我国城市化质量问题的反思

我国城市化质量问题的反思

［］F291［］A［］1004-6623(2010)01-0096-05一、城市化质量的内涵经过30年改革开放，我国的城市化水平显著提高，到2008年，城市化率已提升至45.7%。然而不少城市和地区在城市化过程中过于注重数量即城市化率本身，忽视了城市化的质量。城市化作为一种人口不断向城市聚集，城市数量和规模不断膨胀的现象，是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。然而，城市化质量并不与城市化水平呈现正相关关系。城市化过程，应当是在不过度消耗城市资源的前提下，城市经济实力不断增强、市民生活质量稳步提高、环境和基础设施同步改善的过程。基于以上认识，本文认为应当从“量”和“质”两个方面来衡量城市化水平。所谓城市化的“量”，即城市化率，这一指标反映了人口在城乡之间的自然空间分布，同时也比较直观地阐释了一个城市的成长状态。所谓城市化的“质”，指的是在城市化进程中城市化率和城市各个要素的协调发展问题。本文认为，城市化质的基本内涵可从三个角度来考量：一是经济发展质量。经济增长是城市化的动力和源泉，城市化反过来促进经济增长。经济发展质量可从经济规模、经济活跃度、经济效率、产业结构水平等几个方面来评价。二是城市功能发展质量。城市化进程中很重要的一点就是“人”的生存和生活质量，城市化率必须与城市基础设施的承受能力相匹配。具体可从城市人口、城市规模、城市基础设施、服务发展水平等几个方面来评价。三是社会和谐发展质量。城市化发展在任何阶段都应体现公平性，可从城市提供的公共福利、生活质量、生态环境、社会治安等公共服务数量或质量来评价。城市化质量强调经济发展、城市功能与社会和谐的协调发展。应指出的是，城市化质量的内涵与一般所说的城市综合实力并非完全等同，城市化质量反映的是农村人口向城市人口、农村向城市转化的动态过程，其中也包括人们的城市思想、城市观念、城市意识和城市生活方式扩散的过程。二、当前我国城市化所处阶段城市化进程中“量”和“质”的相互渗透、相互转化使得城市化发展既有节奏性，又有连贯性，因而城市化发展往往呈现出明显的阶段性特征。不同国家与地区城市化进程大体遵循一个从初始、加速和终级3个不同的历史阶段的发展过程。美国城市地理学家诺瑟姆(Ray.M.Northam)用一条稍被拉平的“S”型曲线描述这种渐进过程的趋势。城市化水平低于30%，属缓慢发展阶段；城市化水平为30%～70%属加速发展阶段；城市化水平高于70%属稳定发展阶段。在城市化的初始阶段，农村劳动生产率低，同时现代工业刚刚起步，对劳动力需求不大，农村人口向城市转移的速度较缓慢。在城市化的加速阶段，工业规模和发展速度明显加快，农村劳动生产率得到很大提高，农村存在着大量的隐性剩余劳动力。在城市化的终极阶段，城市化水平达到一个很高的程度后，发展速度又转向缓慢，直到最后城乡人口转移达到动态平衡。关于我国城市化发展阶段的判断，学者们根据不同的标准进行了许多有益的探讨。其中比较有代表性一种观点是由我国学者方创林等(2008)提出的四阶段划分法：即城市化初期（城市化率在30%之前）、城市化中期（城市化率在30%～60%之间）、城市化后期（城市化率在60%～80%之间）和城市化末期（城市化率在80%～100%之间）。本文认为，基于诺瑟姆理论改进的城市化四阶段论比较符合中国改革开放以后的实际情况。从1949年到1995年是我国城市化的初期阶段。1949年新中国成立时，全国仅有城市132个，城市市区人口3949万人，占全国总人口的比重为7.3%。1949～1978这30年间，城市化率有所起伏但总体呈缓慢上升趋势。十一届三中全会以来，特别是进入90年代以后，小城镇发展战略的实施、经济开发区的普遍建立以及乡镇企业的兴起，带动了城市化的高速发展。到1995年，我国的城市化率已经提高到29.04%。从1996年到目前是我国城市化的中期阶段。上世纪90年代中期以来，城市作为区域经济社会发展的中心，其地位和作用得到前所未有的重视。到了“十一五”时期，城市化战略开始进一步凸显大城市的作用并积极倡导城市群的建设。这一时期，城市化率由1996年的30.48%迅速提升至2008年45.68%，短短13年间城市化率提高了约15个百分点。根据城市化发展的四阶段理论，当前我国的城市化发展整体处在中期加速阶段，部分城市化先行地区已经进入了城市化发展的后期，甚至是终极阶段。根据2008年发布的《中国城市化率现状调查报告》，上海、北京、天津在各省（市）城市化率排行榜中居前三名（2006年），其中上海的城市化率达85.76%，深圳、珠海、佛山3市的城市化率已达100%。三、我国城市化质量评析：以长三角和珠三角新兴城区为例以长三角和珠三角为代表的城市群，城市人口和经济总量已经成为我国社会经济发展的重心。2008年，长三角和珠三角地区GDP合计约为8.4万亿元，占全国地级及以上城市GDP的25.9%。这两个城市群巨大的经济能量吸引了大批流动人员。长三角和珠三角工业化和城市化快速发展的背后，是一个个经济功能相对独立的“明星城区”或城镇。如：苏州的昆山市，宁波的北仑区，广州的番禺区，中山的小榄镇，东莞的长安、虎门、厚街镇等。这些不同行政级别的城区规模至今仍在扩大，不少城区的经济总量、所承载的产业人口，已达到甚至超过中国及国际上大中城市的标准，同时也遭遇了相对集中的城市化问题，是我国城市化加速发展的缩影和典型样本。因此，需要以城区为基本单位来研究我国的城市化质量问题①。1.长三角和珠三角新兴城区城市化质量的综合评价本文根据城市化质量的基本内涵，从经济发展、城市功能和社会和谐3个角度综合评价城市化质量。评价情况显示：92个长三角和珠三角新兴城区中，2007年城市化质量综合指数超过0.5以上的新兴城区有9个，占长三角和珠三角全部新兴城区的9.78%；城市化质量综合指数介于0.4～0.5之间的新兴城区有24个，占长三角和珠三角全部新兴城区的26.09%；绝大多数新兴城区的城市化质量综合指数介于0.3～0.4之间，共计56个，占长三角和珠三角全部新兴城区的60.87%。这种分布格局表明，多数长三角和珠三角新兴城区城市化还处在从“数量”型向“质量”型转变的过程中，离更高标准的城市化还有一段距离。此外，对比长三角和珠三角各新兴城区城市化质量综合指数，有一个明显的特点，即长三角新兴城区的城市化质量总体优于珠三角新兴城区。33个城市化质量综合指数超过0.4的新兴城区，绝大多数都位于长三角地区（共29个），而珠三角地区仅有深圳龙岗区、惠州惠城区和佛山禅城区、顺德区4个新兴城区的城市化质量综合指数超过0.4。2.长三角和珠三角新兴城区城市化质量分项评价经济发展质量越高，相应地城市化质量也高。从本文评价结果看：上海闵行区经济发展质量最高为0.646；而浙江台州三门县经济发展质量最低为0.142，相差近40个百分点。相应地，闵行区的城市化质量综合指数为0.554，在长三角和珠三角92个新兴城区中排列第一位；而三门县的城市化质量综合指数仅为0.303，在长三角和珠三角92个新兴城区中列倒数第四位（见表1）。此外，经济发展质量指数下所包括经济规模、经济活跃度、经济效率、产业结构水平指数也都证明城市化质量与经济发展水平密切正相关联。城市功能发展质量，杭州拱墅区最高为0.528；而东莞黄江镇最低为0.179，相差近35个百分点。另外，28个城市功能发展指数超过0.4的新兴城区，有25个位于长三角地区；而珠三角地区仅有深圳龙岗区和佛山禅城区、顺德区3个新兴城区超过0.4。表1长三角和珠三角新兴城区城市化质量各项指数新兴城区经济发城市功能社会和谐新兴城区经济发城市功能社会和谐展质量发展质量发展质量展质量发展质量发展质量上海闵行区0.6460.4110.604无锡惠山区0.3480.3180.408上海嘉定区0.4820.3480.59无锡江阴市0.5410.4880.441上海金山区0.4170.3670.556无锡宜兴市0.3490.4390.439上海松江区0.6060.3940.539常州金坛市0.2620.3230.483上海青浦区0.4370.4070.562常州溧阳市0.2790.380.357上海南江区0.4910.430.649常州武进区0.4430.3990.505上海奉贤区0.3620.3850.597常州新北区0.4540.3530.509南京浦口区0.3140.3230.493镇江句容市0.1950.3220.42南京栖霞区0.3010.3320.504镇江丹阳市0.2590.3650.477南京雨花台区0.3340.3330.551镇江扬中市0.2580.3340.549南京江宁区0.4090.390.517南通通州市0.2430.3270.511南京六合区0.2630.3270.39南通海门市0.2070.3190.526南京溧水县0.2170.2030.486南通启东市0.2210.310.5南京高淳县0.2020.3290.593南通海安县0.1730.3270.519苏州常熟市0.5110.280.603南通港闸区0.2970.2940.455苏州太仓县0.4370.4350.648扬州邗江区0.2330.280.453苏州吴江市0.4530.4730.62扬州仪征市0.2030.2960.399苏州吴中区0.4240.430.545扬州江都市0.2070.2830.433苏州相城区0.3590.4390.512泰州靖江市0.2670.3190.546苏州虎丘区0.5960.3490.582泰州姜堰市0.2050.3230.436无锡南长区0.4080.4290.463杭州拱墅区0.4460.5280.518无锡滨湖区0.3270.3460.557杭州萧山区0.480.4860.448无锡锡山区0.3680.3530.536杭州余杭区0.3270.440.503杭州富阳市0.2740.4270.365台州玉环县0.2450.3330.406杭州临安市0.1730.410.473台州三门县0.1420.3730.396宁波北仓区0.4090.5280.373深圳龙岗区0.5940.4470.493宁波鄞州区0.4080.4050.44珠海斗门区0.3080.2570.489宁波象山县0.190.3910.383珠海金湾区0.4080.2160.534宁波宁海县0.2150.3920.477佛山禅城区0.5210.4480.555宁波慈溪市0.3140.4260.446佛山顺德区0.5390.4120.562宁波余姚市0.3040.4220.458佛山高明区0.3770.2750.418嘉兴南湖区0.3180.4210.486佛山三水区0.3730.310.402嘉兴秀洲区0.2760.4030.355江门蓬江区0.2910.2680.318嘉兴嘉善县0.2680.3420.428东莞虎门镇0.3790.3320.468嘉兴海盐县0.2420.310.414东莞石碣镇0.4070.2410.448嘉兴平湖县0.2910.3340.476东莞厚街镇0.3280.360.378嘉兴海宁市0.2760.3780.452东莞长安镇0.4180.2760.374嘉兴桐乡市0.2560.3170.406东莞寮步镇0.3740.3440.443湖州吴兴区0.2270.4090.393东莞大岭山镇0.3790.2670.425湖州德清县0.2170.3330.415东莞大朗镇0.350.3250.455湖州长兴县0.2370.4020.38东莞黄江镇0.3780.1790.484绍兴绍兴县0.3670.4490.409东莞清溪镇0.2720.1950.384舟山普陀区0.2250.3850.365东莞塘厦镇0.3590.3070.498舟山岱山县0.1950.3200.458东莞常平镇0.3370.3260.392台州路桥区0.2720.4520.428中山小榄镇0.3280.3240.517台州临海市0.1780.3730.437惠州惠城区0.4020.3910.429资料来源：均根据各地2007年数据计算，数据来自各地《统计年鉴》及《年鉴》、《国民经济与社会发展统计公报》、地方政府网站的统计数据。从新兴城区社会和谐质量看，长三角总体比珠三角高，其中上海南汇区的社会和谐发展质量最高为0.649，江门蓬江区的社会和谐发展质量最低为0.318。此外，33个社会和谐发展指数超过0.5的新兴城区，有25个位于长三角地区；而珠三角地区仅有珠海金湾区、中山小榄镇和佛山禅城区、顺德区4个新兴城区超过0.5。四、对我国城市化质量的反思1.重经济城市化而轻社会城市化与许多发展中国家相比较，中国城市化过程最大的问题是重经济城市化而轻社会城市化。许多城市陷入了“唯GDP论”怪圈。长三角和珠三角新兴城区城市化质量研究结果也显示：某些城区各方面的发展不均衡，虽然经济和产业发展已具有较强的竞争力，就业的非农化程度很高，但在城市功能或是社会和谐方面却相对落后。例如：上海的松江区在长三角和珠三角92个新兴城区里，经济发展指数名列第2位，城市功能指数仅列第30位，而体现公共福利、生态环境、社会治安水平的社会和谐指数仅列第19位；苏州的虎丘区（苏州高新区）的经济发展指数名列第3，城市功能指数仅名列第46位；佛山的顺德区经济发展指数名列第6，城市功能指数列第21位。这反映出不少城区并不具备与其经济或产业人口规模相匹配的城市公共服务和配套能力。2.对“物”的关注胜于对“人”的关注一些地方存在“人为设市”的现象。为了追求高的城市化率和城市化推进速度，人为地将非城市划进城市范围，这些区域通常没有与城市标准相符的市场化水平和配套建设、服务基础。人为造“城”的表象就是到处都在建高楼，巨型广场、星级酒店等建筑的快速增长成为一些地区推进城市化不约而同的选择。据统计我国平均每年有超过750平方公里土地变成建成区，年平均增长率超过5%。一些大中城市像“摊大饼”一样越“摊”越大。显然，城市化关注的主体应是人而不是物。“宜人”应当成为对“好城市”的最高评价。3.外来人口难以“市民化”我国于2000年第五次人口普查时调整了城市人口的统计口径，把在城镇居住半年以上的常住人口都统计为城市人口。然而，新的统计办法只是提高了城市化率，而城市化水平本质上并没有获得大幅度的提升。在长三角和珠三角一些地区，虽然在统计口径上外来人口中的常住人口已经成为城市人口，但是他们中的大部分都没有完成“市民化”，没有城市户籍，也不能享受户籍人口所享受的相关权利和福利，在心理认同上也没有成为所居住城市的一员。故而当前城市化率所反映出的城市化水平难免有“虚高”之虞。城市外来人口难以“市民化”的根本原因在于城乡二元户籍管理制度。城市社会保障、住房保障、医疗、教育的覆盖面仅及于城市户籍人口。在没有制度强制的条件下，地方政府很难产生为外来常住人口提供基本权利保障的意愿。4.行政区划一定程度制约着城市化质量的提高我国的城市或地区受到行政区划和行政管理级别等制约，配置资源的能力有限，不能为人口迅速集聚的城市区域，提供必要的公共服务和公共基础设施。现行的设市标准和城市管理职能，都不利于城市根据有效管理人口的实际情况来制定相应的城市财政投入、建设、各项职能管理的规划和政策，主要以户籍人口规模为依据决定公共服务供给的体制已经远远落后于现实的发展。按户籍人口规模决定的行政管理体系和社会公共服务体系，因事权、财权与社会经济发展水平不匹配，而无法满足吸纳了大量外来人口的城市实际需求。在珠三角地区，从常住人口规模来看，常住人口在20万以上的有51个城区，占珠三角所有城区的53.1%，其中13个城区是镇；31个城区的常住人口在50万以上，其中2个是镇；常住人口100万以上的城区有10个。从经济规模来看，GDP在100亿元以上的城区有39个，占珠三角城区的40.6%，其中7个城区是镇；有3个城区的地区生产总值在1000亿元以上；14个城区的地区生产总值在422亿元以上，超出全国地级市平均经济规模。可以看出，很多城区的经济实力和人口规模已超过了内地的中小城市，但仍沿用与其实际规模不相匹配的管理体制。五、提升我国城市化质量的建议1.建立多元的考核体系，强化市政管理和公共服务的职能。今后一段时期，应重点把深化基层管理体制改革和社会领域改革放到更突出的位置，切实转变政府职能，着力建设公共服务型政府。政府虽然是提供公共服务的重要主体，但并不是唯一途径，最了解居民需求的往往是居民自己以及与社区休戚相关的各类自治组织和社会组织，因此应该存在多元化的公共服务提供主体，在基层社会管理和公共服务上引入社会力量。建议有条件的地方政府将社会管理与公共服务的内容纳入政府采购目录，并建立一整套招投标与评估体系，形成制度化、规范化的政府购买服务机制。同时，应深入推进政府机构改革，推动政府部门的职能从更多具体的公共服务领域中退出。例如，可设立行业发展类、社区草根类和公益慈善类社会组织的专项扶持资金，降低社会组织登记门槛，支持社会组织及社区内各种自治组织参与城市公共治理。2.制定非户籍常住人口“市民化”路线图。新的人口格局要求将城市有效管理人口（而不仅仅是户籍人口）纳入城市资源分配和服务对象，通过相应的机制调整，强化城市市政管理和市政服务的职能，鼓励城市有序地吸纳外来工，逐步建立惠及所有户籍居民和非户籍人口的城市公共服务体制和制度。要认真审视农村人口向城市迁移对迁出地区和迁入地区的经济、社会影响，鼓励各地根据实际情况制定非户籍常住人口“市民化”的路线图。逐步在全国建立“居住证”制度，面向所有居民设定居留标准，对达到居留标准的人，政府必须接受其城市居留成本，并提供城市政府福利。这种面对所有居民的标准可以保障城市人口质量、保障机会均等。通过入户政策和居住证制度“两条腿走路”，既可以加速户籍人口的增长，又可以对人口增量实施有效的质量和数量控制。3.建立大都市统计区体系，打破“行政区经济”。大都市统计区是美国的一种联邦统计标准，是指“一个或若干个有一定规模数量人口的中心城市和若干邻接城镇组成的区域”。美国大都市统计