深圳人才政策实施的问题与对策

深圳人才政策实施的问题与对策

深圳是我国最早开放的沿海城市之一，也是我国最早建立的经济特区。作为我国改革开放的“试验田”和“示范区”，深圳曾以其较好的人才政策吸引了大批国内外人才，形成过“孔雀东南飞”的独特景象，为深圳市经济社会发展进步奠定了坚实的基础。但是，经过多年的能量释放及全国许多地方实施更优惠的人才政策，当前深圳人才政策的优势已趋减弱，人才政策实施面临不少问题，并产生了一些消极影响。对此，我们拟结合梳理深圳市30年来人才政策的实践，就当前深圳人才政策实施的问题与对策略抒己见。一30年来人才政策实施取得重大成就改革开放30年来，在党的领导下，坚持一手抓经济建设这个中心不动摇，一手抓人才队伍建设这件大事不放松，经过各方面的共同努力，深圳市人才政策实施取得了重大成就。首先，人才政策制定取得了积极的进展。适应深圳市政治、经济和社会发展的要求，市委、市政府及有关部门制定了系列的人才政策。这些政策涉及人才工作的各个方面，既涵盖党政人才、专业技术人才、国有企业管理人才、非公职单位人才等各类人才队伍，又贯穿于各类人才队伍建设中引进、培养、使用、分配激励、流动、公共服务、环境等环节，基本上实现了人才工作有章可循、有策可依的局面。其次，人才政策实施工作取得了一定的成绩。我们不断设立了一些人才工作的党政主管机构、服务机构、中介组织，逐步建立了人才政策实施的体制机制，人才资源开发得到加强，许多人才资源开发的前沿探索广泛开展，如：人才分类管理与市场配置人才资源、实行人才“柔性”引进新模式、减少政府与企业之间的管理层次和扩大企业用人自主权、推行股权分配奖励制度等分配方式、建立多层次覆盖全社会的社会保障体系，等等，有力地推动了深圳市人才资源开发不断发展。再次，人才政策实施造就了人才队伍跳跃式发展。深圳建立特区之初，全市人才总量为4000余人，仅两名工程师，而至2008年底，深圳市具有大专以上学历或专业技术职称的各类人员达到183多万人。人才数量不仅逐年增加，而且素质明显提高，专业门类逐渐齐全，中青年人才迅速成长，高层次人才队伍稳步扩大，人才分布结构也更加合理，为进一步推动人才队伍建设奠定了良好的基础，为改革开放和现代化建设提供了坚强的人才保证。在近30年的时间内，深圳凭借良好的人才政策如此快速积聚人才，这在全国是首屈一指的。按照现有的人才统计标准，截至2008年底，全市人才资源总量达183.74万人，占全市总人口的21.6%（以861万常住人口做基数），其中大专以上学历人才125.4万人，占人才总量的68.2%，本科以上学历人才70.79万人，占人才总量的38.5%，研究生以上学历人才9.6万人（含具有博士学位的7400人），占人才总量的5.2%；全市公务员（含参公人员）总数达到41892人，其中具有研究生以上学历的有5320人、占12.70%，本科学历的有22536人、占53.80%，大专学历的有11115人、占26.53%，高中（中专）以下学历的有2921人、占6.97%；全市具有专业技术职称人才94.01万人，其中高级职称8.98万人（含两院院士和国务院政府特殊津贴高级专家共457人、市政府特殊津贴专家238人），中级职称24.16万人，初级职称及以下60.87万人，分别占专业技术人员总数的9.6%、25.7%和64.7%；全市高技能人才32万人，占全市技能人才总量的16.8%。增长迅速的深圳市人才队伍整体上特征明显：年轻人员数量多，素质普遍较高；专业门类逐渐齐全，符合以高新技术和金融等现代服务业为主的产业结构需求；中青年人才迅速成长；高层次人才队伍稳步扩大；人才分布结构也更加合理。二当前深圳市人才政策实施面临的主要问题在肯定人才政策取得重大成绩的同时，也要清醒地看到有待进一步完善的方面。当前，人才政策实施同深圳市社会发展的进程还不完全适应，与人才政策的制定相比，人才政策实施仍然是一个薄弱环节，还存在着不少的困难和问题，其中有的还相当严峻和紧迫。（一）人才政策实施中敢于和善于创新的思想、机制已趋贫乏当前，在深圳市一些部门或单位，特别是公职人才集聚的部门或单位，对待人才政策实施问题还不到位：一是缺乏紧迫感或使命感，看不到人才资本已经越来越成为一个国家或城市的最重要的财富；二是行为短期，看到人才政策实施周期长、见效慢，“出力不能马上见好”，也就自然变得不坚决实施人才政策；三是感情或热情淡薄，虽也讲政策实施重要，也讲要解决问题，但往往是停留在口头或字面上，不动真格；四是自我感觉良好，对新情况、新问题不予以研究，也提不出新的政策；五是形式主义严重，把人才政策实施当摆设，使人才的积极性、主动性难以发挥、作用难以体现；六是实用主义明显，如对自己有用的政策则去实施，否则就束之高阁，甚至采取“我的实施我做主”的态度，严重干扰了人才政策实施；等等。这种思想与实践上存在的差距，必然导致其具体行动不可能真正转到人才政策实施的轨道。因此，他们对政策要求的人才培养，既不敢于也不善于形成一套具有自身特色的、切实可以提升人才能力的培养制度；对政策要求的人才使用，更是缺乏竞争意识、竞争机制，往往采取评价单一的传统手段，完全背离了人才使用的政策精髓；对政策要求的人才服务，也尚未摆脱一些陈旧模式，建立起按照科学规律来服务人才的机制。最终，由于难以舍弃那些早已落伍了的思想、机制，必然使得很多先进的人才资源管理手段和方式得不到探索和创新，更不好说广泛地推广和应用，也就自然造成了人才政策实施工作难以取得好的效果。（二）人才吸引力下降，人才总量和质量、人才载体明显不足人才吸引力下降。突出表现在：对应届大学毕业生吸引力由过去的第一位降至列上海、北京、广州等城市之后；对内地高级人才吸引力特别是北京、上海、江浙一带高级人才的吸引力已基本消失；更有甚者，有些单位出现人才回流现象，据统计，2004～2008年平均每年调出深圳的人数已达数百人。人才总量和质量与其他地区差距明显。深圳市183.7万人的人才总量，较北京、上海均少100万以上，也少于成都的196.8万。在人才队伍的质量上，高层次人才数量的差距较为明显：在深工作、居住的全职和双聘“两院”院士共12人，仅为成都的1/3、上海的1/12、北京的1/50；深圳市共有“新世纪百千万人才工程”国家级人选12人，上海有200人、北京20人、成都69人；深圳市有国家突出贡献中青年专家34人，北京98人、上海326人、成都49人。深圳市有享受国务院特殊津贴专家454人，北京3534人、上海10000人、成都2689人、苏州587人。人才载体明显不足。从作为最主要载体的企业来看，除电子信息等部分在国内具有领先优势的产业外，深圳市在其他产业具有良好赢利能力和一定规模的企业不多，且大多数以大量接单生产为主，缺乏自创品牌和研发，其产品的科技含量偏低，中高级人才的需求量相对较少，导致企业规模的扩张空间受到一定制约。从作为高层次人才重要载体的科研机构、高校、医院等事业单位来看，更是规模小，难以吸引聚集更多的高层次人才，如深圳市仅有1个博士后科研流动站、59个博士后科研工作站和28个博士后创新实践基地，而北京市有博士后科研流动站320个，同为副省级城市的成都也有博士后科研流动站63个、博士后科研工作站32个。从作为吸纳留学生重要载体的留学生创业园情况来看，深圳市现有留学人员创业园8个，而北京有27个、上海有12个；深圳市创业园在园留学人员仅716人，而北京达9500多人；深圳市留学人员企业860多家，而北京5000多家，上海4000多家；深圳市每年注册留学人员企业仅100家左右，而北京、上海平均每个工作日就有1～3家留学人员企业注册。在这种新的格局下，深圳市人才政策实施必然会碰上岗位容量有限、人才难以到岗现象。如目前医院、学校等事业单位编制不足导致大量聘用编外人员，而编外人员与编内人员的地位不一，且待遇普遍偏低，造成同工不同酬，这就无法吸引、留住那些属于“编外人员”的高素质人才。与此同时，在医院、学校等事业单位中的高、中级职称人员，无论资格数还是受聘数，均远高于国家的总体控制比例，若照国家比例设定岗位，则如何消化“编外人员”都成为问题，更遑论从外地引进人才，这就必然会制约单位人才质量的提高，也必然使人才政策实施受到限制。（三）政府投入资金有限，有些还不能到位，人才队伍建设质量难以保障深圳市在人才队伍建设等方面资金投入一直不多且较为分散。如在人才引进方面，仅对引进高层次人才有一定的资金投入；在提升人才素质和创新能力方面，仅限于投入技能人才的技能培训；在人才激励方面，仅设立产业发展与创新人才奖，且主要针对高层次人才；在人才环境建设方面和人才基础工作方面，投入更为有限。更值得一提的是，2004年市委、市政府在《关于进一步加强人才工作的实施意见》（深发〔2004〕9号）中明确要求设立“人才产业发展专项资金”，至今仍没有落实，这对支持人才培养、解决人才住房补贴和学术研修津贴等问题的影响可想而知，即便目前组织、人事、教育、科技、文化等部门掌管着一些相关资金，但也由于使用效率低影响了人才政策的实施，从而使深圳市的人才引进、培养和使用等政策实施受到限制。相比之下，近年来深圳市企业获得专利、商标、名牌产品数万个，奖励力度如此之大，却限于投入不足，使深圳市人才队伍建设得不到保障，也造成深圳市在沿海地区人才竞争中处于被动局面。反观其他一些省市，近年来都加大了人才队伍建设方面的投入力度。上海、江苏、重庆、成都、杭州、苏州等地纷纷建立人才发展专项资金，使其人才培养、人才住房、科研津贴等政策都能落到实处，成为人才队伍建设的有力保障。（四）人才政策不够完善，政策执行不力，监管不够，突出问题得不到解决改革开放30年来，深圳市虽出台过系列人才政策，但其完善性仍不够，人才的优惠措施很少，特别是人才住房、医疗、津贴补助等生活环境的优惠措施基本没有，实际上还只限于迁个户口而已。虽然2008年高层次专业人才队伍建设的“1+6”文件出台后有所改观，但对于深圳市引进后在本土成长起来的中层次人才仍未出台相应的政策。而近年来苏州、杭州在人才安家费、科研启动费及工作经费上却优惠措施迭出：杭州市建了高品质的专家公寓提供给来杭专家居住，并允许高层次专业人才优先购买经济适用房；苏州市也将政府资助资金用于提供安家费或建立廉租周转房等；杭州市还在子女入学方面允许选择在父母任一方工作地或家庭居住地择优入学；等等。不仅如此，深圳市人才政策还存在着执行不力、监管不够问题。如深圳市21世纪初出台的引进留学人才政策，有关申请购买经济适用房的政策，就因为经济适用房房源紧张而得不到落实；2006年市委、市政府1号文《关于实施自主创新战略建设国家创新型城市的决定》提出为创新型人才提供人才公寓，但人才公寓的建设尚无规划；深圳市人才居住证政策中，为持证人才在子女入学等方面给予市民待遇，也经常因无法监管而难以得到落实。由于人才政策执行不力，监管不够，使得许多突出问题都得不到真正解决。调研表明，2008年3月，经市政府同意，原市科信局、人事局、财政局发布的《关于开展深圳市人才驿站——“双百计划”的通知》（深科信〔2008〕32号），要求在2008～2009年2年内，从深圳市重点的研究开发型高等院校、科研机构选拔100位高端科技人才，按照每人100万元的资金力度给予资助，但也只在2008年选拔了50名“双百计划”人选，2009年的选拔工作至今未开展。（五）城市公共基础设施和各项社会事业发展滞后，与人才环境建设要求不协调一是公共教育卫生资源紧缺。多数企业中层人员的子女受教育问题依然难以解决，看病难、看病贵的现象还很普遍。二是交通、社会治安状况没有根本改善。深圳市道路交通资源不够，交通出行不便，交通紧张状况难以缓解；特别是大量外来人口也给社会治安管理带来巨大的压力，使治安状况一直成为社会所诟病的痼疾。此外，房价居高不下，使得不少人望而却步，尤其是刚刚离开校门的高校毕业生，而且相对于其他城市，深圳市一直没有实施住房公积金制度，也未推出专为人才租住的人才公寓，更加剧了解决住房的难度，由此导致不少单位都出现员工流失现象，甚至不少高校毕业生在择业时就放弃了深圳。调研中，各单位对深圳尚未实施住房公积金制度表示强烈不满，强烈建议尽快落实该项制度，以缓解当前的住房难题。三切实加强深圳市人才政策实施的基本建议正视和提出人才政策实施问题，是解决这一问题的起点。我们认为，要切实解决这一问题应当遵循与经济社会发展和产业发展相协调、与社会主义市场经济运行规则相适应、与全国经济中心城市相匹配、与自主创新要求相适应、与联动珠三角服务全国面向世界相融合的基本原则；牢牢把握继续推动人才规模增长势头、进一步优化人才队伍结构、显著增强人才创新能力、更加健全人才工作体制机制、更加完善人才发展服务体系、更加发挥人才在经济社会发展中的关键作用、基本实现人才供求的动态平衡的正确方向，并下大决心抓紧采取和实施以下具体措施。（一）秉承“人才是第一资源”的理念，政府必须大力建设人才载体大量的事实表明，在现行的人事管理体制下，能否真正推动人才政策实施，说到底还是需要领导同志的思想认识真正到位。因此，当前的一个首要问题，就是在市委、市政府的有关文件精神指引下，使各级党政主要领导切实树立“人才是第一资源”的理念，进一步提高对人才政策实施的认识，并且不断顺应时代发展的要求，积极推动人才政策的有效实施，使我们在国际或国内各地区之间的激烈竞争中保持自己的优势，实现可持续发展。重视建设机关事业单位的人才载体。一是要建立“引进高层次人才专项编制库”，由市人力资源部门联合市机构编制部门对全市机关事业单位的编制进行统筹，调控一定数额的专项编制，专门用于各类高层次人才的引进，使高层次人才总量的增长实现大的突破。二是要在做大做强深圳大学、大学城、南方科技大学等基础上，大力引进国内外著名高校、医疗机构来深圳市办学、办医，培养人才载体容量较大单位。三是加强与重点企业的人才载体对接，通过项目合作、技术合作或“柔性引才”的方式，为他们提供良好条件和环境。推动建设本土企业的人才载体。一是要制定专门奖励办法，鼓励和支持优势产业、高新技术企业、民营科技企业建立技术研究中心、“行业人才培养基地”等人才载体，对发展势头好的企业特别是高新技术企业必须在科技创新资金、人才奖励资金、人才基础建设投入等方面实施重点倾斜政策，使其人才载体做大做强。二是要切实贯彻上级关于高层次人才载体建设的各项政策规定，加强建设企业博士后科研工作站或博士后科研基地，加大对进站博士后人员的津贴奖励力度；加快建设高校毕业生就业见习基地、创业基地，鼓励企业利用上级政策和优惠措施，对自主创业的高校毕业生在经营场地和启动资金等方面给予扶持，建立高校毕业生创业基金和风险投资基金，引导企业吸纳储备人才。三是加大科技研发机构的引进力度，建立和引进一批国家重点工程实验室、国家级和省市级的企业技术科研中心、产学研结合机构等。扩大建设留学人员创业园、高新技术开发区等园区的人才载体。一是要利用产业基地，特别是产业转移的机会，通过政府前期投资参股、补助、奖励等方式，建立各种园区等人才载体。二是要向带有发展前景大的项目的创新型科技人才提供科研场所、资金扶持和成果转化场地，把政府的扶持政策、园区的优惠政策和企业的激励政策结合起来，吸引包括海外留学人士在内的各类高层次人才。三是要研究制定留学人员创业园发展规划，明确今后几年深圳市留学人员创业园发展的总体思路，形成现有留学人员创业园和新建留学人员创业城相互支持、共同发展的新格局。（二）加大资金投入力度，为人才资源开发提供资金保障加大政府对人才资源开发资金投入力度。市政府要把人才资源开发投入纳入国民经济发展总体规划，列入市、区两级地方财政年度预算。市人力资源局要根据市政府人才工作的计划，提出每年度市人才专项资金的预算建议，按照预算报批程序列入财政预算，每年与地方财政收入同比增长，滚动使用，并根据需要逐年加大投入力度。全面启动设立“市人才专项资金”工作。市政府要对各部门掌握的现有人才专项资金进行整合，全面启动设立“市人才专项资金”工作，并使之尽快运转。其使用方向为：一是注重人才生活、工作条件的改善，特别是要建设人才公寓或为来深和在深工作创业的创新型人才提供住房租金支持；二是注重对深圳市经济社会发展作出突出贡献的人才和对那些引进、使用人才有突出成绩的单位进行表彰奖励；三是对来深工作的博士和高级职称以上紧缺急需人才，给予一定的安家和科研启动费用资助，并帮助其出国学习研修或参加有关学术活动；四是注重对重点学科、重点实验室、博士后工作流动站、留学生创业园区、国家级和省级企业技术中心等人才平台的建设；五是每年定期组织赴国内外引才的组团经费；六是对毕业生就业工作的资金投入；七是经市政府批准的与人才工作相关的其他需要支出的费用以及留学人员创业扶持；等等。充分发挥“市人才专项资金”的导向作用。市属行政机关、事业单位、科研院所每年要从本单位的经费中安排一部分专项资金，特别是对那些拔尖人才工作所需资金，有计划地培养本部门、本单位的人才，积极引进外来人才，支持和鼓励科技人员开展科研活动。区、街道应建立自己的人才专项资金，形成上下联动、上下匹配的全市人才专项资金投入模式。鼓励和吸引社会各界、企业财团、个人参与投入人才专项资金，争取国家引智专项经费项目等配套投入。支持企业加大人才工作经费投入。要制定优惠政策，允许企业以智力支出作为技术开发费投入，对企业凡用于人才引进、培养和奖励等方面工作的投入单独设立科目，计入单位经营成本，实行税前列支。支持企业建立人才工作常规性投入制度，引导各类企业从每年实现的利润中拿出一定比例的资金用于企业职工技能培训和继续教育、科研项目开发及奖励等。要修改2006年市政府设立的“产业发展与创新人才奖”的对象和范围，让其惠及更多的创新型人才。鼓励更多的民营高新技术风险投资机构，参与海内外高层次人才的创业创新活动。（三）加快相关政策制定，明确责任，加强执行和监管力度要加快制定一批急需的人才政策。必须在认真梳理现有人才政策基础上，根据深圳市人才工作的新情况、新问题，选择人才资源开发中最急需、广大人才最关心、目前改革基础和条件最成熟的若干政策进行突破，如要尽快制定关于设立市人才专项资金管理办法、关于建设人才公寓实施办法、关于企业加大人才工作经费投入优惠政策、关于推动人才载体建设奖励办法、关于人才培养工程促进办法，等等。这些政策可以先试行，后推广。要强化人才政策的贯彻落实。当前最紧要的任务是：一方面，要建立责任约束机制，明确政策执行主体的权力、义务、责任等，以利于对违反人才政策实施的责任者进行追究和惩罚，如在人才专项资金的使用上，要明确使用部门或单位的责任，并要求他们每年要向社会公布情况，建立必要的专家评审制度、投入绩效考评制度，从社会效益、经济效益和预算执行情况等方面实行绩效考评，切实发挥资金的使用效益。另一方面，要创立联合工作机制，明确联合的目标和任务，以利于增强人才政策实施的便捷性和权威性，如市人力资源部门可与有关部门设立联合办公窗口，办理人才调动、入户、社保、住房安排等手续，使人才环境政策实施更加细致、具体、清晰，更有操作性。要加强对人才政策实施的检查监督。要完善由市政府各有关职能部门参与的人才政策联席会议制度，统筹协调政府人才政策实施的监督检查，改变政府各部门各自为政的状态，形成人才政策实施的检查监督机制。发挥联席会议的作用，定期检查人才政策实施情况，对人才政策实施中出现的问题及时研究，增强人才政策实施的权威性和约束力，并提出具有实效的解决措施，保证已出台的人才政策落到实处。（四）要坚持在实际工作中敢于和善于创造新的人才发展机制当前及今后相当长一段时期，要把人才政策实施作为激发活力的核心要素，坚持在实际工作中突破各种束缚人才发展的体制壁垒，不断激发人才追求事业的热情，使各类人才创新创造的活力竞相迸发。为此，必须敢于和善于创造一些新的机制。一是要实施专门的“人才培养工程”机制。这一机制的重点在于选拔人选而不是指定人选，更不是简单的“一平二调”。二是要实施创新型人才引进的新机制，这就是彻底敞开胸怀，打开大门，不排斥，不限制。三是要实施人才使用中以时间换空间的机制，破除“一纸任用享多年甚至终身”的惯性影响，有效盘活深圳市的人才存量。四是要实施以竞争求最优的机制。大量的事实表明，有竞争才能有鉴别和比较，总想撇开竞争手段而谈用好人才，其结果是不可能好的。五是要实施先进的人才考核评价机制，即从明确岗位职责、工作标准和目标入手，完善创新考核评价标准和评价方式，形成由品德、知识、能力、业绩等要素构成的创新考核评价体系。六是要实施体现人才价值的分配激励机制，让具有真才实学的人感到有奔头。（五）进一步改善深圳市人居综合环境推进教育工程建设。要继续加强基础教育，积极发展高等教育，全面提升职业教育，着力搞好继续教育；进一步解决教育资源均衡化问题，加大对民办教育机构的规范和扶持力度，加大国际学校引进力度，保障各类人才子女均有接受教育的机会和资源；加快学习型企业、学习型机关、学习型家庭、学习型社区建设。实施人才健康工程。大力推进人才健身计划，增强人才的健康意识；进一步推进社康中心的建设，同时不断提升深圳市各级医疗机构和医护人员的工作水平和服务意识，努力满足各种层次的医疗需求。培育文化学术氛围。鼓励组建各类文化学术联谊会，开展文化学术交流，提升文化档次；大力宣传深圳市人才政策和产业政策及各类优秀人才的先进事迹和突出业绩，在全社会形成人人尊重人才、人人爱护人才的局面。营造安居乐业环境。要加快推进城市化进程，不断完善城市综合服务功能；要尽快实施住房公积金制度和“人才优居工程”，抓紧推出“人才公寓”，努力改善人居条件；要加大为人