时，又不能闭关自守，要在广泛的世界联系中，积极寻求发展机会，为争取经济的平等地位而努力。这便是国家在当代世界民族经济发展中最重要的职能之一。第四，国家除了参与上述外部的经济活动外，也可作为经济运行主体的一个构成部分置身于内部经济的运行。简而言之，就是直接进行经济运营操作，既作为调节者，又作为直接生产者。国家凭借这种行为方式，可服务于不同的目的：或借此满足一些直接的物质需求，如中国古代的官府手工业；或以此为示范引导不同的经济参与者走向国家的经济目标，如近代日本的官营模范工厂；或作为实现自身目标的直接手段，如广泛发生于现代社会中的国营企业等等。正是国家经济参与行为方式的可选择性和多样性，引发了不少的理论误区。致使对国家经济参与的地位、作用和行为方式选择的再认识，成为当今发展理论的一个重大问题。笔者认为国家经济参与行为的具体方式是多样化的，并且是随着经济进程不同阶段的发展而变化的。即便是一种历史形成的政府经济参与行为方式，在已过去的或现实的经济发展进程中作出过卓越的贡献，但如果就此单一化和凝固化，也将会形成对未来新的经济发展的阻碍性因素，成为人为的经济衰退的重要根源。只有当国家力量的参与行为和经济进程的内在目标协同一致时，国家经济参与所表现出来的制度因素才是合理的、有效率的和建设性的；反之，则是破坏性的。在强制潜力的基础上，国家经济行为的选择，是通过各种政策的制定与实施而表现出来的。因此，构建合理的政策体系，是规范政府行为和政府行为合理化的基础，也是民族经济发展的核心问题。它将对民族经济发展中可能发生的目标冲突作出适当的安排。而合理的政策体系的构建，又取决于国家对民族经济发展的目标设置。国家在社会经济的发展中既作为社会管理者，又作为经济活动参与者的双重身份，使其对经济发展的目标设置具有多重性的特征。例如，在加速发展与资金短缺的两难境地中，政府短期目标可表现为“让一部分人、一部分地区先富起来”的政策原则，但这一短期目标只是作为“共同富裕”的长期目标的一种阶段性实现手段而存在的，脱离这种联系，这个目标的合理性就要受到置疑。因此，合理的目标设置，就是要实现各种目标之间在总体体系上的有机契合。所谓“算政治账，不算经济账”或者“只要经济增长，不管民族差距”等等的口号、想法和行为，都是对国家政策目标的基本准则的违背，而导致政府行为的非规范化和短期化的倾向。长期以来，人们把国家在经济发展中目标设置的研究，主要聚焦于总产出的快速增长、收入的高水平、更多的生产性就业、更大的外贸依存度、价格的稳定和收入分配的合理化等一般目标上。但是，以民族和民族地区差异所造成的十分富裕与极端贫困的并存，不仅横跨全球范围，而且存在于一国甚至一个城市之内的现实，以及由民族经济发展差异所造成的民族国家的分裂和社会动荡，都提出了国家经济发展目标的合理性及其民族内容的问题。当现代国家把“平等”作为自己的目标追求及其存在的合法性基础时，就应看到“平等应当不仅是表面的，不仅在国家的领域中实行，它还应当是实际的，还应当在社会的、经济的领域中实行”[3](P146)。这充分展示了实现各民族政治、经济和文化的平等发展权力在国家目标设置中的重要地位。忽视这一问题，不仅会导致国家经济发展目标设置的失误，而且会导致对国家存在的合法性基础的质疑。为了全面地实现这一基本要求，中华人民共和国“根据中国民族历史的发展，经济的发展和革命的发展，采取了最适当的民族区域自治政策，而不采取民族共和国的制度”[4](P260)。这样，在法制统一的基础上所赋予的自治权利的变通性和灵活性，就是在承认民族差别的历史条件下，赋予各少数民族自己当家做主，结合本地区本民族的特点和实际情况，选择最适宜的方式，加快其发展速度，缩小以至最终消除民族差距和事实上的不平等，全面实现各民族的平等、团结和共同的繁荣与进步这一基本目标。这便在根本上为国家的目标设置和政策选择构筑了一个制度性的框架；为中国少数民族经济的开发与发展，提供了一个法制化的保障体系和基础。在现阶段中国民族经济的开发与发展中，政府总体目标设置的基本问题，就是在把传统的、低生产率的、以维持生计为基点的经济改造成为现代化的、高生产率的、高收入的经济发展进程中，如何实现各民族经济的共同繁荣和进步，消除历史上所遗留下来的各民族之间的经济不平等。因此，应围绕这一总体目标的要求，提出相应的经济和社会发展的具体目标以及各种阶段性目标，合理地配置起中国少数民族经济开发与发展的目标体系。三、国家经济政策体系的建立与民族经济的发展众所周知，各项经济政策总是融合为一个有机整体而发挥合力作用，共同引导和调控民族社会经济生活。同时，政策效率的发挥又受到三大时滞因素的制约：一是从产生政策协调的需要之时起，直到这一需要为政府所实际认识为止的延误，而造成的认识时滞；二是政策决策后到政策执行之间的行动迟缓，而造成的贯彻时滞；三是在经济政策实施中的反应时滞。所以政策总体体系的合理构建，是充分发挥政策协调功能的关键，这就要求政策体系的总体结构体现出整体性、互补性以及延续和更替的稳定性。政府制定发展目标及其参与行为的基础，是国家内在的强制潜力。这种强制潜力的直接表现形式，就是国家法律制度。然而，这种法律化了的经济活动准则所规定的内容只限于社会经济生活中最稳定、最成熟的经济关系。同时，它的制定受到多种因素制约，不能作出及时的、快速的反应。从而，经济发展中国家目标的实现，需要以国家强制潜力的另一种形式——政策的谋划与实施——来提供保证。政策虽不能代替法律，并受到法的根本性制约，但它却具有较大的灵活性、调整性和局部性特点，可对国家目标适时地进行及时调整，使国家能够在平等与效率的双重目标之间进行更好的协调，从而也具有不可忽视的作用。如果说，目标是国家意愿的体现，那么，政策则是实现意愿的行为方式的反映和协调。例如，在中华人民共和国成立后的30余年中，实行以国家直接在少数民族地区投资办厂，以少数民族地区的低价原材料输出供应东部经济发达区域的工业发展，又以国家补贴形式帮助少数民族经济发展的政策，反映了国家把少数民族经济发展问题一手包揽的意愿和行为方式。而自20世纪80年代以来，国家希望以增强各少数民族的自我发展能力，来取代过去“输血型”的发展模式，就制定了相应的政策来保证国家目标的实现。例如，把过去对少数民族的保护性生活补贴政策，改变为向少数民族提供生产性资金扶持的政策，鼓励他们发展现代生产事业；又如通过对各种生产资源价格调整的政策，阻止少数民族在资源供应中的收益流失，从而可以迅速弥补他们与其它地区和民族的经济差距；等等。政策体系的基础条件和作用机制是合理构建发展政策的两大中心问题。一方面，经济政策总是在特定的自然、经济、政治、文化、社会的环境条件下设计、制定和实施的。使政策的制定与运用和这些基础条件更加吻合，减少政策实施中的摩擦与冲突，是合理构建政策体系的基础保证。这样政策体系的总体构建必须考虑三大问题：1.经济政策的资源支撑。没有物质资源的支撑基础，即便设计出再好的政策，也只能束之高阁而无法采用。资源支撑可细分为资金支撑、技术支撑和人才支撑。资金支撑反映国家对该政策的财力支持程度；技术支撑是政策实施的手段保证；人才支撑则是政策无扭曲贯彻的直接前提，没有一定数量的各种专门人才为基础，政策实施往往会扭曲变形，不能发挥其有效功能。因此，资源支撑条件实际上决定了一定政策的现实可操作性。2.经济政策的社会环境保证。社会环境表现为诸如自由与平等、竞争与进步、效率与福利等一系列社会价值观对政策选择与运用的影响；政治安定对政策稳定实施的影响；政府廉洁及其管理效率对政策有效性的影响；社会习俗、文化传统以及由此形成的民族心理反应对政策预期目标实现的影响；等等。这些约束条件综合形成社会对一定政策的承受能力，亦反映出社会对政府行为的适应能力，考虑到社会环境的基础保证，才能谋求社会对一定政策的最大接受度。3.经济政策的机制协调。经济政策总是通过特定的组织制度来实现变更、建立或维护某种经济运行机制的目的。因而也就提出了国家体制和经济运行体制在政策构建中的协调问题。国家、企业和个人的经济活动在市场上的交错融合，决定了市场是政策构建的基点。为了政策功能的有效发挥，不仅要考虑政策体系与市场结构发育程度的适应性，而且要考虑国家、企业和个人在市场机制中的行为转换及其保障。忽视政策效能的作用机制问题，而采取直接强制性的推行，实际上是把政策完全等同于法律，它不仅不能使政策功能得到充分发挥，而且会导致把政策认同于法律，或视政策高于法律的恶果，产生“以政策指导法律”的糊涂观念，增加政策实施中的社会摩擦而使政策功能受到抵消而衰退。在社会主义市场经济体制的根本性基础上，政策功能是通过市场这一中介传导机制来实现的。国家根据社会经济发展目标制定一系列经济政策，通过政策综合实施所产生的总体调节功能，诱导市场的方向性变化，企业和个人则根据市场变化的信号作出反应，调整自己的决策或矫正自己的行为，使之趋近于国家的预期目标。四、国家经济的运行机制对民族经济发展的影响国家的经济发展目标及其对国民经济的管理，并不是以简单地把国家计划和市场机制对立起来、并分离成两大板块的方式来实现的，而是要在对政策作用机制的完善过程中，有效地把计划与市场融合为一个有机运作的整体来实现的。政策作用机制的完善主要表现为三个方面：1.各类市场均衡发展。自20世纪90年代以来，中国在商品市场的基础上，使资本市场(包括金融、证券等等)、劳动力市场、技术信息市场等都有了不同程度的发展。但各类市场的发展程度和成熟水平是不相同的。这种不平衡的状况，直接表明了政策作用的中介传导机制的不健全，从而使政策功能的发挥常常受阻。只有加速实现各类市场的均衡发展，进一步完善市场体系，才能为政策