城市化与都市困境儿童报告final

城市化与都市儿童困境报告

课题负责人：孙哲上海交通大学1团队组成

2Prof.CHENYingfangShanghaiJiao-tongUniversityDr.YANGChenTongjiUniversityDr.XIONGYihanShanghaiJiao-tongUniversityDr.DINGYannanShanghaiJiao-tongUniversityDr.LUOGuofenShanghaiSci&techUniversityZHANGHongfeiShanghaiJiao-tongUniversity研究路径

自上而下：从制度结构中，发现在治理维度下的对于困境儿童的界定。

国家法律-法规———地方-法律法规——治理主体——实践环境

用普查、

年鉴、公共数据库来进行结构性描述

自下而上：从城市空间结构与社会问题的可见性上，去发现目标群体。干预机制：政府、企业、NGO利益相关方的互动逻辑，从行动方切入群体。报告结构

1.城市化与大都市形态

2.超大城市中的儿童权利治理3.以上海为主的田野调查与分析4.利益相关方分析及合作建议41.城市化与大都市形态

5来源：第六次人口普查2010，中国统计年鉴20132000至2010年城市化率高速增长。2003年-2004年城市化率年增幅从1%提升至3%，

并维持这一速度至2010.城市化率于2010年超过50%。城市化率增幅速度自2010年开始放缓。自2010至2012城市化年均增幅从3%降至2.5%人口集中与超大城市出现

6全国人口变化图（2000-2010年）单位:百万万人数据来源：全国五普、六普统计数据在2000至2010年间，北京、上海、广州成为移民主要流入地，形成了人口聚集的都会区。7SichuanHenanAnhuiBeijingShanghaiGuangzhouOutputofpopulationInputofpopulation0.05-0.5million0.5-1million1-2million2-4.5millin8第一阶段:小城镇导向（1980-2000）第二阶段:大都市模式与移民推拉效应（2000-2014）

移民吸纳：官方的省际劳务输出

落脚城市：都会区管理的灰色地带“半城市化”：身在城市，没有完整稳定的市民权

第三阶段：“超大城市”类别与移民排斥政策（2014)自2014年，国务院将市区人口超过一千万的城市归类为“超大城市”，“超大”(oversized)意味着这些城市的人口规模需要被限制。凭借这一“类别”，超大城市政府开始将人口控制作为首要目标。在这一背景下，外来移民在大城市合法居留的手续门槛及生活成本更高，这造成了移民家庭的生活困境。

城市化的三个阶段与超大城市的人口策略

北京、上海、广州作为“首位城市”的比较

92000-2010年高速城市化阶段：上海外来人口增加最快。上海、北京外地人口比例增幅持平，均高于广州。广州的城市化进程最为平缓。上海城市化状况10常住人口增量分布（2000-2010年）来源：第五次、第六次人口普查郊区化：在2000到2010年间，上海市中心人口减少，常住人口增量集中于郊区

全市常住人口为23019148人，同第五次全国人口普查2000年11月1日零时的16737734人相比，十年共增加6281414人，增长37.53%。平均每年增加628141人，年平均增长率为3.24%。2010年上海常住人口中，外省市来沪常住人口为8977000人，占39.00%，同第五次全国人口普查2000年11月1日零时的3464922人相比，十年共增加5512078人，增长159.08%。平均每年增加551208人，年平均增长率为9.99%。——《2010年第六次人口普查公报》11郊区化：在2000到2010年间，上海市中心人口减少，常住人口增量集中于郊区。在郊区化的过程中，户籍人口主要向近郊集聚，

外来人口主要向远郊及周边集聚。

北京城市化状况122010年北京常住人口为1961.2万人，同2000年第五次全国人口普查相比，十年共增加604.3万人，增长44.5%。平均每年增加60.4万人，年平均增长率为3.8%。全市常住人口中，外省市来京人员为704.5万人，占常住人口的35.9%。——《第六次人口普查统计公报》广州城市化状况13广州市常住人口为12700800人，同第五次全国人口普查2000年11月1日零时的9943000人相比，十年共增加2757800人，增长27.74%。年平均增长率为2.48%。——《第六次人口普查统计公报》14省内新移民人口多集中在城市近郊,而省外新移民空间分布多在远郊,且较为分散。“差序格局”：由近郊到远郊,“省内新移民”减少而“省外新移民”增加。关于城市规模的潜在争议

上海市城市总体规划（2015-2040）纲要：限制特大城市人口“落实中央严格控制超大城市人口规模的要求，缓解人口快速增长与资源环境约束之间的矛盾，力争至2020年常住人口控制在2500万人左右，并作为2040年常住人口规模的动态调控目标。”城市研究学者：不应简单限制“首位城市”人口。首位城市的人口规模的合理性主要取决于国家总人口以及城市就业吸纳能力，而非简单比较的绝对数值。参考阅读：陆铭，《首位城市该多大？——国家规模、全球化和城市化的影响》（学术月刊，2014年第五期）治理方式：“人口配额”的再现（各区人口指标）与“户籍”作用反向增强。1516首位城市都会区人口（百万）国家总人口（百万）首位城市占其国家总人口比例伦敦8.664.713.3%巴黎12.366.718.4%纽约19.8322.36.1%东京37126.829.2%上海24.213761.8%北京21.513761.6%广州12.913760.9%2015人口（百万）2020年规划人口(百万)2020年预测人口(百万)北京21.52325上海24.22526.5可预期结果：实际人口超过配额人口，更多的移民处于没有权益保障的“灰色地带”。小结

“半城市化”：吸纳外来劳动力，但并不赋予“市民权”。在人口调控的背景下，超大城市的外来农民工更难取得户籍。郊区将是权利贫困的多发地。超大城市周边将形成新的移民聚居区。172.城市中的儿童权利治理

权利观念法律框架治理实践问题概览18世界范围内“儿童权利观”的历史演变

第一阶段-战乱时期（1901-1949）：儿童是“救济的对象”（底线）战时儿童——“生存权”（基本权利）第二阶段-和平发展（1950-2000）：儿童是“权利的主体”（平等）

一般儿童——“发展权”（积极权利）第三阶段-全球化与普遍繁荣（2000-）：儿童是“明日公民”（希望）全球化的儿童——“参与权”（变革的权利）

同时更关注困境儿童的特殊状况19中国儿童权利的法律架构

中国目前与儿童相关的法律现状：没有综合的儿童与青少年法律保护体系，分散于各个专项法律当中。缺乏朝向积极发展维度的《儿童福利法》，而只有避免伤害的底线型法律。重视惩罚，轻视预防。重视诉讼，轻视非诉讼的调解与救助。2021宪法ConstitutionofthePeople'sRepublicofChina未成年人保护法LawofthePeople’sRepublicofChinaontheProtectionofMinors预防未成年人犯罪法LawofthePeople'sRepublicofChinaonthePreventionofJuvenileDelinquency幼儿园管理条例RegulationsontheAdministrationofKindergartens上海市未成年人保护条例RegulationsofShanghaiMunicipalityontheProtectionofMinors上海市青少年保护条例（修正）RegulationsofShanghaiMunicipalityontheProtectionofYoungPeople(Amendment)上海市幼儿园管理办法

MeasuresofShanghaiMunicipalityfortheAdministrationofKindergartens上海市学前教育条例

RegulationsofShanghaiMunicipalityonPre-SchoolEducation上海市妇女儿童保护条例

RegulationsofShanghaiMunicipalityontheprotectionofwomenandchildren国家法律法规上海市法规22宪法ConstitutionofthePeople'sRepublicofChina未成年人保护法LawofthePeople’sRepublicofChinaontheProtectionofMinors国家法律法规北京市法规北京市未成年人保护条例

RegulationsofBeijingMunicipalityonProtectionofMinors北京市学前教育条例

RegulationsofBeijingMunicipalityonPre-SchoolEducation北京市实施《中华人民共和国义务教育法》办法

MeasuresofBeijingMunicipalityforImplementationoftheCompulsoryEducationLawofthePeople’sRepublicofChina教育法EducationLawofthePeople'sRepublicofChina义务教育法

CompulsoryEducationLawofthePeople'sRepublicofChina23宪法ConstitutionofthePeople'sRepublicofChina义务教育法

CompulsoryEducationLawofthePeople'sRepublicofChina国家法律法规广州市法规广州市保护中小学生暂行规定InterimProvisionsofGuangzhouMunicipalityontheProtectionofPrimaryandSecondarySchoolStudents广州市未成年人保护规定ProvisionsofGuangzhouMunicipalityontheProtectionofMinors广州市学校安全管理规定(试行)ProvisionsofGuangzhouMunicipalityontheAdministrationofSchoolSafety(ForTrialImplementation)未成年人保护法LawofthePeople’sRepublicofChinaontheProtectionofMinors教育法EducationLawofthePeople'sRepublicofChina24儿童权利相关的立法突破口:《上海儿童福利条例》2013年建议稿“建立专门的儿童福利管理机构、构建儿童福利案件处理程序、建立普惠型儿童福利各项措施”2015年2月《立法法》修改，地方立法权扩大上海市律师协会副会长政协委员黄绮,2015年两会提案:“上海应针对儿童福利问题先行立法”2015年9月:“法苑儿童基金”成立

有上海高院少年庭的”法官妈妈”与上海儿童基金会共同设立：“为特殊困境的涉诉未成年人进行人道救助”大都市成为儿童权利治理的先行地：经济发展水平与福利标准社会组织资源集中具有建构社会问题的能力，对于公平的诉求儿童权利治理的实践

民政部：《儿童福利条例草案》2012年已经完成欠缺全国层面的综合法律供给:刘继同：《中国儿童福利制度建构》（《青少年问题》2013年第四期）国家层面：《儿童福利法》均等国民待遇家庭层面：《家庭福利法》财政补贴社会层面：建立国家-家庭联动协会25“困境儿童”的政策含义

26儿童孤儿困境儿童困境家庭儿童普通儿童社会散居孤儿福利机构养育孤儿残疾儿童重病儿童流浪儿童父母重残或重病父母一方在押或强制戒毒父母一方死亡或不能履行监护权贫困家庭《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》

民政部，2013一“普”四分普惠：缩小因户籍、地域带来的身份差异四分：“分区域”、“分标准”、“分类别”、“分层推进”

城市儿童困境问题

27对于残疾、大病儿童的规制框架时间名称部门内容备注2009《关于印发贫困残疾儿童抢救性康复项目实施方案及配套实施办法的通知》残联对于贫困残疾儿童进行救助

2010《关于将部分医疗康复项目纳入基本医疗保障范围的通知》民政部等将9项残障纳入城乡社保范围

2011《残疾儿童康复救助“七彩梦行动计划”实施方案》残联对于低保家庭残疾儿童进行救助

残障、大病儿童的问题从项目、工程推动，到通过法律法规纳入到社保体系。2006年我国残障儿童（0-17岁）约为

504.3万人，占残障人口总数的6.08%，占全国总人口的0.39%（2006年第二次全国残疾人抽样调查结果）

28对于流浪儿童的规制框架时间名称部门内容1995《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》中央社会治安综合治理委员会设立流浪儿童保护教育中

2003《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》民政部流浪儿童救助保护中心

2006流浪未成年人救助保护机构基本规范民政部形成了以政府主导为主、在公立救助机构内完成的救助保护，是一种应急性、以临时救助为核心的集体养护模式2009《关于进一步加强城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救保护工作的通知》民政部从临时救助转向新的长效救助模式的探索，主要是鼓励探索社会代养、家庭寄养等社会安置模式。

2010《关于在全国开展“接送流浪孩子回家”专项行动的通知》民政部保护“儿童人权”从法律文本迈向人权实践2012《民政部关于印发<流浪未

成年人需求和家庭监护情况评估规范>的通知》。民政部从家庭源头杜绝流浪儿童留出

流浪儿童问题：2006年之前:建设流浪儿童救助保护中心给予临时救助2006年之后:长期安置渠道，如社会代养和家庭寄养2011年我国流浪儿童在100-150万之间（数据来源，国务院办公厅）29对于孤儿、弃婴的规制框架时间名称部门内容关于机构领养的规制2004“明天计划”民政部为生活在社会福利机构中的残疾孤儿提供医疗救助2006儿童福利机构建设蓝天计划民政部资助地级以上大中城市新建、改建和扩建儿童福利机构2007《儿童福利机构建设“十一五”规划》及指导意见发改委

关于家庭领养的规制2003《家庭寄养管理暂行办法》

允许并规范家庭寄养

关于个人领养的规制1991《中华人民共和国收养法》全国人大允许、并规范个人收养

1999《国公民收养子女登记办法》国务院对于收养残疾儿童给予优惠

对于社会散居孤儿的社会支持2009《关于制定社会散居孤儿最低养育标准的通知》民政部对于社会散养孤儿的支持

2011关于加强孤儿保障工作的意见国务院将散养孤儿纳入社保

2013《关于进一步做好弃婴相关工作的通知》民政部对于弃婴收养进行规范

孤儿与弃婴问题2013年失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人（即“孤儿”）61.5万名。农村户口孤儿占到总数的86.3%，城市户口的占13.7%。

（民政部，2013）救助政策：从机构养育，到家庭养育，再到社会多元主体养育的路径变化。30城市灾害与儿童与儿童相关的城市灾害事件,使得公众将儿童福利”问题化”e.g.2013年河南兰考“1·4”孤儿院火灾事件城市中的灾害防治模式：从行政主导到社区互助儿童参与城市防灾：1.儿童可以成为行动者2.倾听儿童的声音,了解儿童的认知尺度2013年第10期3.以上海为主的案例分析

31城市近郊朴质公益项目负责人访谈项目志愿者访谈项目所在万科社区物业经理访谈*项目活动参与式观察：-封闭小区内儿童画作拍卖-汽轮小学阅读陪伴-菜场小学学校负责人访谈城市远郊及周边活力社区项目负责人访谈项目活动资料收集铺路石项目外籍负责人访谈项目员工访谈项目志愿者访谈项目活动参与式观察：对于英语志愿者培训课程对于嘉善活动点的探查城市与儿童罕见病：DMD儿童家庭互助现象城市中心一般区域热爱家园太阳花项目（闸北）项目负责人访谈项目员工访谈项目志愿者访谈相关家长访谈项目活动参与式观察（英语口语活动）*携程亲子园相关家长访谈城市中心棚户区域（杨浦）定海桥互助社所在居委会主任访谈*项目负责人访谈项目志愿者访谈项目活动参与式观察（晚托班志愿者角色）*市级层面治理主体社区青少年服务与保护办公室周建军主任访谈12355青少年求助热线负责人访谈接线员访谈城市社区中的儿童困境状况背景

32关于流动儿童的“两为主”政策“流入地区政府管理为主”“以全日制公办中小学为主”社区视角学校视角《关于基础教育改革与发展的决定》,国务院,2001城市社区视角下的儿童困境诊断

33人口管控，从“灰色地带”的容纳,到明确的“居住排斥”拆违、打击群租，使得留下来的移民家庭居住成本更高，且难以获得合法的居住证明。儿童社区困境1：人口控制政策，使得城市中流动儿童的受教育权不稳定。我家里是我太太正式上班的，有居住证，交社保，这样小孩子才能上小学。靠我是不行的，我就是在小区里，也办不下来营业执照（小店属于“三违”）…我们也是在这里租房子的，在市中心怎么有钱买房子。就得找房东开住房证明啊，原来好像不要的，现在越来越严了。——太阳花中心报名家长访谈居住权的不稳定，与教育机构的吸纳属性相矛盾现在我们是不能拒收学生的，也不能选择，对符合条件的学生都要招收。但另一方面，现在入学门槛高了，对学生家庭情况要求严了，这也是一种平衡。——对汽轮小学负责人访谈34在制度框架上，没有形成社区范围内对“晚托”的公共服务系统。社区治理主体上，针对流动儿童的社区服务是有意无视，甚至排斥。为流动儿童提供廉价或免费社区服务的NGO，虽然知道需求很多，但无法进一步发展，只能维持现状。在课后时空中，政府形成垄断资本，并排斥企业（如“携程”）、NGO等主体进入。2012年的时候，区团委还给我们做过报道，表彰我们和农民工子弟心连心。最近两年因为搞人口调控，镇政府都对我们的活动没什么感觉，态度比较中立。很多政府里的人还劝我们转型，比如转向服务本地儿童。——对活力社区负责人熊春燕的访谈儿童社区困境2：社区公共服务缺失，使得儿童放学后容易出现“社区监护真空”。我们现在基本不做什么宣传，都是依靠原先已有的学生延续，还有家长的朋友圈来发信息。所以能报上的，就是拿到福利了，我们这个费用是很低的，一个学期60块钱。所以我们不能大张旗鼓的宣传，人都来了我们也接纳不了。——对太阳花项目负责人刘伟伟访谈。35社区没有对于公共设施资源的宣传，流动儿童没有利用社区服务的意识。社区公共设施依据户籍人口配比，与实际人口需求不相符。儿童社区困境3：儿童对社区公共设施利用不足。我们发现很多孩子对社区里的公共设施是不敢碰的，对图书馆啊，体育场啊什么的，都不敢进，所以我们后来就发起了“社区探索”项目，让他们知道哪些场所是公共的。——对活力社区负责人熊春燕访谈儿童社区困境4：城市郊区儿童与市区儿童更容易出现权利剥夺情况。市区的家长多为服务业小业主，而郊区家长则更多是产业工人，更容易被人口调控所冲击。36本地政府人口控制政策拆违禁止群租不稳定居住父母就业机会少入学门槛更高……儿童困境社会排斥培训班昂贵……学校中的儿童困境状况：37学校环境儿童困境1：“菜场小学”、“上外附小”的隔离属性。上海各区菜场小学：浦东新区：东荷小学、进涛小学、罗山小学、万德小学、大桥小学、凌河路小学、塘桥第一小学、林苑小学、张桥小学、金杨小学、莱阳小学、东波小学、东沟小学、香山小学、华高小学、金桥中心小学、绿川小学、华林小学、御桥小学、浦三路小学、崂山小学闵行区：君莲学校、航华二小、平吉小学、曹行中心小学、北桥中心小学、颛桥小学、新梅小学、莘松小学、蔷薇小学黄浦区：新凌小学、报童小学、梅西小学、黄浦学校原卢湾区：瞿溪路小学、瑞金二路小学、三中心、巨鹿路小学静安区：市西小学、爱国小学、静安三中心、威海路第三小学、静安实验长宁区：安顺路小学、天山第二小学、长宁路小学、威宁小学、复旦小学、北新泾第三小学、幸福路小学、古北路小学、新虹桥小学徐汇区：上实校小、位育实验、世界小学、江南新村小学、虹桥小学、光启小学、平江小学、东三小学、田林小学，田一、吴中小学、漕开发实验小学、樱花园小学、康宁小学、长二小学、龙华小学、龙南小学、体职院附小、向阳育才小学、华泾小学、徐浦小学闸北区：塘沽学校、大宁路小学、三泉小学、宝山路小学、大宁路小学、育婴堂路小学、彭浦五小、中兴路小学、保德路小学、蕃瓜弄小学、洛川东路小学杨浦区：长白二小分校、市东小学、育鹰学校、控二分校、杨浦区教师进修学院实验小学、工农新村小学、上体附小（原世界路小学）、民星路小学、开鲁二小分校、中原路小学分校（闸殷路）、国和小学、怀德路第一小学、政立路小学、建设小学、黄兴学校、齐一小学分校、杨浦小学分校、内江小学、开鲁新村第一小学、平四小学虹口区：江湾镇新市学校、多伦同心小学、张家桥路小学、柳营路小学、唐山路一小、凉城二小、凉城四小、霍山学校、丹徒路小学、天水路小学、祥德路小学、四川北路一小宝山区：高境二小、大场镇小学，大场中心小学普陀区：陆家宅小学、光新小学、杨家桥小学、回民小学、金鼎学校松江区：新桥小学

以上学校名单也许会有遗漏，欢迎各位家长补充、完善---摘自”千帆论坛”小学招生的公共政策是“平等化”导向，但家长以户籍为分界线，用经济资本和文化资本制造学校见的区隔。

38上海家长认同外地学生不利于学校教学的比例（20.54%）明显高于全国平均水平（10.82%）。来源：2014年的全国教育追踪调查（CEPS）学校环境儿童困境2：较之全国平均水平，上海家长在学校本地-外地学生隔离效应中的作用明显。39在与外来同学融合方面，上海学生的态度与全国平均水平并无显著差异。在访谈中，我们同样发现，在上海对于本地学生和外地学生的隔离原因主要来自家长，而非他们的子女。40学校环境儿童困境3：返乡中考影响提前，在学非沪籍小学生权利无法实践。我们对外地学生都一视同仁的，他们的成绩也都很好。只是一些市里面的竞赛我们会推本地的，因为他们要回去读书的，拿了奖在上海也用不上。——汽轮小学负责人上海家长对于外地学生的负面印象，与异地无法中考的扩大效应有关。由于无法异地中考，外地学生没有稳定的就学预期，其家庭的教育投入就会分化。4利益相关方与社会支持机制

41案例:NGO在救助儿童时所面临的社会环境

42NGO团委政府企业基金会等社会支持郊区社区市中心社区挂靠背书荣誉场地支持活动信息志愿者利益相关方

“群团改革”语境中的团委:“群团改革”的要求:团委去“行政化,去机关化”，紧密联系群众。NGO等相关社会组织，成为团委联系群众的纽带。团委没有政府的预算理性导向，从而能从正当性的角度提出价值诉求。E.g.2010年开始的心手相牵快乐成长——共青团关爱农民工子女志愿服务行动

团委能够发挥资源枢纽作用，通过建立渠道而与NGO和企业发生关联。