地方预算执行绩效审计应用模式初探

地方预算执行绩效审计应用模式初探

一、审计目的我国政府绩效审计目标定位在“检验和评价公共资源使用和管理的有效性”，地方预算执行绩效审计与政府绩效审计的目标是一致的，应当在财政收支活动真实、合法的基础上，对预算资金的使用效益进行评价。因此，地方预算执行绩效审计目标包括合规性、经济性、效率性和效果性。二、审计内容地方预算执行绩效审计对象是地方政府部门、公共机构的行为和结果、其他各项活动。主要内容分为五个方面：（一）财政预算编制的绩效审计。财政预算编制是预算管理的基础和源头，其科学、合理与否直接关系财政预算资金安排和使用的效益和效果。审计机关应将切实提高预算编制绩效作为工作要点。一是着重分析预算编制是否有效贯彻落实国家财政政策，预算安排是否与地方经济发展水平相适应，是否重视总量控制；二是关注预算安排是否符合本地区发展规划和具体发展目标要求，能否有效解决财政收支的“越位”与“缺位”的矛盾；三是分析预算编制是否注重财政公共支出的结构调整和优化；四是分析预算编制是否先进，反映和评价财政预算定额制定的依据和标准是否科学合理，是否在保证地方机构正常运转的同时防止浪费；五是分析预算范围是否恰当，查明是否符合现行财政体制管理的要求，是否存在扩大财政供给范围。在此基础上，正确评价财政预算编制的先进性，找出财政预算编制的薄弱环节，努力促进财政部门不断改进预算编制方法，提高预算编制质量，增强财政预算编制的透明度，提高预算编制绩效。（二）预算执行单位职能履行情况的绩效审计。对预算执行单位职能履行情况的绩效审计要注意关注行政成本。政府收支分类改革后，支出功能分类科目一般公共服务类中分为行政成本、行政管理事务、机关服务等款项。这种细化分类，要求审计机关必须从支出结构上、从绩效上进行分析研究，关注地方政府部门及预算执行单位的责任和绩效。首先，要把握行政管理的未来模式，现行的行政管理模式还带有较浓的计划经济色彩，基本上是“命令一控制”的模式，而市场经济体制下，成熟的行政管理模式应该是“成本一绩效”的模式；其次，关注行政成本需要把握重点为楼堂馆所、培训中心的建设情况；再次，分析和评价各预算执行单位申报的项目预算，审核是否从单位实际需求出发和全面考虑。（三）财政资金运用情况的绩效审计。1.财政支出的绩效审计。分析并反映财政支出项目是否符合年度预算执行，是否符合公共财政要求；分析财政支出的走向和发展趋势，评价其是否符合可持续发展的要求。2.公共投资项目的绩效审计。当前，地方政府用于推进城市建设的财政性资金规模和比重逐年扩大，审计机关应加大项目的事前监督。一是分析和反映投资决策程序的科学性，重大投资是否进行充分的论证和可行性分析；二是分析和反映投资决策内容的合理性，投资项目内容是否符合法律、法规和有关政策的规定；三是分析和评价投资的效益和效果，是否达到预期目标；四是加强对地方政府关注、民众关心的投资进行研究，对投资效益进行近期、远景分析。3.专项资金的绩效审计。从历年审计结果看，财政专项资金预算比重较大，且涉及教育、农业、科技、环保等各个领域，资金使用效果情况直接影响到地方预算执行的效益和效果。专项资金具有明确的目的性，是否达到预期目标、取得良好的经济效益和社会效益，这是地方政府及财政部门、主管单位关心的焦点，也是绩效审计的工作重点。（四）国有资产管理情况的绩效审计。国有资产管理是国家对于国有资产的形成、使用、处置全过程管理及收益分配所制定的制度、法规、条例和所设置的管理机构及其职能、权限划分的总和。国有资产管理情况的绩效审计主要是对负有国有资产管理责任的主管部门、行政事业单位对占用国有资产的管理及使用情况进行评价。（五）政府采购管理的绩效审计。审计内容包括政府部门采购预算的编制是否经济、合理；采购计划是否科学、有效；采购的组织实施是否严格执行政府采购制度，采购方式是否公开、透明，配备标准是否科学、合理、可行，采购成本是否经济节约，是否以最小的投入实现了最大的利益，采购目标是否实现等。三、地方预算执行绩效审计的方式和程序（一）逻辑框架。根据审计目标和内容，笔者认为地方预算执行绩效审计应用模式的逻辑框架如图1所示。地方预算执行绩效审计应以审计目标为导向，按照特定的审计方法和审计程序对审计对象的财政预算编制、预算执行单位职能履行、财政资金运行情况、国有资产管理、政府采购管理等内容进行审计、监督和评价。（二）审计方式。国际上的绩效审计方式主要有两类，一是直接绩效审计，直接针对政府投入资金绩效进行审计；二是综合审计，将绩效审计和合规性审计相结合。笔者分析当前我国地方审计环境，认为应选择绩效审计和财政财务收支审计、经济责任设计相结合的方式。一方面，财政财务审计是绩效审计的基础，并使地方政府对预算管理达到合规、有序，从而使绩效审计获得有效的数据保证；另一方面，经济责任审计与绩效审计是相通相融的，经济责任审计包含绩效审计的内容，做好了绩效审计会有力推动经济责任审计。图1图2（三）审计程序。地方预算执行绩效审计程序包括制定审计计划、审计实施、审计终结、后续审计四个阶段，具体分为确定审计项目、成立审计工作组，开展审前调查，编制审计方案，现场实施调查、内部控制测试、分析与评价，归纳分析审计证据和撰写审计报告，审计决定、审计结果公示等环节或步骤（见图2）。四、审计风险及控制审计风险是实施审计过程中存在的不确定因素的总和，主要表现为由于审计人员使用的审计依据、标准和职业判断等方面的不准确，导致影响审计质量和审计声誉的消极现象。地方预算执行绩效主要审计风险有：控制风险，即由于预算管理、财务管理等制度不完善，审计人员不能够发现和阻止重大错误发生的风险；检查风险，即由于受专业水平或检查能力的限制，审计人员未能发现错弊、绩效评价结果出现偏差形成的风险。工作中应采取以下具体措施控制审计风险：一是充分做好审前调查，确定审计重点。开展审计前，全面了解审计年度财政运行情况和预算执行特点进行初步评价，分析管理中可能存在的漏洞和薄弱环节，并结合人大、政府当要求，确定年度审计重点和专题。二是科学制定审计方案，突出审计重点。预算执行绩效审计应注重效益性，立足于评价各项预算管理制度、地方财政政策的科学性、合理性和各项预算业务的合法性、效率性、真实性，确定合理、科学的指标评价体系，制订出切实可行的审计实施方案。三是有效收集审计信息，扩展证据渠道。财政预算涉及内容广泛，由于受时效性限制，不可能对每一个具体事项都进行全面细致的查证，可以通过调阅以前的检查档案，扩展证据渠道和范围，提高工作效率。四是合理利用信息技术，