公管理学黎民讲义

第一节公共管理学的内涵与研究方法一、公共管理的涵义（一）公共物品、公共事务与公共管理“公共”指多数人的或关于多数人利益的，公共性及其问题广泛地存在于社会生活之中。从公共管理的角度看，处理“公共”问题的核心，是如何生产和分配公共产物品，处理公共事务，以满足民众的公共性需求。1.公共物品公共物品是和私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。2.公共事务所谓“公共事务”，是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。（二）管理、公共管理与公共管理学1.管理一般说来，可以把管理看作是在一定环境中，管理主体为了达到特定的目标而运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。2.公共管理所谓“公共管理”，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。涵义：然（1）公共占管理的主体麻是政府和其定他公共部门持，而不是私挪人及其组织雕；吗（2）公共谁管理的对象教——弯公共事务具写有两个显著稀特征，即与叮公共利益直站接有关，以欲及公共事务养的受益对象剪是社会公众嗽；碌（3）由于登公共事务关犬系到社会成求员的利益，睬这就决定了妈公共事务及抽其管理的存选在是永恒的烤，但具体内只容会随着社语会变迁不断烂调整；击（4）公共洪管理来自民衡众的授权并帐负有直接的资社会责任，涨因此，必须升依法进行，乱其工作绩效霞也不能简单导地以利润或普效率作标准愤；隶（5）公共贫管理的公共阻性，决定了文社会公众对骄公共管理部窜门拥有更多宜的制约权。缓公捞共管理活动吸具体类型的婚“浙三分法杆”刃：（1）公门共政策－政孩府制定公共粮政策的活动不；（2）政区府管理－政趴府处理公共瑞事务，提供猴公共产品和签服务的活动稀，包括行政像机关、立法浪机关、司法解机关，以及廉军队、警察础等国家机器级的各个部门洒的管理；（句3）非政府撑组织管理蜓——韵除政府以外协的公共部门轰处理公共事漆务，提供公峡共产品和服侨务的活动。显3.圆公共管理学化公共管理学查是一门运用妻包括管理学趣、经济学、活政治学在内思的多学科的舟理论和方法惜，研究公共醋管理部门和绩公共管理过杂程及其规律座性的科学；肿是关于促进月以政府为核记心的公共组骄织更有效地仔提供公共物南品和公共服仪务，以增进未和公平分配哈社会公共利源益的知识体采系。特点：竖（1）公共疏管理是一个依整合性的概似念。公共管隙理在歌“鸦什么贪”府（What痕）与循“抬为何辫”角（Why）诞层面上是沿没袭公共行政兽或公共政策席，而在采“松如何社”振（How）跳做的层面上母沿袭企业管最理。勤（2舞）公共管理共是在并不改害变公共部门青公共性的前付提下，将私澡部门的管理久手段运用于票公共部门。畜（3治）公共管理领重视与外部志环境的关系晶，强调以最筹高管理者的抄战略设计、撑政策设计为据核心。骆（4成）公共管理混不等于欧“询政府管理僻”钢，而意味着寇一种新治理斩。凉（5）公共再管理强调价顷值调和与责灾任，重视4脆E，即经济限（Econ误omy）、郑效率（Ef招ficie虑ncy）、鸟效能（Ef友fecti断venes胸s），公平那（Equa举lity）置。哥（6）公共独管理关注和疮重视政府改暖革与再造。犬（7）公共亲管理是一个经不同学科共许同参与的研里究领域。庄当前特点：厕（1）鲜明席的实践导向辱性（2）理痕论上的包容懒性（3）学令科的年轻性肤二、公共管足理的构成要册素驰（一丑）公共管理请的主体渣公共管理是迈以政府为主柿的公共组织偷及其工作人抓员对社会公酬共事务进行垃的管理活动煎。公共管理阴主体的构成惠见图1－1州。银必婶斩高蹄拿公共管理主体却是董公共管理主体被管理者管理者领导者个人政府公共组织非营利组织槐台端被管理者管理者领导者个人政府公共组织非营利组织欢（二款）公共管理章的对象轻公箭共管理的直今接对象是各洒类公共事务听。悉（三茎）公共管理谁的资源和手档段蕉公共部门最誉重要的资源见是合法性。乘包括合法地执组成公共组昼织和成为管幼理者，合法伪地进行管理税，以及被管滔理者对管理裕者及其行为浆的认同。在驱公共管理的陆具体资源构振成中，强制碑力和税收能顷力尤其重要胁。结公延共管理的手枝段最基本的谅手段是制定吩和执行公共适政策。。兴（四遵）公共管理容的环境尾在浅公共管理的铺宏观环境分安析中，人们咱用得较多的沟是以内容为格标准而划分滚出的政治环腿境、经济环赔境、文化环尽境、社会环钓境、自然环庆境、国际环怖境等。锹三、公共管篇理学的研究卵内容沿（一爽）公共管理兄学的基础内晌容姨公共管抵理学作为综浓合运用多种烦科学理论和劫方法来研究呼公共管理活债动及其规律派的知识体系读，从属于管坊理学科。但扛另一方面，杯公共管理学障作为公共行忍政和企业管汤理的有机融火合体，除了计与公共行政史学学科的逻色辑体系不同饿外，与企业绞管理学的学舞科体系也应经有区别。蕉（二四）公共管理吐学的前沿领甜域帽公共管理中别的政府角色膨，公共管理葱的非营利组含织，公共部壶门绩效管理蝴，公共部门更战略管理，使公共管理的夜新策略。锐四、公共管翁理学的研究络途径与方法争（一饥）公共管理洒学的研究途强径家公存共管理研究禾大致可分为卸两种途径，缎即公共政策佳途径（Pu出blic龄polic风yapp蓝roach旱，P途径）驱和企业管理姐途径（Bu铅sines归sapp弟roach临，B途径）间。管P途径的公缩共管理强调惑的是与政策龄分析的渊源喂关系，有如娘下特征：第线一，着眼于爬高层管理者壳以及他们所上进行的政策幅研究；第二诚，重视非量凑化和实务的忆取向，推崇馅通过个案研治究来发展相助关知识；第画三，强调与正政策分析结抬合，进行具斩有前瞻性的醋规范性的理域论研究。酬B途径的公男共管理主张挠师法企业，胖B途径的公帐共管理的特桶征是：第一异，偏爱企业湾管理的原则慧；第二，对炒公、私部门瞒的差异不作蛮严格区分；吃第三，除了骗重视策略管州理及组织间陪的管理外，恨还强调公共厉管理的过程瞒进行管理；锡第四，在研碎究方法上也缝偏爱诸如实抢验设计之类偿的量化方法敏。竟与P途径的暖公共管理比位较，目前B汽途径的公共策管理在学术视界和实务界覆显得更有影像响力。陷作为同一的男公共管理的辱不同组成部内分，P途径搞和B途径的狂公共管理有畏很多共同之孩处，它们的灭眼光并不局迁限有行政机值关内部，而添将关注的焦农点放到公共激部门与外在惹环境的关系洒上；它们都依尊重政治因细素在管理中絮扮演的角色特；它们都重脑视经验性的木材料。奔（二）公共导管理学的研老究方法召1纸.规范波方法帐2.体实证方法3染.案例微方法4.膨系统方法仅5.比燕较方法6.亩数理方进法诸一、公共管柳理与私部门急管理有本质娇区别闷（一）公共花利益目标与线私人利益目宫标（二）垄嫩断强制性与垮自由竞争性筑（三）制衡唱性与自主性胳（四）多元票理性与经济规理性（五）肚政府机制与磁市场机制昌二、现代社醋会变迁推动化公共管理发妨展苹：漏（一）公共船物品的需求盯和供给在稳竞定地扩大（废二）社会生肥活中的公共跪事务日益增英加（三）公居共管理所面齿临的环境更卸加复杂多变向传统行政学茎的局限事：莲（一）理论腾框架局限（炕二）管理主披体局限（三舞）管理理念恐与手段局限矿（四）管理第对象与目标压局限第一、西方国套家摆脱困境革的需要揪（一徐）政府角色太膨胀和规模关扩大引起民释众的不满地（二验）经济衰退丸和财政压力搁的加剧迫（三祝）社会问题绣与政府不可夫治理性的增允加课二、科技革拘命和全球化制浪潮烟（一）科学四技术革命是鲁公共管理学稍产生和发展史的重要推动蒙力量讽1杏.现代斗科技革命使济社会成员参寄与公共领域洪活动的性质撞和形式发生价了重大变化昂。妄2房.现代床通信和信息同技术革命对矛传统政府管口理提出变革烧的要求。慎3奖.科技抢革命将导致毛社会治理新动形态的出现档。也（二）全球拒化是公共管饺理学产生和塘发展的另一烛推动力棋三、政府管图理和民主制陈度方面的矛袜盾禽（一）以韦厘伯官僚制思谅想为基础的派行政体制难庸以适应时代腿的要求尤1.传善统科层官僚痛制难以适应节信息社会政尖治、经济、但社会发展要盯求。吹2.科父层官僚制难投以适应当代作市场经济发举展的要求。雷3.科惠层官僚制的萝专业分工原俗则导致政府继功能退化。卫4.官仪僚制的科层狠原则使组织南行为保守，百难有创意。边（二）西方碎国家民主的蛮现状难以满貌足民众的服“迹民主需求恨”瞒1.民众缺应直接参与租公共服务的金供给过程。因2.公粮民应既能控蓄制政治家，枣又能控制官固僚。钉3.国表家应解决特候殊利益集团龙对政府决策职的控制。们4.国碍家应寻找解般决西方民主宝制运作过程薄中深层次矛镰盾的途径。走第四节闹公共管理学碎与中国的发讨展把一、公共管馆理学与中国槽的市场经济陕（一）公共华管理学能有工效指导公共漠部门履行经掩济职能，弥舰补市场功能偷的缺陷挑（售二）公共管腰理学尊“休亲市场抽”社的学科立场春，有助于市钳场经济的健蜂康发展斯二、公共管腾理学与中国所的社会发展欺（一）公共黎管理学有助际于促进包括融政治、文化祖和行为方式祝在内的社会维协调发展龟（二）公共毕管理学内在纠的民主平等爹精神和科学寸务实品格，享将有力地促技进当前正在饺进行的社会千转型柏第二讲左公共管理裂的理论与实殃践的发展妖重刑点分析管理洲学和当代经肤济学理论对侨公共管理学遥的影响。作一、管理理跃论踢（一曲）古典学派坝理论黄弗里德里克片·菊泰勒（Fr穷ederi仆ckW.庙Tayl岭or）为代衬表。古典学肢派关注的焦化点是毙“略效率归”旬和研“踏经济队”温。辉管理主义对将公共管理学岗的一个重要嚼启示是，管塌理作为一种个纯手段性的价活动具有共胀通性，它所筹包含的一系驻列原则，既纯可用于私营流企业，也适钉用于公共部倘门。骄（二）乱行为学派理乖论夕通过梅奥（灭J.E.丙Mayo航）的著名霍叛桑实验，证迟实了人不是腿单纯追求经致济利益的，载生产效率主被要取决于士积气的高低。装霍桑实验用复“糟社会人夕”是的概念取代左了巨“访经济人蛋”农的概念，同糊时将非正式浮组织的概念剥引入管理学骡。紧（三）摆决策学派理世论朵决策学派以佩赫伯特怖·呢西蒙（He亩rbert威A.S段imon）限为开端。西得蒙指出，决肢策在行政中夫处于中心地轮位，管理就咽是决策。决毕策在管理的瓣各个层面存般在，但在领督导高层尤为雁重要。党决策学派的拔另一位代表中人物查尔斯瞒·趴林德布洛姆异（Char撒lesE格.Lin贪dblom太）提出渐进蚀决策理论。执（四）踢系统学派理莲论聋系统学派以悄切斯特皂·男巴纳德（C慨heste庙rI.众Barna隙rd）将组序织视为一个夏社会系统而界得名。20之世纪60－缎70年代，已系统学派又粥发展出两大妈理论，一是盯生态理论，较二是权变理慎论，蛮（五）娇新管理主义割理论污新管理主义疮是20世纪参80年代以锹后在信息革买命背景下产址生的理论。搭还处于发展锁变化中的新届管理主义主巨要包括如下挤几个方面。方1.企业逼再造理论。孕所谓企叶业再造是指支为了取得业外绩的革命性阻进步，从根赏本上重新思既考，彻底改俗造业务流程拥。其中衡量咐绩效的关键顽指标包括产延品和服务质水量、顾客满碍意度、成本原、员工工作阿效率。技2.虚拟融企业。赔虚拟企业是感指把不同地叮区的现存资冒源迅速组合会成为一种没挖有围墙、超捞越时空约束宰的企业模式贷，它是依靠定电子网络手言段的联系，手实现统一管舍理的经营实卡体并能以最匪快的速度推矛出高质量、罩低成本的新寨产品。回3.学习锯型组织。籍所谓学习罚型组织是指奖通过培养弥盗漫于整个组烛织的学习气算氛而建立起哈来的一种符篮合人性的、悦有机的、扁可平的组织。封这种组织由炊多个创造型装团队构成，漠由于组织成详员具有共同亩的愿景，所忆以具有持续亭的学习精神丧，是一种可白持续发展的汉组织。害二、当代经想济学理论兰（一）公共敲选择理论缠公共选择理破论（Pub丑licc广hoice荐theo邪ry）产稻生于20世跌纪40年代贸末，到60眠年代末形成觉一种学术思登潮。詹姆斯聪·捡布坎南（J师ames.言M.B件uchan子an）是这普一理论的代航表人物。恋所谓公共选犬择，就是通只过集体行动膜和政治过程华来决定资源助在公共领域鹅的分配，是世人们选择通最过民主政治争过程，将个巩人的私人选摊择转化为集胃体选择的一察种过程或机坑制。公共选批择理论可以钢定义为非市泛场决策的经过济研究，或驶者简单地定诵义为把经济授学应用于政览治科学。清公共选择理示论认为，人嫁类社会由两脱个市场组成岸，一个是经涂济市场，另辫一个是政治巨市场。公共桥选择理论试辛图把人的行察为的这两个逢方面纳入一无个统一的分扔析框架，用黑经济学的方死法和基本假驻设来统一分蓝析人的经济美与政治行为敏，从而拆除志了经济学与欠政治学的传肤统壁垒。数公共选择具揭有3个规定效性：第一，节集体性。第似二，规则性息。第三，非周市场性。爸政治市场和仿经济市场在丹交易赴上存在着3猾个重要差别容。具公共选择理篇论对公共管赶理学的3个辟理论启示。赔（二）政府硬失败论缝“垂政府失败赏”雁（忠Gover丛nment温fail劲ure者）是以布坎脚南为代表的尿公共选择学假派在分析市饭场经济条件旨下政府干预拒行为局限性却或非市场缺厦陷时所涉及搏的一个主题突，也是公共包选择理论的殖一个核心论屑题。半所谓朋“衔政府失败勇”怜，是指个人冶对公共物品纹的需求在现甲代代议制民沉主政治中得醉不到很好满忽足，公共部汇门在提供公漏共物品时趋山向于浪费和萝滥用资源，视公共支出成扩本规模过大羽或者效率降丝低，政府的腥活动达不到安预期的目的阶这样一些情浅况。谅为什么政府篇干预会产生虎“滨负效应乳”琴以及如何从帮制度上弥补蹲这些缺陷？珠对这些问题唤的回答就构畏成了公共选厉择理论的灭“窗政府失败论拘”贞。谎1.禾公共决策专失效。顽相对于市场氏决策而言，用政治决策是飞一个更加复州杂的过程，剩具有相当程往度的不确定食性，存在着公诸多困难、亡障碍或制约扁因素，使得旺政府难以制鲜定并实施好躬的或合理的呼公共政策，犁导致公共决株策失效。赴在生布坎南等人嫩看来，导致凤公共决策失芒误的原因是言多方面的：轮（1）象社会实际上胀并不存在作振为政府决策爹目标的所谓祥公共利益。撕架（2）厘即使现实社前会中存在着停某种意义上摧的公共利益雪，但现有的葵公共决策机服制却因其自赌身的内在缺遵陷而难以达战到实现这种兔利益的目的租。航（3）笑决策信息的巴不完全性。饰（4）庙选民的陆“锅短见效应图”耽。学（5）犹选民的便“筐理性而无知见”煎。休2.棉政府工作机际构的低效率瞎。廉（1）戚缺乏竞争性灶压力。址（2）折没有降低成刺本的激励机繁制。碑（3）坐缺乏监督信啦息。养3.泄政府的内部贩性与扩张。铃政府的内部混性钓（对inter忍nalit乔ies细）秋是指投公共机构尤醉其是政府部孟门及其官员莲追求自身利红益月或化组织自身取的采目标而非公洒共利益或社蚂会福利。判政府部门的爹扩张包括政血府部门组成摊人员的增加亦和政府部门刮支出水平的歉增长。叫以美国为例愈，1929艘年美国政府范的总开支占贸国民生产总矩值（GNP犬）的10%炸，而在19内49年占2主3%，19刚87年占3呢4%。获4告.政府的聚寻租活动。道寻租（这Rent-芽seeki枣ng禽）活动是指酸人类社会中寸非生产性的论追求经济利刷益活动，或胁者说是指那虾种维护既得勾的经济利益控或是对既得弹利益进行再雀分配的非生抢产性活动。陪寻租是政府改干预的副产竹品。当政府临干预市场时敢，就会带来扣以溜“辱租金嫁”劝形式出现的碧经济利益。科寻租是指用陪较低的贿赂淘成本获取较幕高的收益或耻超额利润。页现代社会中独的寻租活动里，是利用行尿政法律的手凭段来阻碍生有产要素在不矩同产业之间出自由流动、拣自由竞争，雅以维护和攫味取既得利益旺。锐寻租活动导胀致爸“振政府失败脱”绝，因为它导壁致经济资源岭配置扭曲，边或说它是资单源无效配置忧的一个根源俯；作为一种岭非生产性活珠动，它并不否增加任何新燥产品或新财怎富，只不过咱改变生产要顶素的产权关竖系，把更大包部分的国民炼收入装进私盏人腰包；它传也导致不同受政府部门间恳官员的争权完夺利，影响牙政府的声誉易和增加廉政王成本，导致龟社会资源浪泊费。娇“乌政府失败论紫”络对于公共管激理学具有十需分重要的启己迪作用，具告体表现为3糊点。惑（三）代理陪理论和交易塑费用理论饶委托同—验代理理论和劝交易费用理念论是新制度剖经济学的重乞要组成部分殖，它们对于絮公共管理学萝的影响是十装分巨大的。公1.代理警理论（Ag辟entT零heory幼）挤在现实经济姓生活中，委胞托给—努代理关系几贡乎无处不在在，典型的例您子有雇主与产雇员，律师握与当事人，筛选民与政治熊家之间的关脱系。过代理理论的拦一个基本假籍定是处于委僚托代理关系偶的双方都是搁效用最大化夸者，加上信陵息分布的不沟对称，委托笑人与代理人笔的利益偏离船和冲突便成短为一种普遍饶的现象。誓委托拐—倒代理关系的帐核心，是委侵托方如何将雄代理人的行杰为限制在符自合委托人利笔益的范围内影。它所关注百的主要有三拼个问题，一哈是代理人的狼选择和对代垒理人的激励讨；二是减少贼“滥代理成本由”敌或由代理所抵引起的资源渠耗费；三是捞签订最优合卡同，防止双凤方尤其是代慈理方寻机违粒约为自己谋御利。纹2.交易辱费用理论（摆Trans联actio毁ncos扭tthe题ory）唯交易费用理币论，是用制掌度比较分析角方法研究经快济组织制度俊的理论。在发新制度经济妄学看来，所勺谓交易费用笨是指所有与离制度或组织阵的建立、变安迁和使用有虚关的费用。蓄交易费用理驶论关注的焦勉点，是如何注降低交易费映用。摘交易费用的甩概念，首先辅是由科斯（熄Ronal布H.C乒oase）吨于1937将年提出的。惊科斯将交易扩费用定义为阵运用市场机股制的费用，乖包括在市场曾上搜寻有关男价格的信息查，为了达成跌交易进行谈享判签约，以横及监督合约咱执行所花的膝费用。早科斯用交易痕费用的概念斥来解释为什槽么会出现企诸业。科斯认注为，企业从纪一个专业化玻的交易经济助中出现的主厨要原因，在帆于利用价格贞机制是有成嘴本的。喝当卧企业出现以翼后，依靠价遇格纽带形成撑的交易关系他，就被企业柜内的契约关赤系所代替，欧外部问题被雷“袜内部化体”础了。原有的括市场交易以短及由此导致舒的交易费用督被企业内协租调和组织费蹄用所代替。崖从这个角度之出发，企业差被看成是价普格机制的替舱代物。揪由戴此可见，在导科斯的理论野中，经济资范源的配置机肉制既可以是仍市场又可以响是企业，在脚市场上，经却济资源可以孔通过价格机皱制引导配置宜，在企业中腥，经济资源钱也可以通过鱼组织活动进汇行计划配置玻。企业的起睁源就是由于隶组织协调比币价格协调更丰为有效，即怒节约了交易钻费用。斯当酒企业规模扩妈张达到某一或边际点，即供企业再多母“挥内化赶”霉一项市场交迁易所引起的河管理费用等盘于别的企业卸组织这项交饿易的费用，轰静态均衡就逼实现了。这于时，企业与透市场之间的按规模边界也玉就确定下来松。乓公共管理学铲科的发展历茶程本公消共管理作为璃一门独立学僚科，它的历私史并不长。但1887年恩以前，公共汁管理仅处于舒前学科时期秀，公共管理固特别是行政悬学长期附属听在政治学之盐中，并没有泼独立出来。用1887年千后共管理研慨究进入学科谋前期砍——图行政学阶段永。蹲比钓较而言，学黎术界倾向于日用历史分期轿的方法来归誓纳公共管理裁的学科史。蒸根据历史分丘期的方法，概我们倾向于睁先用欧文株·蹲休斯的标准颂做一级分期咽，而后再用晴其他标准对逐公共行政时拥期作二级分桨期。也就是须说，公共管忧理总体上可非以分为公共筹行政和公共壤管理两大时范期。铺对于公共行延政时期，依眉据学科研究烈的焦点和方长法不同，还很可以把它大幅致分为两个养具体的阶段度：一是传统饰公共行政阶紧段，二是新两公共行政阶屋段。战公共行政学规科关注的焦摩点贯穿始终川的核心是政御府机构的运针行问题，争还议的焦点主诚要是政治与够行政的关系乏。泥公共管理关旨注的核心应叙该是公共管公理职能在政扔府与其它组贴织、其它方悟面（包括市冶场、社会）挤之间的分配厘，以及公共袍管理品质的冷提升。诱一、公鸣共行政时期虹（1887漏－20世纪府70年代末臣）终（一）传统揪的公共行政仆（1887耍－1960棚）。拔这一时期在趁总体上是处杏于西方国家新从传统资本目主义向现代爪资本主义转巷型的阶段，态行政或管理恐在整个国家源或社会的管驼理中的地位赢日渐上升。隔1.就政姿治与行政的旧关系来看，忆这一时期前领后有变化。栏2.在管期理组织体制灵运行方式方王面，在这个紧时期产生了准官僚制理论狼，同时先后浴流行科学管盾理思想和行姜为主义管理院思想。脉（二）新公妹共行政时期瑞（1960充－1980威）。届1.在政批治与行政的归关系方面，帖20世纪6庄0年代以后床，伴随着西孤方发达国家下激烈的社会值运动和美国至人对越战的甲强烈不满，爸行政活动中广的价值倾向显受到越来越极多的关注。奖2.韦伯誓的官僚制理漫论也开始受厅到越来越多闲的批评。斧3.从具银体的理论与倒方法的运用株来看，这一娘阶段的公共分行政开始越贺来越多地受迟到经济学和遇管理学等多明学科理论与葡方法的影响希。搭4.这一夹时期公共政未策研究得到晋空前的发展秒，甚至大有短形成独立学或科的趋势。芳二、公共管俗理时期嫁（1980治年至今）锅公共管理作诞为一个新的嫩时期，与公乎共行政时期养的主要区别叮在于：不仅贡关注政府运对行，也关注南其他公共管呈理主体的活嘉动及其与外滴部环境的关助系；不仅关贯注政治与行冲政的关系，虎也注重当代叼经济学、管嫩理学的理论豆以及工商管柿理经验的引贤进。售在实践上，岔公共管理主天要是力图解量决3个问题珠：稼第一，重新秩调整政府与击社会，政府构与市场的关大系，减少政屋府职能，以趁求政府只管铃那些应该由俗自己来管的杂事情，力争像管得少一些抢，但要管得遍好一些；认第二，尽可登能实现社会耐自治，鼓励手公共管理社顽会化，即利始用市场和社挺会的力量来览提供公共服羊务，以弥补泪政府自身财拥力的不足；谨第三，改革冒政府部门内忌部的管理体封制，包括尽术可能地在一祝些部门引进蝴竞争机制，狭以提高政府凯部门的工作弱效率和为社找会服务的质请量，从而使硬政府从根本肃上走出财政叶危机、管理膝危机和信任担危机的困境盯。子第三节蛾新公共管辽理肾“百新公共管理他”耳（New大Publ放icMa座nagem甚ent，等NPM）一桌般是指20察世纪80年肆代以来在美陷国等国家出攻现的关于行朴政改革的理控论和实践模旁式，主要是决来自公共选疑择理论、新曾制度经济学秆和政治学理的论的一些关排于行政改革堂的理论设想殊，以及对近虎20年来经甩济与合作组息织（OEC丸D）国家行俱政改革具体厌做法的理论撇概括。纸新公共管理菊主要体现了践企业管理途去径（又称欧“江B途径茂”仁）的公共管慰理理念。悲新公共管理放的核心思想云是：把私人退部门的管理特手段和市场鸦激励结构引顷入公共部门梳和公共服务霞之中，其目绞标不只是在锁公共行政内洽部作技术上懂的专业化努血力，也不只纤是对公共部粮门进行改革联，而主要是厨让公共部门悦从转换机制每入手，从根毕本上改变政移府与社会的栗关系，最终有以新的公共掩管理模式取额代传统的官俱僚制模式。倒一、主要工词业化国家的蹲新公共管理晓实践帖（一）英国阁新右派的政苦府改革主要特点：妙（1）视民轻众为顾客，深并强调顾客体的选择权。嗽民众可以市蓬场机制下，捧选择公共部暮门或私人部薯门来提供公材共服务。躺（2）创造壤市场或准市稀场的竞争机须制。以众多恼的公共服务涝供给者取代呢单一的垄断照供给者，通堪过纳入私部栋门来形成竞明争机制。末（3）扩大堂个人及私部共门的活动范俱围，使个人嚷更能够自力豪更生，自愿窗性团体可以使扮演更积极挣的角色；增合加私部门提呢供公共服务位的机会，政觉府机构则将蝇注意力放在宅原先被视为讯不必要，但在却是民众真忠正需要的服肉务上。蛋（4）将公卖共物品购买否者的角色与榴供给者的角皱色分离开来顽，防止政府论机构利用自附己的裁判员三地位，为自晃己谋得额外毒的好处。口（5）对于架公共服务供宫给者与购买寨者的关系，斗强调用契约则或半契约的帖方式来加以垒控制。（6婆）由市场来幅检测绩效目怖标。在部门互内，管理者帜对资源的支翠配运用必须赚与管理目标兄相结合，即嘉管理者的目达标在于实现它目标，而对咳部门绩效的袋评判，则取蠢决于顾客的剥满意度。（盐7）弹性薪森酬。即由实秤际的市场和叶绩效水平来放决定薪酬，首使薪酬待遇庭成为一项激召励工具。愿（二）美国张的新治理特征：偿（1）强调打与非营利组比织建立联盟娇关系，采取滋与公、私部肺门合作生产摄的方式来提挡供公共服务谦，以取代过管去那种僵化忆的公共服务恩体系。纵（2）鼓励奋民间部门参纵与公共物品歇的生产，吸醒引并授权公累民团体直接咱参与者公共这方案的设计杀，并强调决新策过程的分纠权化。邀（3）强调们公共行动的哗重点在于任步务而非方案缴，在于实际电的绩效而非侵预算的盲目耕投入，在于定投资而非花覆费，在于认边知顾客的需尤要而非政府遍机构自身，勇同时强调公貌共服务的品水质而不仅仅潮是服务的效搜率。宽（4）在手毁段上运用企每业管理、授围权、建立工割作团队、运捷用市场机制插、信息技术蒜等新和管理导方法。止（三）其隔它西方国家队的实践估1.澳大缺利亚和新西妹兰泄新西兰的新跨公共管理遵乔循下列9项渠原则：狗（1）政府院只能在那些际非政府机构石（如私人企榨业和志愿者送团体）无效攀率和无效能童时才能涉入蝇其活动。慈（2）一切键隶属于政府芹部门的事业呈单位，必须识被改制为私叨部门公司。展（3）必须雅尽可能明确权和清楚地界仗定政府各部举门、皇家机钟构及每个官发员的目标。赢（4）必须嘱尽可能地把坐存在潜在冲额突的职责安闭置在不同的恳机构中。萄（5）内阁洲部长和各部铃执行长（C填hief苗Execu妈tive）吗职责要明确全，部长对选东择方案负责凯，执行长则童在最少干预枪下，对该方呆案的投入及瞒产出负责。淡（6）公共正基金的使用纤包括购买政插策须经辩论重及市场竞争烂；公共基金岂服务的品质倡、数量和成堡本均须由购岭买者而不由蛛生产者决定酬。贺（7）制度税设计必须使乓公共服务提别供者的获利透最小化。吃（8）治理晒结构应趋向玩于降低代理发成本和交易烟成本。摘（9）行政渗效率、顾客笨反应及决策刚权力的利益遣必须尽可能背与执行紧密情结合。套（四）各国咽新公共管理控实践的共同乔特点锋综合各国行烤政改革所采肉取的各种措傍施，可以总督结出以下具销有共性的几冬点。奏1.为了背解决本国的漏财政问题，意各国行政改乌革的内容中敏大都包括了瓜私有化或带壳有私有化倾秋向的改革措买施。从实际斯效果来看，周这种做法不鞭仅使政府的慕财政压力大咸减轻，而且倚探索出了一骑条使社会逐有渐摆脱对政显府过分依赖栏的可行之路柱。挣2.为改将革政府的传先统官僚行政校理念，政府亮部门引入了透市场理念和晋私营部门的棋管理技能。使3.为满次足社会的动扰态需求而对蜡行政架构作奥出调整，主禾要做法是界上定决策机构秆和执行机构蹈的职能，加咬强执行机构所并赋予两者差相应的支配敢权。这样，蛛一方面可以萌使决策机构伸和执行机构啦依据社会需笑求的优先次陷序实行资源邪配置，另一摆方面可以使忍执行机构将工主要精力放炎在提供必要警的优质社会汽服务上。霉4.实现物政府在公共江服务方面的妈“委角色夜”眯转变，由公战共服务的直慧接提供者变砍为公共服务壮的笔“蓝监督人蜂”桑。剃5.通过三政府改革和筋由此而取得作的成果，使庆各国执政者辣产生了一个番认同：要想论真正做到精术简政府，使鸦之摆脱财政易赤字的困扰狭和琐事的干棍扰，政府就紧应该将自己少的职能定位求于心“木掌舵浆”葬而不是捧“守划桨春”斤上。苗（五）当前淘西方政府改喷革的新动向理1.在政壶府与市场之恶间作公共选徒择。虽然在舒实践上依然酒更多地偏向族于政府，但卷更多的市场浇，更小而有痕效的政府已受经成为西方介各国乃至转凤轨国家和发亏展中国家的蛛共识，并继冶续成为世界个各国政府改朴革的指导思凤想。驴2.政府柳与市场关系森的改革在美景国等国家转惨化为一场重把塑政府的运魄动。虽然在餐削减社会福陆利支出方面比没有取得实稠质性的进展悄，在有的国奏家甚至有些芳回潮，但是营在放松管制讲，公共领域岗引进市场机往制，建立公齐共领域的内垃部市场等方医面取得了实民质性的进展经。粪3.强化赌信息技术运筒用的实践变坟成了一场重纷塑政府运动对。20世纪醋80年代强视调采用信息军技术，90封年代开始强叛调利用信息阵技术来改革该原有的工作害程序、组织松等结构方面央的问题。年4.各国践政府都开始默重视政策制塑定能力的提落高和政策执普行效率的改盲善，在新公酱共管理思潮绣的影响下，经许多国家开季始了强化政烤府政策执行轧部门自主权撞的改革，从傅而重新塑造昂了政治（政稍策）与行政说（执行）之慎间的关系。蝴二、对新公疯共管理的评穗析我（一）新读公共管理的计时代特征享1.新公扫共管理既是优解决西方社田会现实问题售的产物，也超是对公共管野理的时代要卫求积极回应午的产物。照与传统的公锹共行政学相炮比，燃“大新公共管理提“疮范式具有一些系列的创新烛，这主要表置现在如下4刮个方面：第馒一，新公共敬管理为公共半部门管理尤虫其是政府管适理研究，奠慧定了更广泛纷、坚实的理筝论基础；第宴二，新公共录管理开阔了枝公共行政学均的理论视野旬，具有一系栗列主题创新紫；第三，新袄公共管理建絮立起一个更绳加全面、综风合的知识框夕架；第四，佣新公共管理灰提供了一种便当代公共部饥门管理尤其薄是政府管理吩的新实践模嫂式。良2.新公缝共管理体现胆了国家与社领会，政府与卫市场关系的张新格局。泥20世纪8闸0年代开始厌，首先在西腿方国家开始约逐渐显现出敏对市场的回嚼归，90年馋代则在世界随范围内出现滩了政府权力史、职能和责纱任的全面退修却。政府从家社会制高点肤上后撤，是退从20世纪洞走向21世姑纪的公共行旷政领域中的唱一个重要现堡象。温有人认为，税近代以来，桃一直存在着遣政府与市场外关系的争论煮，人们也在归政府取向和弊市场取向之栏间左右摇摆王，而新公共萝管理只不过身表明这次钟若摆又一次摆游向市场而已俊。但更多的洗人认为，基饲于科技革命择、新产业革防命以及全球水化的深刻变赌化，正在从仗根本上改变阅国家与社会扛，政府与市栏场的关系，启新公共管理部体现了这种钳新的关系格厦局，并推动散其向纵深发抬展。相3.新公膏共管理反映钥了政府职能键定位发生根胜本转变的趋佩势。碎政府与市场抹关系新格局鸡的形成，关偶键是由政府灰职能定位的喂根本性转变计引起的。这辆种转变就是羊政府由所有啊者和经济活顺动的直接管绑理人向监管碑人和规则制冷定人转变。抛在公共管理搏中，这种转觉变具体表现稳为政府的公告共政策化和遥公共管理的御社会化。港（二）新公染共管理的恶“孙解题龄”总特色郑新公共管理条在化解西方鸭政府运行面拒临的问题或坏困境所表现唐出来的特色连，集中体现会在回“杰谁来管理东”趣以及掉“卡如何管理要”寒（目前关注现的焦点是政总府如何管理姐）这两个方乱面。得在存“驱谁来管理毙”悟的问题上，规新公共管理劫认为，与市占场相比，政迈府在服务质捕量和服务效景率方面存在彩着许多先天永不足，因而习，以往由政让府垄断社会光管理和公共烫服务的一切助基本方面的杰做法是不妥摄当的，政府德应该全面后王撤，只做那万些只能由自厕己做、同时丑又有能力做习好的事情，牢而把那些社唇会有能力承笔担的社会管产理和公共服伙务活动尽可供能地交给社损会，让社会董实现自我管司理。蹲如何实现传也统的政府职管能向社会的兔转移？新公贱共管理的一属个重要思路害是，将政策网职能（掌舵传）与管理职塌能（划桨）贵分开。赠在政府凯“恢如何进行管片理顾”损的方面，新嫂公共管理的谁基本思路是白：引进市场启竞争机制和臣私部门成功熊的管理经验额和手段，全暖面降低管理确成本提高管饮理效益。具同体表现在如吓下方面。钟1.灵广泛采用私鉴营部门成功内的管理手段砖和竞争机制鸣。们2.政府妄服务以顾客籍为导向。问3.由重翁视工作过程倍和投入转向君注重结果和嚷产出。喂4.通过镰多种形式的屈授权改善公赌共部门的工略作。庆5.放松消严格的行政职规制，实施挡严明的绩效型目标控制。柔6.文官框与政务官之上间密切互动短，政策制定胶和行政管理割相互渗透。扣7.重视努公共人力资倘源管理。嘱（三）新姻公共管理的素理论困难与学受到的批评厘1.新公陵共管理在理焰论上的主要撕困难是嗓“萄公共性雄”确与管理主义嫂的两难选择条。勤2鹅.新公共屑管理面临的浊主要批评是箩其沉溺于市竟场基本教义公（Mark伞etfu喜ndame划ntali贱sm）。验（四）新公课共管理的借比鉴意义浊4晒方面的启示蹦：惕1.必须兼加大政府体广制创新的力吐度，切实转岁变政府职能属，尽快改变朱政府垄断公笋共物品的供找给（或公共俗物品基本上覆由政府提供往）的局面；振2.充分盐认识市场机朋制是改善政筐府绩效的一碍个有效手段拥，引入竞争会机制，用市行场的力量改欧造政府，提啄高政府的工毯作效率；衣3.必须呈增强政府公饥务员的管理混和服务意识廉，重塑政府锦与社会的关迅系；斜4.注意粱研究借鉴当丰代工商管理舞（企业管理霜）领域发展雹起来的管理听经验、原则旨、方法和技寒术，实现由素传统行政管垄理模式向当瓜代新公共管景理模式的转永变。棋复习思考题库：吓1惑.你认为耳公共管理在昆总体上划分俘为公共行政酬和公共管理狠两阶段合理兰与否，为什想么？沿2得.你对新若公共管理思附潮和实践模隶式有何评价锈？滩第一节德公共管理的叠主体（1）渐：组织涌一、公共组缓织的概念（一）组织碌所谓组织，诚就是人们按隐照一定的目她的、任务和努形式编制起剧来的社会集谋团，是处于捧一定社会环的境中的各种逗组织要素的剖有机结合体牙，是为了实饥现某种目的蔑而有意识建强立起来的人调类群体。简知单地说，组鼠织是两个以罪上的人、目荡标和特定的歌人际关系这翻三种要素构剑成的一种特至殊的人群体厚系。吃（二）公共酿组织你公共组织是齿以实现公共庆利益为目标吸的组织，它灶一般拥有公洪共权力或者乔经过公共权搭力的授权，萝负有公共责克任，以提供胁公共服务、挽管理公共事邪务、供给公董共产品为基源本职能。政呀府是典型的滨公共组织。框此外，以特睛定的公共利上益为目标，稼为社会提供刻公共服务的扩非营利性的参非政府组织循，也构成了漫现代社会公奶共组织的重产要组成部分壶。地（三）公共禾组织的基本斧要素扎与其它社会猫组织一样，告构成公共组啦织的要素有忌物质要素和妖精神要素两魔大类。赞1贴．物质要素孤（摄1册）人员。（很2框）经费。（描3狸）物资设备居2沾．精神要素艺（程1柄）目标。（基2思）责权结构窝。（3）人俱际关系。海二、公共组晋织的性质列（一）公共裁组织与非公别共组织的区弱别惯1．活动的识目的不同。汤非公共组织厅追求的是组捆织成员的私叫人利益，其孔目的是为社财会中的相关滩利益者服务孩。公共组织泡则以实现公阁共利益为目设标，它追求熊的是全面的致社会效益和株经济效益，淡是全国社会歌成员的整体恭利益。怨2蛋．为社会所读提供的服务市不同。非公科共组织以从红事商品、劳杨务生产为活虎动内容，向北社会提供的陶是各种不同域的私人产品牲，消费者必缎须支付货币纳，才能购买拳和享用其产邮品。公共组绵织则为社会慨提供公共产缩品。谊3．管理对傅象不同。非词公共组织只童能以本组织俘成员为管理依对象，对于残本组织之外姻的其他社会茧成员的活动彩则无权干涉郊。而公共组春织的管辖范挽围则可以是沉整个社会，扶对其职权范漠围内的管理批措施，全体响社会成员都利必须遵从。款4．活动的茧依据不同。暖非公共组织世主要服从商蝶品买卖的价除值规律，以寨组织成员自猛愿组合、共岔同订立的规什章制度为活陪动依据，其妥权力建立在叠组织成员平缴等的契约关艳系之上。公欠共组织则以调国家强制权如力为活动依范据，以国家骗法律作为活狱动的依据和茶准绳。依法婆管理是公共岛组织的重要主特点。丝（二）公共劳组织的性质还1涨．社会性。颤2灿．权威性。阵3侨．法制性。痕4．系统性默。5．主动牺性。车三、公共组胞织的结构遣（一）公共月组织的纵向虚结构决策层决策层协调指挥层协调指挥层协调指挥层协调指挥层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层肺图3-1嫁层级领导付关系假公共组织纵馆向结构分工冶的职责分配接关系是：最初高层次的公闹共组织为决屯策层，负责铜制定本部门身行政的总目明标、总方针犯、总政策和杆总的实施方柜案，最高层悲次的公共组沙织，是一个窃开放的、面兽向社会的公渣共组织。追中层公共组效织为协调指傍挥层，负责港执行本部门培最高公共组元织制定的总倒决策、目标钢、方针和政份策，以此为雷依据结合本陪单位具体工腾作对象的实历际，制定本歼单位的具体浇工作目标、春工作方案，乘并负责组织摘、协调、指戚挥等实施工牧作。中层公陪共组织为半竭封闭半开放块系统。赔基层公共组国织为技术操娱作层，其任脏务是执行中仅层公共组织耐的实施方案崇，在中层公颠共组织的协酬调、指挥之伟下，负责具规体的带技术诞操作性的工码作。其组织拒基本为封闭慌型，采用什舱么技术方法忘执行任务，王纯属公共组慨织内部问题亩。境公共组织纵雹向结构形成谢的公共组织翅层级制，在牵公共组织运甘行中有其优鞭缺点。优点：底（1）分层细负责，使各株级政府在各滩自管辖地域源范围内，能毙做到事权集案中，统一指桑挥；哲（2）行动缺迅速，能及意时地根据本坦地情况做出监决策，就地霞组织实施，胶并有利于就绣地监督、控炼制；封（3）能发组挥各个层级版公共组织的戒积极性、创狡造性，根据游本地实际情砖况主动开展休工作；（4计）各层级行辩政首长负责朱全面管理工联作，有利于宅培养全面型寸的管理人才迹。缺点：诚（1）各层脾级行政首长堵管辖事务过济多，责重事锻繁，难于事谜事精通；霸（2）容易购形成地方的歉块块分割，武不利于各地觉经济和文化序的交流与发帐展；腥（3）容易栏形成地方主乐义，不利于炭中央对地方蛋的宏观控制职。堵（二）公共寒组织的横向丙结构阁1.按业达务性质分工椒按业务性质陵分工，是指苏按公共管理论的业务性质吨异同来组成迁公共组织单忙位。例如：需财政、外交渗等均为不同城的业务，就剪以此为基础举，设置不同堆的单位。优点：睁（点1户）符合分工秘专业化的原折则。每个部威门只负责某烦一项业务工衔作，有利于近工作人员熟乓悉本专业工棚作，以提高抄管理效率。倡（2）有利洞于统一管理筐业务的方针能、政策和法间规。同一性嚼质的业务由丸同一单位管确理，使公共轧组织易于统紧一同一性质忠业务的方针响、政策、法情规，避免政学出多门的混些乱状态。锅（3）体现式事权一致的葵原则，便于共协调。缺点：母（1）业务锁事权过于集痒中，容易形陪成条条分割锡，利于不同雪业务性质工叼作之间的合查作、协调。去（2）分工努过细，易造娘成部门林立屯。弱（3）有些持业务性质混叙淆不清，不底易作出明确盗的划分，易犹产生组织冲咳突。烈2.按管舅理程序分工院按管理程序惜分工，是指平按公共管理洗工作过程的涛程序不同来倘分别设置公夕共组织部门串。公共管理段过程有咨询春、决策、执林行、信息反历馈和监督等字环节，根据茫这些程序划哗分咨询部门鬼、领导决策抓部门、执行煮部门、信息稠部门和监督迁部门等，。优点：炊（1）注重蛙公共管理工貌作的技术方眼法，有利于加提高管理人斤员的专业技咽术知识；张（2）由于扯从事该项工杜作采用同样必的技术设备据、工作程序边，有利于节夺省人力、物卡力、财力；才（3）使公鼻共管理中的贤重要程序有别专门机构去危完成，有利案于提高公共膜管理的整体她效能。缺点：纠（1）工作伯人员易产生求重技术、轻捉政策，重过龄程、轻目的卧的倾向；虚（2）在使沉用上有一定扑的局限性，搜只能对那些辽有较大独立奴性的程序才茎可以设置部蜘门，而多数败工作程序则薪无法独立出淘来。的3.按管帅理对象分工国按管理对象渴分工是指按援公共组织服什务的人群、险财物为对象如进行的部门俩设置。这一滚分工方式最督常见的是政假府经济行业衫主管部门的累设置。如农冈业部、铁道身部、交通部披，均是按不益同对象类别聚实行分部管火理。优点：米（1）根据拥服务对象分尖工，可使公鱼共组织统筹嘱考虑，满足尘其管理对象泰的需要。禁（2）群众驾对公共组织安的职责一目主了然，易于煌沟通和监督缺点：窃（1）随着营管理的对象丘日益增多，盟势必导致公赞共组织部门负林立，不利竖于精简节约侧。存（2）容易限忽视甚至割砖裂管理对象市之间的相互云联系，可能戚产生综合性眉的工作无人如管理的现象纱。旗（3）容易列造成本位主遮义，考虑问村题从本部门蠢利益出发，可有碍于整体结的利益。组（4）按服段务对象划分幕部门往往与赢按业务性质疮划分部门发瘦生重复、交图叉关系，可劣能出现互相势推诿责任、搜踢皮球的情请况，降低了衬工作效率。继（三）公共志组织的主要抵结构形式归1.直线橡制。分2.职能宋制。夏3.直线购职能制。图4.矩阵作制。随第二节蓬公共组织的仆类型与作用一、政府室（一）政府琴的概念秆在国际法意抹义上，政府抚是主权国家垒的要件之一否，它指的是茄某一国家或政地区的合法胸代表者，它艰是主权国家式的代理者。斗国家必须具劳备四个条件绑：一是必须育有人民；二饰是必须有定晕居的土地，肤流浪的民族砍不是国家；猎三是必须有词一个政府，休有一个或更奇多的人来代煮表人民，并简且按照本国蜜的法律进行愿统治。一个动无政府状态锡的社会不是墙一个国家。汇四是必须有屯一个主权的峰政府。主权血是最高权威唱，即一个独切立于世界上彻任何其他权翠威之外的权闸威。索政治学中的境政府，是统闹治集团借以痰实现其统治络意志的政治娇统治机关。掘政府是国家狭实体的一部霸分，是政治宽组织的核心搏组成部分。海在行政学意阔义上，政府春则专指根据妈官僚制原则昼组织起来的柔国家行政机务关。社会学头一般将政府腥视为社会组累织的一种，桨它与一般的背社会组织如读家庭相比，兄具有较强的外政治性。氏综上所述，闹政府是指国减家进行阶级渗统治和社会馆管理的机关高，是国家表证达意志、发句布命令和处钳理事务的机惑关。政府的剧概念有广义棋和狭义之分匀。广义的政抚府是指行使罚国家权力的怖所有机关，围包括国家的习立法、司法遮与行政机关费。其中立法竭机关负责制岂定法律，行留政机关负责鄙执行法律，刺司法机关负尸责运用法律福审判案件。邮狭义的政府铁仅仅是指国桨家的行政机意关，即根据筹宪法和法律余组建的、行刻使行政权力舞、执行行政花职能、推行绵政务、管理跨国家公共事黑务的机关体乏系，是国家娇权力的执行身机关。这里军所研究的对洲象主要就是侮狭义的政府宫。即（二）政府蚀的主要类型愈现代国家的搂政府有三种脊主要形式：傅1.掌总统制政礼府毕总统制是以匆总统为政府粘首脑的一种泡政权组织形羡式，国家的麦行政权力集蒙于总统一身指，总统既是叉国家元首，多又是国家行河政机关首脑挂。实行总统蒜制的国家，澡其政府机关痛较彻底地采底用了三权分乌立原则。其饰中，总统是立国家机构中材的主要部分毕，由选举产逐生，拥有实闲权。美国是岔这种体制的灾典型代表。舅2．内阁峡制政府湿这是一种在暖形式上由国词家元首负责菠，实质上由叨政府总理负众责的政府体套制。在内阁派制国家中，密国家元首不率负实际责任竖，没有行政只实权。总理料担负实际行彩政责任，并谨握有行政实悼权。锄3．委员会保制政府吨委员会制，挑或称合议制谋政府的职权研不是由一个触行政首长行东使，而是由周一个委员会航集体行使。瞧二、非营利核组织汗（一）非营炮利组织的概稠念转与非营利性练组织的有关符定义很多，沾如与“雹非政府组织惯”辞、愤“羽第三部门薪”赵、摊“稍独立部门印”蚀、快“盯慈善组织逝”影、碧“全志愿者组织典”编、真“睡公民社会组掀织式”狡、渠“惧民间组织拦”钥、虎“态免税组织流”茫等等。爹沃尔夫（W嫌olf说）则认为，旺非营利组织今具有五个特复征：一是有派服务大众的结宗旨；二是滴有不以营利意为目的的组沟织结构；三纱是有一个不牙致令任何个预人利己营私且的管理制度另；四是本身塞具有合法免罩税地位；五丰是具有可提狗供捐赠人减肚免税的合法发地位。凡符书合这五个特渗征的组织一胜般被认为是肺非营利组织撒。僻我们认为，奥非营利组织鼻是指不以营百利为目的，争而是服务社碎会公众的非筒官方性公共知组织。种（二）非营扒利组织的主载要类型溉从国际上通视行的标准来猾看，非营利放组织的具体苍分类如下：停宗教性组织麦。包括教会蛋、教会的联台合组织、协扒会，福音传络道运动。葬社会性组织狡。包括奉献敏俱乐部、友骄爱团体。竹文化性组织妇。包括美术先馆、博物馆或、交响乐团巷、歌剧团、筑美术联盟、鉴动物园。眼学术性组织朱。包括私立恐学校、私立慎大学、研究钟机构。铜保护性组织伸。包括同行伍业者联合会揪、工会。祥政治性组织暑。包括政党呈、政治后援咸集团。细慈善性组织沃。包括私立哪福利团体、悟私立财团、圣慈善医院、康老人院、看恨护中心。灾社会运动组摘织。包括和克平运动集团急、家族计划上推进组织、认环境保护组昆织、人权运朗动组织、消帆费者运动组针织、女权运拳动组织，犯询罪扑灭运动吗组织。重根据中国的修具体国情，蝴参照国际惯社例，可以从塘管理体制和堆功能两个角窝度对我国的裳非营利组织摧进行具体分右析。救一方面，按灰照管理体制励，可划分为谢公办的非营蜻利组织与民担办的非营利作组织。筑公办的非营颂利组织是指顾由政府主办皇的、不以营择利为目的、苏而是以推进防社会公益事钉业为宗旨的市社会组织。宝从层次角度仆而言，还可寸分为中央、拘地方以及基兵层政府主办功的非营利组上织。在某种超意义上，政碎府也属于广搬义的非营利紫组织。幼民办的非营惩利组织是指花由民间主办端的、不以营肤利为目的、锻旨在推进社浙会公益事业显的组织机构翼。民办的非爹营利组织主蹄要可分为以卵下类型：凶慈善机构。侧如中华慈善停总会、各种驱慈善会、慈愿善基金会。匹社会福利机社构。如民间里兴办的老年塘福利院、养罩老院、护理筝院、老年公捧寓、医疗康度复中心、文案化体育设施谣、孤儿院、扑儿童健康娱美乐中心。芳文化教育事堡业。如各类届民办大学、拥职业技术学氧院、中专、员中学、小学肃、幼儿园，糠等等。昆财团（基金脂会）机构。沾这是通过接借受中央、地尼方政府的财稀政援助或者评个人委托的敢专项基金，岁而成立的财椒团（基金会首），主要集镜中在科学研弃究、文化、摇教育、社会界福利等领域撒。如国家自充然科学基金诊委员会、国抗家哲学社会联科学基金委服员会、中华睡环境保护基尖金会、中国果经济改革研启究基金会，照等等。苏群众团体。创这是由群众曲自愿组合而誉成立的各种愁团体，如同桌学会、老乡胜会、动物保起护协会、球链迷协会，等慧等。辆三、公共组崇织的作用慎（一）公共权组织是公共辈管理的主体译（二）公共娘组织是公共档管理活动的轿基本支点指（三）公共略组织汇集和负放大了管理焦人员的力量被第三节公旬共管理的主馋体（2）：假个人替一、公共组房织中的领导闻者撤（一）领导桑与领导者稍议“谱领导首”赤一词有两种忽含义：一是爹指领导活动固，即指挥、号带领、引导筝、鼓励和影淘响下属为实尼现组织目标患而努力的过损程；二是指允领导者，即桥担任某项领殖导职责、扮烟演某种领导劈角色并实施括领导过程的奖个人或集团饶。鸣理解领导的丽含义必须把闭握三点：猜（1）领导金必须有领导扮者与被领导屈者，否则就捷不成其为领缎导。殿（2）领导爽者拥有影响虑被领导者的砌能力或力量里。这些能力医或力量包括仙由组织赋予晴领导者的职缩位与权力，膏也包括领导掠者个人所具迎有的品德、汤才能、知识绿和感情等非院权力的影响泄力。喝（3）领导特的目的是通弄过被领导者茅达到组织的堂目标。概括慨地讲，领导庸是指挥、引辰导和影响被妇领导者为实西现某种特定仁目标而努力筛的各种活动淹过程。裤领导者的影件响力可以分让为两种：庆1.权力性氧影响力。这漫是由社会赋翠予个人的职宾务、地位、疼权力与资历悠等所构成的顽，其特点是鉴对部属的影魂响带有强迫麻性与不可抗狂拒性，以外柳推力的形式察发挥作用，只被影响者的韵心理和行为凤表现为被动讽、服从。权眯力性影响力糖对人的作用讽是有限的。剑2.非权力解性影响力。哈它与法定权匀力无关，是京由领导者自膀身的因素所控产生的，并光非外界所赋拥予的。其特虾点是自然形赛成，比权力峡影响力具有锹更大的影响集，起着权力兆影响力所起炼不到的作用听。读公共管理学费还从另外的兆角度研究领鹊导者的行为撤，这就是权捞力基础或者笔说基础性权夸力问题。一糊般来说，领矮导者的权力待基础或基础魄性权力有5弱种，即合法处权，惩罚权猫，奖励权，缎模范权，专鼓长权。茶（二）领导翠者的素质贵优秀的公共颗组织领导者凶必须具备高朽尚的思想品夸德、渊博的砖文化知识、劣杰出的领导泻能力、良好亚的心理品质侨和健康的身济体素质。豆1.思想将品德素质乔2.文化液知识素质仗3.领导丘能力素质且4.心理置素质鸭5.身体恐素质辣（三）领导读方式拉领导方式大软体上有4种踏类型：灿1.集权侧型领导方式墙，猜2.民主爬型领导方式迹，相3.放任蛙型领导方式浓，指领导者席撒手不管，根下属享有完持全自由，领脚导者完全放协弃领导职责畅。这是一种巨不负责任的训领导方式。辉4.番“彼无为而治倡”矩型领导方式箱，持对于上述领弯导方式的运真用，不存在禾一种绝对的撕标准。美国猪管理学家菲牵德勒（薄F.麦蛛E.长挺Fiedl穷er递）在大量研岸究的基础上扎提出了有效胁领导的权变约理论。权变油理论关注的梁是领导者与宪被领导者及逆环境之间的裤相互影响。绪该理论认为除，一种具体集的领导方式允不可能到处创都适用，有城效的领导行龄为应随着被魂领导者的特图点和环境的校变化而变化恳。这种关系旦可以用下式揭来表示：黄E贴齐=兽f（L劣，F，略S）清其中：询E膊——踏领导的有效联性史堤L征——架领导者匀拌尖F征——始被领导者油趋终S多——坏环境睬苹眼f背——案函数关系粱即领导工作五受到领导者袜所处的客观罢环境的影响湿，领导方式丘是领导者特披征、追随者齐的特征和环砍境的函数。狂二、公共组销织中的一般林管理者伴（一）领导忠者与管理者阁的区别核管理者与领富导者是有区脂别的：管理桌者是被任命俱的，他们拥煎有合法的权乏力进行奖励瑞和处罚，其坊影响力来自禽于他们所在芝的职位所赋宗予的正式权于力。相反，苦领导者则既久可能是被任礼命的，也可筛能是从一个流群体中自然插产生出来的亮，领导者可盘以不运用正除式权力来影亩响他人的活谢动。吗（二）管理祖者的主要类成型与职责澡根据在公共蔑管理活动中肤地位与作用麦的差异，可幻以将公共组椅织中的管理摆者划分为决乒策、执行、蚊监督与参谋驻人员等不同剃角色。立三、被管理策者归（一）作为投被管理者的败公共组织成短员煤1.管理吩者与被管理唉者的静态划盾分把2.管理暴者与被管理加者的动态划目分袖（二）作为粘被管理者的拿社会公众格社会公众从摩几个方面影毒响着公共管址理：填社会公众的叙利益是公共舍组织和公共扫管理产生与倦存在的基础薯。毒社会公众的需意见决定着贤公共管理的折合法性程度星。稍社会公众的暑思想、文化极素质影响着零公共组织的妖结构设计。田社会公众的绳素质影响着注公共管理方村式的选择。带第四节吧传统公共组社织的困境与测变革益一、科层制抽的基本特征翻（一）马克府斯仅·芬韦伯的科层豪制理论翼德国社会学另家马克斯锅·剖韦伯，被称邀为煎“胀组织理论之区父报”梨。韦伯的科缴层制（或译掀官僚制）理虽论，是其庞遍大的政治社府会思想的一鞋个有机组成撤部分。洲韦伯认为，梢任何组织的吵存在都是靠共权威来维持武的，而合法忽的权威主要盼有三种类型昌；卸一是基于习管俗惯例的传踏统型权威；各二是基于领男袖个人超凡弊魅力的超人蓝型权威；三允是基于理性陷法规的法理季型权威。他通指出每一种凤权威各有其辞理想的组织通，而科层制铺则是与法理驼型权威最适膊宜的组织形焰式。放（二）科层团制组织的特斗征夜具体而言，赛在公共组织绘的管理中，怨科层制方法锐的主要内容条是：年1．组织标风准化。为了慢完成繁重复拒杂的工作任辜务，科层制阻管理在组织搬中推行标准蜡化方法，以久此提高工作永绩效。包括舟3个方面：奇（1）分工打专业化。（角2）工作指兴标化。（3篇）人员统一召化。台2．工作秩级序化。秩序声是一切组织芝存在和发展宋的基础。科攻层制管理方率法强调在公警共组织内部以的各要素、肆环节之间形辨成有机的联词系，使相关说组织之间互感相协调，密句切配合，形系成了一个无福障碍的工作羡流。它要求轨理顺组织内永外的各种关灯系，包括命幅令服从关系亮、信息沟通晓关系、意见秧反映与反馈带关系等。扶3．管理规鄙范化。科层牌制管理严格薯按规章制度怒行事，坚决障抵制人情关肠系的干扰。蓬包括：（1接）组织成员驴之间的关系侨完全以理性罚准则为指导延，坚决排斥熄一切人为的纷、情感的、趣偶然的因素肉，尤其是排貌斥不良人际抱关系的影响柔。（2）对侨所有的人都早一视同仁，亡使组织成员腥具有平等感项和公平感。豆（3）明确存规定每一成帅员的职权范葬围和协作形纷式，使各个蛾成员正确行事使职权，减撞少摩擦和冲双突。（4）流精确计算组扭织成员的工柿作成果，以瘦业绩为依据卵进行奖惩，材公正、客观慨、合理地处拉理问题。疾二、传统科到层制组织的贱困境攻（一）对传惭统科层制理醒论的评述忆传统科层制号理论的基本宵贡献：研首先，把专滨业化分工原袋理广泛地引誓入组织管理怨之中，提出棒了职能化（奋专业化）管嫁理的原理，辛为构造科学蔬管理的组织薪结构及其发许展演变奠定茎了一般的原职则基础。龙其次，总结皆概括出管理堵的基本原理芹，提出建立锅理性组织结歌构的依据，舰力图构建高珠效的等级制熟组织。泊第三，倡导弱“鼠理性化－法桐律化选”黎的组织形态阿，字强调组织的扶运作应以法蠢律为规范。糟总之，传统碧科层制组织犁的研究者们扣所追求的理仆想组织是一遇个目标明确宁，专业分工摆，指挥统一递，层级节制猎，幅度适中单，权责相称暴，协调掠戒一致，法规愈完备，高效辣合理的组织迈体系。灵不足表现为地：姿第一，他们稍只研究了公御共组织的静葬态结构，而榜忽视了对组缎织的动态面预的研究。他节们关注的重葵点是组织的挽结构，以及猫如何分工，霸如何建立层喇级节制的体组系，如何订亩立法令规章误及工作标准亡等，未看到拍如果法规、妖制度失之繁赵琐，可能对交组织目标的喜实现产生不况利影响。第览二，他们在苍强调组织的集非人格化、千理性化时，璃忽视了对人拴的主观能动锻性及多方面扇的需求的研遇究。把人简榆单视为生产你工具与经济椅动物，忽视往人的尊严与昏价值。第三坊，他们只将右组织当作一允个封闭型的牛系统来研究乌，而没有探伸讨组织与其坟外在环境之侧间的相互关携系、相互影搏响。惑（二）科层颂制组织的内票在缺陷拜1．科层制谱管理造就了塞一种刚性的拿官僚系统，内就象一部机完器，没有灵走活性和主动僻精神，只有婆齿轮之间的抖被动运转。裕2．采用标戒准化的管理惨和服务，忽谎视人的差异顿性和多样性睛。杏3．排除了侦竞争的必要光与可能，组丘织成员照章扑办事，默守楼陈规，以至牵造成得过且虎过、不负责市任。疯4．依靠条筛块分割的专骂业化单位来听解决不断出鸦现的新老问烛题，导致机带构不断膨胀溪，职能交叉伏重叠。锤科层制曾经盗意味着组织末方式的理性则和效率。它壮给公共组织肆带来的逻辑南规范，与装坚配流水线给牲工厂带来的眼逻辑规范一技样，十分稳毛定、公平和伸精确。但是翠，公共组织涉的科层制，更形成了一种棒典型的官僚兔体制，它专连注于各种规映章制度和等我级节制的指壮挥系统，导页致中央集权压、层次繁多澡、行动迟缓翅的弊端。如啊果环境稳定有，任务简单偷明确，社会琴需求单一雷村同，那么传兆统的官僚体累制还是可以衡胜任的。然栽而，在新兴向的信息社会令，人的个性叮与要求更加阶多样化和复宏杂化，事物恋的变化幅度然与速度也大例大增加了，绩科层制管理毕模式已经不幻能有效地运桂转，必须采彻用新的管理鸟方法。蛋三、公共组展织的变革风（一）公共串组织变革的甲主要动因川引起公共组申织变革的外镰部因素有许宾多，可概括摩为如下几个蛙方面：伐1.经济盐体制的转轨孙推动公共组航织的变革怕经济体制的惯变化永远是验公共组织变蚁革的重要动犹因。随着人前类社会从自踩给自足的自剥然经济形态袋，发展到市般场经济时代怨，作为公共墓管理主体的尿公共组织也锈处在不断的乌变革之中。证2.政治盲制度的更迭功导致公共组普织的变革四政治制度的醉质变，影响秀公共组织的壳质变。政治约制度的质变魂是指新的政乖治制度代替蜓旧的政治制补度，是制度谈性质的根本评性变化，它旦决定着公共欢组织为谁服踪务的问题，余使公共组织辛发生了根本培性质的变化奏。此时，公馆共组织的变师革表现为制优度的全面重符新设计与确桐立。没3.社会拖发展程度促葬进或制约公偏共组织的变圾革花4.国际察环境的重大呜变化影响公恭共组织的变璃革挡（二）公共蹈组织变革的粱目标蛮1.公共屈组织对外在栽环境的适应袜力、改造力腿。谋2.公共银组织自身的茧稳定性、协奔调性。智（三）公共邀组织变革的挥主要内容父1.公共樱组织职能的采变革侍从职能作用郊的领域来看边，公共组织霉是由以政治该职能为重心贝，逐渐向以脂经济职能、脏社会事务管牛理职能、科色技文化职能楚为重心转移膨的。闲从职能作用堂的性质来看缝，公共组织摄是由保卫性排、统治性职备能为主向管摄理性、服务低性职能为主啦的方向转变探。删从职能的分刮化程度来看侦，公共组织泉的职能是由截原来混淆不庙清向高度分辜化转变。策从职能行使畅方式来看，赖公共组织是匀由以人治为归主转向以法犹治为主、由活以行政手段蝴为主转向以福法律和经济狡手段为主。蛙秘2.公共旷组织结构的搞变革芒公共组织结桃构是指公共顿组织各个要秒素的排列组巾合方式。组琴织结构包括颠纵向层级结驾构和横向部纲门结构。喂在横向部门闯结构上，公驼共组织的变朱革主要有以怖下两个方面秒：从公共管哭理的过程来先看，正在由吊重决策、执袍行部门，轻乱监督、咨询机、信息等部扬门的倾向，落向重咨询、电信息、监督梅部门转变，雨力求与决策仍、执行部门剃相平衡。许从公共管理蔑的作用领域侧来看，由于念“抄有限政府绣”跳的出现，使知政府许多微商观管理职能演交给社会，颜从而精简、削撤并了相应谁的部门，与查此相应，增凤强了政府对气社会尤其是拦对经济宏观首管理部门。晚在纵向层级咸上，整个公外共组织结构字有着从集权柔式、尖塔型芬的结构形式着向着分权式龟、扁平型的躁结构形式发恐展的趋势。造3.公共结组织权力关歉系的变革幼随着职能的抢转变和纵横滴结构的调整临，公共组织雄的权力分配像关系也要相忽应地发生调汗整。公共组筑织权力关系牺变革，在对不一般事务的稠管理上是从翼集权型走向选分权型，而喂在对宏观事尺务的管理上晴是从分权型纳走向集权型捆。搞首先，公共稼组织向社会顺组织还权。剃其次，横向污分权。麦最后，在纵咐向权力分配禁上，有着集品权与分权互犯相融合的趋硬势。彼第四讲车公共管理斑职能顽公共管理职掌能的内涵及共其形成原因桂公共管理职乓能的一般内矮涵帝所谓职能，脆指特定组织刻基于某种规谈定所承担的滋基本职责和娃基于自身特柏定结构形式肢所能发挥的昼功能作用的忍统称，它是赚职责与功能键的统一。美公共管理职权能则是指特及定环境下，晨公共管理部岔门在社会公身共产品与服执务的管理过符程中所承担烧的基本职责书与所具有的傍功能作用的钥统一体。具体理解：衰1.公葵共管理职能校的实施者是志整个公共管令理系统，包近括以政府行锁政机构为核森心的各类公粥共管理组织奥。最2.公睛共管理职能嗓得以实施的傻依据，是国倡家或社会通拴过某种途径业赋予给公共贵管理组织以拢某种特定权坏力或者权威系。其中，对掏于各种类型馅的政府机构研而言，国家剩往往要通过伶宪法和法律求的形式赋予左它们一定的蛛公共管理权妨力，就当代浴政府而言主捆要是行政权束力。存一些社会性掌公共管理组被织往往并不好具有实施公挡共管理的正冈式权力，而许是依赖由于拥某种特定因泥素而自发地颤形成的权威卸来运行的。档例如，各种摸社会慈善机粗构与志愿者仍组织，它们壮行动的权威捡恰恰来自于盐它们自身扶婆贫助弱的种娘种慈善行为恨自身及社会猛对它们的认植同与信任。钟3.公剂共管理职能作的内容涉及逝公共管理系睡统对一国公董共产品与公帜共服务进行敢管理的全部酱事务，诸如膛国防、公安葱与内政、环也境保护、文硬化、教育、卸医疗卫生和盐福利保障等赶。翁4.公届共管理职能慧也是公共管掘理组织特定沙功能作用的更一种反映。黄吉5、公共管袍理职能是一响个独立、完童整的体系。说由上可见，晴公共管理职书能与通常所湾说的政府职老能是既有联唯系，又有区抛别的两个不句同的概念。隙政府职能是占公共管理职府能体系的一垒个核心构成椅部分，随着体社会自治能汇力的不断加额强和政府职桌能社会化改辫革在各国的芝展开，公共恳管理职能越帮来越超出政填府职能的范姓围。穴（二）公共舍管理部门及膛其职能的存寄在原因愈会分工发展预到一定程度障的必然要求芳。其次，公灾共管理部门完及其职能体膨系的存在也矮是当代各国涛社会与市场菊经济发展的抽基本要求。什第三，公共浓管理部门及悄其职能体系叔的存在，尤妙其是其存在家状况还与特嫩定社会的自同治能力密切守相关。招二、公共册管理的程序造性功能油（一）决策锯。深公共部门的悬决策职能主推要包括确立妙目标、发现恋问题、设计巴方案、最终曾方案的抉择咐与实施等一幼系列基本步泡骤与内容。联（二）组织锅。恨具体地，组族织职能一般形包括组织结界构设计、人监员配备与力伤量整合等基释本内容。三（三）领导誉。蹈公共部门中准的领导者运康用领导职能慎，通过指挥晓人们的行为庭、沟通人们撒之间的信息突、增强相互洗间的理解、惩统一人们的白思想和行为科，激励每个怎成员自觉地沉为实现组织强目标而共同坦努力。具体信地，领导职搜能又包括指塘挥、沟通、歼协调及激励办等基本职能迷活动。快（四）控制可。肉公共部门控战制职能的发始挥一般包括胶确定标准、压衡量成效与背纠正偏差三起个步骤。引三、公共部锤门的任务性费职能蹄（一）经济吉职能冠1.宏猾观调控职能炭。所谓宏观涝调控，主要岔指对整个国喝民经济进行届的总量管理述，包括制定惩国民经济计宜划和各种重掘大的国民经刮济政策、保陆持社会总需沙求和总供给还的平衡、适乔当调整社会恨产业与区域划结构、保持左国民经济的席适度增长和成良好的经济著投资环境，浇加强水利、订电力交通、爱邮电等对国工民经济发展表有重要影响服的公用事业利和基础设施宜的建设，促慌进国内外市霞场体系的形有成和发展，沃等等。枣2.沸微观管理职抢能。在这里贯，公共组织之微观经济管敬理主要指作塑为市场主体逝存在的各类律公共组织，残如公共企业钉、公司等单敌个经济主体烤所从事的与赶公共产品与跌服务的生产情和经营有关喜的管理活动驴。锤（二）政治滨职能致1.民详主建设。2译.社会琴治安。3.缴国家安掘全。膛（三）社会榜职能猾1.吓提供社会保啄障。2.盐促进公正默的收入分配毫。3.饼环境保护。抵（四）文化碍职能拳文化职能是猛在公共管理嘴职能中比重欣日益增加的巷重要组成部小分，它涉及择到科技、教摇育、文化、翠卫生、体育框、广播电视纳与出版等各鹊个方面。经桂济和文化是穗人类文明发抱展的两大支仆柱，前者主疫要涉及物质奴文明的进步概和发展，后溉者则主要涉比及精神文明爹的进步和发胜展。两者相额辅相成、互卧相促进。总公共管理职痒能的历史演着变恋一、传统社宅会的公共管大理职能同所谓传统社浸会，有时也我称为前资本变主义时期，使一般包括原节始社会、奴韵隶社会与封捕建社会三个守发展阶段。穷原始社会的糕公共管理职惹能极其简单瓣：首先，其篇公共管理职睬能大多数都蓬是与谋取生便活资料的生沉产劳动直接斑相关，主要繁是进行劳动袍分工。其次盟，不存在专豪门的公共管衡理组织或职套能。最后，娇其职能的运滔行方式是习灯惯化、非强源制性的。沾前资本主义苦国家时期的议公共职能体析系存在3个汁基本特征：奇（1）公共孟管理职能体己系的重心相禁当清晰，即墓是以政治统锅治职能为中谁心。奴隶主夹或封建主贵话族通过强化贵政治镇压职彻能和国家安写全职能，对充内镇压广大如被统治阶级据的反抗，对兴外抵御或实熔施侵略，以硬维持本阶级据的政权与经话济统治地位匠。北（2）包括统经济、文化仅职能在内的帜社会事务管卵理职能十分债薄弱。这也迫是由其落后礼的社会经济夫基础，即自累然经济基础萍所决定的。贱（3）公共钳管理职能体宿系的运行以武国家暴力手仗段的镇压为北主要特征，蛛这是与其公猜共职能体系另的基本结构