少数民族事业中长期发展的战略选择、主要思路和基本原则

少数民族事业中长期发展的战略选择、主要思路和基本原则

［］C95-0［］A［］1001－5140(2012)02－0015－06少数民族事业是党和国家以及全国各族人民解决和处理国内民族事务和民族工作的一项综合事业，更是一项复杂、艰巨的系统工程。加快少数民族事业发展，对于维护国家统一和社会稳定，推动少数民族和民族地区社会经济又好又快发展，全面建设惠及全国各族人民更高水平的小康社会、和谐社会，加快我国现代化进程，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展具有重大而深远的意义。从我国国民经济和社会发展的阶段特征和奋斗目标来看，“十二五”和“十三五”既是少数民族事业发展的关键时期，也是难得的机遇期。因此，依据少数民族事业的内涵、发展现状和未来要求，确立少数民族事业中长期科学发展的指导思想，选择合理的发展战略，明确发展思路和基本原则，既是贯彻落实科学发展观的基本要求，也是积极推动少数民族事业又好又快发展的基础性、全局性、前瞻性、战略性工作。一、指导思想高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，全面落实党和国家的民族政策，立足我国基本国情、少数民族和民族地区的“民情”，遵循少数民族事业发展的特殊性规律，以重构和重建发展方式(包括经济增长方式、生产方式、生活方式、治理方式等)为出发点，以促进公平正义、改善民生为重点，以提高发展质量和能力为核心，以创建和谐社会为目标，解放思想，勇于实践，大胆突破，激发活力，努力形成有利于少数民族事业科学发展的体制机制，全面提升各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的水平和质量。二、战略选择长期以来，由于普遍认为经济发展方面的因素是造成我国少数民族地区与其他地区发展不平衡的主要原因。因此，将缩小少数民族与汉族之间、民族地区与内地发达地区之间的经济发展差距，作为消除这一不平衡的惟一手段和途径，致使民族地区发展战略的选择基本上是模仿或照搬东部发达地区发展模式的追赶战略(虽然名义上称之为跨越式发展战略)，其主要特征如下。第一，战略的基本理念和目标是经济增长优先。长期以来，大部分民族地区选择的是以物为中心的发展理念，即以单纯追求GDP增长，实行经济增长优先的发展战略。这一战略的主要思路和目标，实质上是实现赶超东部地区的经济追赶[1]。第二，实现经济追赶的主要途径是加速资源开发。大部分民族地区传统追赶战略促动经济发展的动力源泉主要是立足于丰富的自然资源，形成了以大项目建设为主体、以能源原材料工业基地建设为重点、以国家投入为主渠道的区域开发模式，推行资源开发导向型的传统工业化战略。虽然部分民族地区长期推行的资源开发导向型的传统工业化战略以及选择资源密集型或资本密集型的支柱产业，对于加快其自身经济发展、缩小地区发展差距，缓解全国性能源、原材料短缺状况具有重要作用。但是，从其后果影响和目前存在的问题来看，存在忽视少数民族和民族地区特点和规律，轻视少数民族参与发展和自我发展能力的提升、参与发展平台和机制的建设，从而导致民族地区经济发展特色丧失、经济发展差距不断拉大、生态环境日益恶化、民族边缘化程度日益加剧等问题[2]。第三，支柱产业选择具有明显的趋同化倾向。产业结构相似系数公式计算的结果表明，大部分民族地区的产业结构与东部地区的产业结构已基本一致，长此以往，发展的结果只能是民族经济特色的丧失。经济结构与东部地区的不断趋同化，究其原因与其选择的发展战略、推行的产业政策密切相关。民族地区产业发展政策，除以民族贸易和民族特需用品生产企业为主的第三产业政策较充分地体现了少数民族的特点外，农业、工业等第一和第二产业发展政策基本上与国家宏观产业政策一脉相承，缺乏符合少数民族特点而又能将少数民族经济纳入民族地区经济发展轨道的产业政策，更缺乏切实可行、具有民族特色的导向性产业政策，这是导致大部分民族地区与东部地区产业结构趋同化程度加剧的一个重要原因。第四，制度保障倾向于单纯的经济扶贫和解困。国家为促进民族地区经济发展制定了一系列特殊优惠政策。但无论是财政、金融、贸易等政策，还是扶贫、解困、资源、产业等政策的贯彻执行，大多是单纯倾向于经济扶贫和解困的少数民族经济政策。第五，伴随着单一的以经济增长优先的发展战略的实施，大部分民族地区经济发展差距(地区人均GDP发展差距、城乡收入差距、城乡公共服务发展差距)、人类发展差距(医疗卫生差距、生活水平差距、生活质量差距)和知识发展差距(教育差距、信息差距、技术差距、体制差距)不仅没有缩小，反而在逐步加大，尤其是城乡收入差距和公共服务差距的持续扩大，造成了广大农牧民相对实际生活水平反而降低的局面。这不仅表现在城乡居民的生活、交通、通讯、医疗卫生、教育、生活基础设施等社会公共服务方面存在着明显的发展差距，而且也反映出长期以来民族地区的经济发展政策特别是公共服务政策缺乏使多数人受益、实现公平有效的农村公共服务政策。由此可以看出，民族地区发展进程中最迫切需要解决的核心问题之一，就是尽快制定能够有效缩小城乡发展差距、使广大农牧民切实受益的农村公共服务政策。综上所述，我们对大部分民族地区未来发展方向的一个基本判断是，在计划经济或资源短缺的情况下，依托资源优势形成的资源性产业是民族地区经济社会发展的物质基础，但是在国内外经济发展格局急剧变化的情况下，仅依赖于时空分布上的优势资源开发而构筑的经济结构体系，则因经济结构单一、人力资源成本增加、环境污染、生态失衡等因素的影响，使得单一的资源开发很有可能成为地方经济发展的沉重负担。如果继续实行以资源开发为主导的传统追赶战略，不能有效开展资源和环境约束下的资源产业集群的转型和升级，不仅不能带动大部分民族地区的经济发展，缩小与内地的差距，相反还将背上沉重的包袱，即债务包袱、亏损包袱、下岗失业包袱和生态环境恶化的包袱等。为此，转变发展方式，由资源输出型向内生增长型转变、输血型向造血型和自生型转变，以寻求新的经济增长点或选择适宜的发展战略，则是促进民族地区经济结构转型和经济增长方式转变最为重要的途径之一[3]。从我国社会经济发展的阶段特征和战略要求来看，加快少数民族和民族地区的发展，不仅是一个重大的经济问题，也是一个重大的政治问题。解决这个问题的关键就是党和国家以及各级人民政府对发展少数民族和民族地区的战略选择问题。从思想认识方面，要确立少数民族事业优先发展的战略地位；从发展模式方面，要确立实质上注重少数民族参与的跨越式发展战略；从决策执行方面，要确立以人为本，从少数民族和民族地区的实际出发，实施社会、经济、生态、文化等全面协调和可持续的发展战略。其中，对于大部分民族地区，应实施社会优先发展的新型战略。这一战略的本质特征就是把由以物为中心、以追求GDP增长为核心的经济增长优先战略转变为以人为中心，以社会、经济、生态、文化等全面协调发展的新型战略，全方位关注各少数民族的生存与发展。既要体现各族人民共享改革开放的成果，又要增强各民族人民的发展能力，帮助各少数民族改善民生，创造各少数民族参与发展的机会，加快消除各少数民族的知识贫困、权利贫困、人力贫困和收入贫困等。当然，民族地区社会、经济、生态、文化等全面协调和可持续发展的战略目标，应该是保证民族生存与持续繁荣发展。这一战略目标的基本内涵，就是在充分体现自然生态环境特点，充满民族发展思想，反映民族文化传统，体贴民族感情，并在适当照顾民族生活习俗的前提下，充分利用生物资源多样性及民族文化多样性的本土化优势，构建具有区域特色、民族特色的社会经济结构体系，努力实现战略安全、经济安全、生态安全和文化安全，促进自然生态环境的良性循环以及人文生态环境的继承延续，确保民族生存条件安全稳定以及区域经济的持续繁荣发展。三、发展思路“十二五”期间，发展少数民族事业应牢牢把握“各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展”这一主题，既要立足当前，把握时代特点，反映时代要求，面对新形势、新变化、新问题，又要着眼长远，解放思想，开阔新视野，汇聚智慧，量力而行，尽力而为；既要符合我国国情、少数民族和民族地区的“民情”，充分考虑少数民族事业发展的特殊性，又要提出新思路、新对策、新举措，共享发展成果，满足人民期盼，鼓舞和振奋人心。因此，“十二五”至2020年，少数民族事业发展的总体思路应以转变发展方式、增强发展能力、提高发展质量为主线，重点做好和谐、发展、富民、生态和文化五个方面的工作。1.和谐。“十二五”期间，各族人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾，各族人民团结进步与各种分裂反华势力之间的特殊矛盾，缩小并初步消除少数民族和民族地区的发展差距等将依然是少数民族事业发展面临的主要问题。因此，必须进一步解放思想，改变以物为中心、单纯追求经济增长的思想观念，确立以人为中心，以社会、经济、文化、生态全面协调发展的理念，正确处理社会、经济、文化、生态发展的关系，将社会建设、经济建设、文化建设和生态建设作为“四位一体”来抓，即坚持处理好加快发展和维护国家统一、保持社会稳定、加强民族团结、保护生态环境、弘扬优秀文化、建设和谐社会的关系，努力解决好少数民族、民族地区与自然和谐发展的关系，各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展的关系，少数民族事业发展与国家繁荣富强、长治久安的关系。2.发展。深入贯彻科学发展观，努力落实发展是第一要务的思想，就要切实转变发展观念，创新发展模式，增强发展能力，提高发展质量。既要转变发展方式，又要不断改善和优化结构；既要强调经济发展，又要高度重视社会发展；既要调整经济结构，又要调整利益分配结构；既要破除已存在的路径依赖，又要采取更加有力的措施增强少数民族和少数民族地区的自我发展能力，积极创建参与式发展的有效平台和长效机制，追求包容性增长，不断提高发展的全面性、协调性和可持续性[4]。3.富民。坚持民生为先，富民为本，努力实现发展为了各族人民、发展依靠各族人民、发展成果由各族人民共享的改革与发展理念。依据国家发展的要求和民族地区的实际，应从各族人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题出发，充分考虑少数民族和民族地区的特殊困难和现实问题，采取优惠政策和特殊措施，加大投入和支持力度，促进基本公共服务均等化，保障和改善民生，促进社会公平正义，确保各族人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，并不断提高各族人民群众的生活质量和水平，让各族人民群众切实感受到祖国大家庭的温暖和社会主义的优越性。4.生态。生态环境的保护和建设是实施可持续发展战略的基础，民族地区是我国环境保护和生态建设的屏障，其环境保护和生态建设关系到中华民族的生存和发展，在规划和发展少数民族事业的进程中，应依据社会、经济、文化、生态四者空间均衡原则，把经济效益、社会效益、生态效益放在同等重要的位置，把建设资源节约型和环境友好型社会作为加快转变发展方式、提升少数民族事业发展水平的重要着力点和落脚点。因此，必须进一步解放思想、改变观念，大力开发人力资源，完善生态补偿机制，投资基础设施建设，发展循环经济和“低碳”经济，改变过度依赖能源、矿产等不可再生资源的开发模式，为促进民族地区生态系统的良性循环，实现可持续发展奠定基础。5.文化。文化是民族的重要特征，是民族凝聚力、生命力、创造力的重要源泉，既是推动社会发展的重要手段，又是社会文明进步的重要目标；既是凝聚人心的精神纽带，又直接关系民生幸福；既直接贡献于经济增长，又对提升经济发展质量发挥着重要作用。几千年来，少数民族积淀形成了丰富多彩而又辉煌灿烂的优秀文化，这种具有多样性的文化不仅仅是中国历史的巨大财富，而且还是全人类共同拥有的宝贵资源，也是我国各民族共同团结进步、共同繁荣发展和人类文明进步的象征。因此，对于自然生态环境脆弱、民族文化传统尤为独特的民族地区来说，如果在现代化发展进程中，单纯注重经济发展和自然环境保护，而忽视对民族文化生态的保护，不仅仅会丧失中华民族的宝贵文化遗产，而且还将丧失我国最具竞争力的发展空间和发展领域，更为严重的是其最终结果将导致民族文化多样性的退化、丧失。为此，加快少数民族事业发展，既要重视保护自然生态环境，又要重视保护民族文化生态环境，大力推动少数民族文化创新(包括内容创新、形式创新、体制机制创新等)，在创新中增强少数民族文化生机和活力，要将民族文化保护、传承、开发与一、二、三产业融合发展，推动各地因地制宜开展工作，找到一条适合本地实际、具有地域特色的文化发展路子，实现社会经济发展、自然生态环境保护与民族文化生态环境保护和谐发展。四、基本原则根据我国国民经济和社会发展第十二个五年规划的总体部署和要求，“十二五”期间，少数民族事业发展应遵循如下基本原则。1.从国家战略高度和层面出发，坚持少数民族事业的优先发展。少数民族事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分，优先发展少数民族事业，既是我国建设小康社会与和谐社会的现实诉求，也是我国长治久安、繁荣富强的战略需要。优先发展少数民族事业，就是要在国民经济和社会发展规划中优先安排少数民族事业发展，各级党委和政府要把少数民族事业发展优先纳入总体发展战略，进一步加大各级政府对少数民族事业发展的支持力度和对口支援力度，建立和健全优先发展少数民族事业的优惠政策体系和长效机制，在公共资源配置和公共服务上优先满足少数民族事业发展的需要，率先在民族地区实现基本公共服务均等化，加快缩小发展差距，全面提升少数民族事业发展能力、质量和水平。2.坚持以参与式为核心的跨越式发展战略，促进少数民族事业的全面协调和可持续发展。少数民族地区悠久的人文历史、独特的民族风情、辽阔的地域空间和复杂的自然环境，使其成为我国生物多样性和民族文化资源最富集的地区，为民族地区发展本土化经济、民族特色经济创造了极为有利的条件。立足于基本区情，充分利用国际、国内分工的积极因素，依据产业比较优势，优先加快社会发展，重新确定国家对民族地区的投资领域和投资重点，从以物为中心转向以人为中心，从单纯追求经济增长转向促进各民族全面协调可持续发展，创造和构建少数民族参与发展的平台和机制，在努力提高人均GDP的同时，不断增强少数民族的自我发展能力，提高以健康、教育、文化水平为标志的生活质量，大力开展旨在富民为本、提高农牧民收入、改善农牧民生活与生存条件的工程和项目，以提高各民族人民的生活质量、改善各民族人民的生存条件、扩大各民族人民的发展机会。加快推动产业结构转换调整，利用丰富的生物多样性、民族文化多样性的优势，由重点开发能源、矿产资源、森林资源转向对农牧业资源、文化旅游产业的开发和利用，由采掘、原材料为主的重工业化模式转向以特色化、民族化、本土化产业为主的轻工业化模式，有目的的退出和放弃那些不具备比较优势的产业和产品，最大限度发挥和利用劳动力成本低廉的人力资源优势，积极引进先进实用技术，改造传统产业，大力发展具有比较优势的劳动密集型产业，并逐步消除地区、部门和行业壁垒，创造良好的市场环境，促进生产要素的合理流动和优化配置，保证公平、公开、公正的企业竞争机制，建立区域性的本土化民族特色经济，构筑具有民族特色、区域特色的产业结构体系，力争在国际、国内分工中取得更为有利的地位。3.坚持以人为本，着力解决事关少数民族的重大现实问题和特殊困难。从各族人民群众关心的热点和难点问题入手，着力破除体制、机制障碍，努力解决深层次矛盾，把是否符合国家发展战略、适应国家经济社会发展需要、满足各族人民需要和期盼、促进少数民族团结进步和繁荣发展作为检验少数民族事业发展的根本标准。坚持统筹谋划，确保改革和发展协调有序推进。搞好总体设计，正确处理改革、发展和稳定的关系以及全局普遍性与局部特殊性的关系，把立足当前与兼顾长远相结合，综合改革与专项改革相结合，既要着眼于事关各民族全局的关键领域和薄弱环节，又要积极解决少数民族和民族地区的特殊问题和特殊困难，有计划、有步骤地扎实推进，确保少数民族事业发展与改革的科学性、系统性、有效性。4.坚持因地制宜、因族举措、分类指导，遵循少数民族和民族地区经济社会发展的特殊规律。发展少数民族事业，必须尊重和符合少数民族的发展意愿，既要统筹兼顾，又要从不同民族、不同地区的实际出发，充分尊重各少数民族和民族地区差别大、发展不平衡的现实，把各少数民族、民族地区的实际和需要结合起来，分区规划、分类指导、分步推进、重点突破，充分体现少数民族事业发展的特殊性、差异性、多样性，针对特殊区域、特殊人群、特殊领域、特殊困难、特殊问题等，在政策制定和实施上因族制宜、因地制宜、因时制宜，杜绝“一刀切”或“齐步走”的不科学现象。5.坚持以国家为主导，以少数民族地区为主体，努力处理好国家支持和自力更生的关系。民族发展最核心的是人的发展，其标志是人的全面发展的现代化水平。要进一步解放思想、统一认识，要站在党和国家事业发展全局的高度充分认识加快少数民族事业发展的极端重要性和现实紧迫性，尊重历史，正视差距，落实责任，分担义务，拓宽扶持范围，加强国家支持和社会支援力度，在充分体现社会公平原则即机会平等、社会救助、共同发展等原则的基础上，尽快制定具有少数民族特点又能将少数民族经济纳入民族地区工业化、城镇化以及现代化发展进程的相关政策，又要创建少数民族参与发展的平台和机制，充分发挥各少数民族和民族地区的主动性、积极性、创造性，鼓励各民族地区紧密结合实际，积极探索，勇于创新，增强改革发展的内在动力和自身发展能力，努力形成全社会共同推进少数民族事业改革发展的良好局面。6.坚持持续改革和扩大开放，进一步拓展少数民族事业的合作与交流范围。改革开放是促进少数民族事业发展的强大动