如何打造规范的政府预算管理制度

近年来，中国财政通过实施部门预算、国库集中收付、政府采购等预算管理制度改革，使预算的公平性、公开性、透明度和完整性有了很大的提高，但与市场经济条件下完善的公共财政体制的要求比较，仍存在一定的差距。审计署审计长李金华在今年6月举行的十届全国人大常委会第十六次会议上，提交了2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告，再次揭露了令人瞠目结舌的问题：38个中央部门违规用钱90.6亿元，4家资产公司违规金额715.49亿元，10家医院违规多收费1127万元等等。3年来，像这样的审计风暴至少刮了3次。每次都会在社会上引起轩然大波，让一部分人因此丢官甚至受到党纪国法的惩处，但依然有些问题是不能回避的。问题出来后再揭露，事情已经发生，损失已经出现，在老百姓心目中产生的恶劣影响已经难以挽回。除此之外，还有无其他的办法能让我们在事前就对这些情形预先加以防范？还有无其他的路径能让眼下这些一再发生的事情、出现的损失和产生的恶劣影响尽可能减少一点儿？此其一。就整体而言，审计部门揭露出来的问题毕竟只是冰山一角，采取的整改措施多属于治标层面甚或出于表面应付。随着审计风暴再起，便会看到，问题依旧，其中“屡审屡犯”的也不在少数。在现实生活中，究竟还能否找到其他别的什么办法能让我们从根本上面对政府收支行为不规范的问题？此其二。中国今天的改革已经到了深入触及政府部门自身利益的阶段，政府部门违规收钱、用钱亦并非个别的现象。面对如此的格局，单凭审计部门刮起所谓的审计风暴，3年来的经历已经一再说明，它的效应可能至多是“水过地皮湿”。除了审计部门之外，在政府部门内部，还有无其他别的什么部门可以加盟？走出政府部门，还能否寻求其他别的什么切实而有效的力量支持？此其三。令人欣慰的是，十届全国人大常委会在继续关注审计报告所揭露问题的同时，把更多的注意力移到了预算管理上。全国人大财经委员会在随后公布的对2004年中央决算草案和决算报告的审查结果中，也明确提出了改进预算管理工作的建议。从预算编制的科学性到预算执行的严肃性，由基本建设预算管理到预算资金使用效果的追踪问效以及政府收支分类体系的改革等等，建议覆盖的线索之多、牵涉的问题之深，都是前所未有的。笔者以为，在我国立法机关层次上发生这样的变化，可能是连刮3年的审计风暴带给我们的最富有意义的成果。其实，与其等着秋后算账，不如事先加以防范；与其头痛医头、脚痛医脚，不如一下子直面病根。早在3年之前第一次审计风暴刚刚刮起的时候，就有人将审计环节揭露出来的问题归结于预算环节。如果不能在预算管理制度上做适合市场经济体制的彻底变革，眼下这样的审计风暴即便再刮上几次、几十次，问题还会依旧。历史与现实的考察一再告诉我们，建构在市场经济体制基础上的政府预算管理制度，起码要满足如下的三个基本条件：第一，政府部门经费实行“供给制”。依笔者看来，当前政府部门违规用钱的现象之所以呈普遍之势，一个很重要的原因，就在于政府部门经费来源的“双轨制”。除了财政拨款之外，眼下政府部门的一部分经费还需依赖自身的所谓“创收”。“创收”所能采取的办法，当然是要跨越既有制度、在制度之外去寻求的。只要这种财政拨款与部门自筹的政府部门经费来源格局延续一天，政府部门就会兼具社会管理者和牟利者两种角色，就会兼融公共利益和企业利益两种动机，也就会为各种旨在谋取个人、部门利益的非规范性收钱行为、用钱行为制造口实，提供土壤。所以，从建立市场经济体制的大计出发，政府部门经费一定要着眼于实行财政统一“供给制”——全部来源于财政预算拨款。即便出于现实国情的考虑，难以一下子消除“双轨制”，也要将“供给制”作为目标，并逐步创造条件逼近“供给制”。第二，全部政府收支进预算。以政府收支作为统计口径，在当前的中国，可以纳入这一口径的至少有如下三种：预算内收支、预算外收支和制度外收支。其中，预算内收支的管理比较规范———有统一的制度规范，纳入预算，接受各级人民代表大会的审议；预算外收支的管理规范程度次之———有比较统一的制度规范，部分在预算中反应，部分游离于预算之外，不完全地接受各级人民代表大会审议；制度外收支的管理几乎谈不上规范———由各个地方、各个部门自立规章，自收自支，不纳入预算，难以统计，说不清全国究竟有多少制度外收支。从市场经济的行为规范来看，预算外和制度外的收支，属于非规范性收支。非规范性的收支既然能够脱离预算的控制，它的取得便与部门利益、地方利益和个人利益直接挂钩，形成“以利定收”链条，进而导致“民怨沸腾、不堪重负”的恶果。它的支用，便与个人、部门利益脱不了干系。相当一部分会进入“小金库”，成为个别领导的“私房钱”，直接用于正常经费预算报销不了的开支，甚至通过各种渠道转化为个别领导的贪污对象和买官卖官的经费来源。所以，应当把建立完整统一的政府预算纳入视野，尽快作出相应安排，铲除制度外的政府收支，将预算外政府收支纳入预算内管理，进而形成一个覆盖整个政府收支的政府预算。第三，财政部门统揽政府收支。以政府部门收支作为财政行为标准来审视现实中国各级政府部门的活动格局，就会发现，财政行为几乎存在于每一个政府部门。几乎所有的政府部门，都有从企业、居民那里取得收入的行为，都有将直接取得的收入用于支出的现象。也就是说，不仅财政部门从事财政活动，其他的政府部门也在从事财政活动。这种格局打乱了政府收支活动的行为规范，也成为诱发政府部门各种腐败行为的直接因素。就常识而言，政府部门之间是有职能分工的。之所以要专门设置一个财政部门管理政府收支，其根本的初衷就在于，割断政府部门的行政、执法同其服务或管理对象之间在“钱”上的直接联系，不让政府部门的行政、执法行为偏离既有法律和政策轨道———以其服务或管理对象是否上缴钱或上缴钱的多少作为取舍标准，进而，本应以追求公共利益为宗旨的政府行为异化为以利润最大化为动机的企业行为。因而，由财政部门代表政府间接收钱、集中管钱的最大好处，就是从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤，使政府部门能在一个规范的制度环境下，以规范的行为履行它的职能。掌管全部政府收支，是财政部门的天职所在。所以，如果把财政部门视作架在各个政府部门同其管理或服务对象之间的一堵“钱”上往来的隔离墙，并且认定这堵墙有着不可或缺的重要意义。那么，让财政部门将有关政府收支的事情统一管起来，不允许其他政府部门发生任何以直接向企业、居民收钱为代表的财政活动，显然是一个必须坚持的政府部门行为规范。不论是税收，还是收费，抑或其他别的什么形式的收入，都要由财政部门统一管起来。即便出于工作便利的考虑，把某些特殊形式的收入，如关税、规费交由特定的政府职能部门收取，那也要纳入收支两条线的制度框架，实行所谓代收、代征。上述的三条，只不过是一个规范性的政府预算管理制度的低限，而非它的全部。因而，它们是必须做到、非满足不可的基本条件。应当说，这些年来，特别是1998年以后，在建设公共财政体制的旗帜下，我们已经出台了不少有关预算管理制度的改革举措。比如，国库集中收付制度、政府采购制度、收支两条线制度、部门预算制度。这些改革，当然是必要的，也是逼近市场化方向的。但综观起来，它们大都是由政府财政管理部门主动进行或自发进行的改革。且不说这些改革因涉及财政性资金管理权限的调整，往往被其他的政府部门冠之于“揽权”行为而不免在执行过程中打折扣，即使单就作为主要监督对象或审查对象的财政管理部门本身而论，其主动推出或自发推出的改革举措是否具有适合市场经济体制方向的彻底性？或者，它们能否完全割舍自身以及整个政府部门的利益而将整个预算收支真正置于规范化的平台上，从而真正建立一个公共财政意义上的预算管理制度？这些显然也是要打问号的。对于预算制度改革的主要推动力，显然要依赖于现实预算监督权、审查权的主要行使者——人民代表大会。一旦将问题归结于此，现实中的人民代表大会对于预算监督和审议能力的欠缺以及监督和审议力度的薄弱，以至于在某种程度上使得预算监督和预算审议走了过场，便会一下子进入我们的视野。别的方面的事情暂且不说，就拿这一次全国人大常委会公布的审查结果论，2004年全国人大二次会议批准的中央财政收支分别是13819亿元和17017亿元，实际的执行结果则分别为15110亿元和18302亿元。收入较之预算增加了1291亿元，支出较之预算增加了1284亿元，双双超出了预算授权的7.5％之多。而且如果注意到这并非2004年特有的现象，起码自1994年以来，我国预算执行过程中的“超收”、“超支”，由“超收”实现并支撑“超支”已经形成常态，人民代表大会在监督、审议预算方面的作用力如何，就更令人关注了。事实上，作为年度财政收支计划的政府预算，其最实质的意义在于，通过政府预算的编制、审查、执行和决算，使政府部门的收支行为从头到尾置于各级人民代表大会和全体社会成员的监督之下。