公共危机管理与决策培训教材和科学决策与信息分析

公共危机管理与决策

第一讲：基本概念与分析框架马奔副教授山东大学政治学与公共管理学院2023/5/261Email:maben@提纲：视频：危机的应对公共紧急事态与危机事态公共应急管理与危机管理相关研究与分析框架2023/5/262Email:maben@1、公共紧急事态与危机事态突发、紧急与危机事态公共紧急与危机事态的定义紧急与危机事态的特点紧急与危机事态的三维观察2023/5/263Email:maben@1.1突发、紧急与危机事态突发事件=紧急事件？突发或紧急事件=危机？2023/5/264Email:maben@C危机事态B紧急事态A突发事态图1突发事态、紧急事态和危机事态三者关联图真正的危机2023/5/265Email:maben@事态分类事态时期事态威胁平常紧急低一般平常事态如偶发感冒

一般紧急事态如感冒并高烧或季节性流感高潜在危机事态如常发感冒与免疫力下降

真正危机事态如人感染高致病性禽流感或“大流感”2023/5/266Email:maben@1.2公共紧急与危机事态的定义紧急与危机事态：企业的、社会的、国家的？个人的还是公共的？公共紧急事态：对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生一定的威胁,并且在一定的时间压力情况下,必须对其作出响应的事件。

公共危机事态：对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高或有新特点的情况下,必须对其作出关键决策的事件——极端的公共紧急事态？2023/5/267Email:maben@1.3公共紧急与危机事态的特点威胁性时间压力——时间的紧急、稀缺与增值后果压力——对生命财产秩序等可能的极端严峻威胁资源约束——人财物及技术设备的匮乏及不可利用性不确定性——原因,后果,变化……信息不完备程度——信息及时性与准确性？事态的不确定性甚于高风险本身事件演变往往极为迅速，次生或衍生的威胁难料……新挑战或独特性能否因循常规，照章办事？预案及计划能否一劳永逸？机遇性2023/5/268Email:maben@中国的危机观及传统危险+机遇：祸福相依；“危”“机”同在；居安思危：君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱（《易》）。……2023/5/269Email:maben@1.4紧急与危机事态的三维观察分类分级分段2023/5/2610Email:maben@1.4.1分类依据原因：自然/人为依据事态的性质：敌我与否对抗性/非对抗结构良好与结构不良其他分类2023/5/2611Email:maben@中国突发事件的分类根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：⑴自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。⑵事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。⑶公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。⑷社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。2023/5/2612Email:maben@经济安全：资源、能源和生活必需品严重短缺、金融信用危机和其他严重经济失范、经济动荡等经济安全上的重大突发威胁

2023/5/2613Email:maben@现有国家突发事件应对法和应急预案的统一分级各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。预警如何分级？红、橙、黄、蓝？1.4.2分级2023/5/2614Email:maben@1.4.3分段前兆阶段:紧急与危机事态发生前的各种先兆出现的阶段.当这些先兆处理得好,紧急与危机事态往往得到避免.否则,事态就会升级.紧急阶段:关键性的事件已经发生,事件演变迅速,出人意料.持久阶段:事件得到控制,但没有得到彻底解决解决阶段:事件得到完全解决或者简化划分：事前、事中、事后2023/5/2615Email:maben@2、公共应急管理与危机管理应急与危机管理的定义危机管理与应急管理及日常管理应急与危机管理的过程应急与危机管理的体系2023/5/2616Email:maben@2.1应急与危机管理-定义应急管理：一系列旨在防范突发紧急事态、应对突发紧急事态和减轻与突发紧急事态相关的实际损害的行动因素。危机管理：主要在于防止极端的紧急事态——危机的发生或降低危机发生率，减少危机的负面影响从而保护组织和人们免受损害，并最好能化险为夷或变威胁为机遇，实现管理与社会的进步。最关键的环节或要素希斯4R:Reduction,Readiness,Response,RecoveryPPRR：Prevention，Preparation,Response,Recovery我们的看法：TICT时间（Time）信息（Information）成本（Cost）危机转化（Transformation）2023/5/2617Email:maben@2.2危机管理与日常及应急管理危机事件大部分源自日常管理不善以及一般应急工作不善危机发生后的有效应对需要日常管理及一般应急管理的大力支撑危机事件往往是日常管理及一般应急管理得以改善与进步的机会之窗2023/5/2618Email:maben@威胁和脆弱的社会造成灾难

(亚洲减灾中心，ADRC)灾难威胁脆弱(社会条件)2023/5/2619Email:maben@人们可以减少灾难威胁

脆弱

(社会条件)灾难2023/5/2620Email:maben@2.3应急与危机管理-过程国家突发事件应对法的规定1.预防与准备2.监测与预警3.处置与救援4.恢复与重建2023/5/2621Email:maben@2.3.1预防与准备

——避免紧急与危机事态激励机制：避免突发紧急及危机事态是最好的应急与危机管理，但又最不容易受重视：默默无闻避免灾难得不到奖励,轰轰烈烈解决灾难可以成为英雄直接引起事态者会受到惩罚,但间接引发事态者安然无恙日常问题：每天可能会避免一些问题，但同时也会播下日后大大小小问题的种子过分自信

1977年7月纽约爱迪生联合电力公司总裁CharlesLuce在电视上表示其电力系统处于15年内的最好状态,度过暑期万无一失.3天之后,纽约空前的24小时停电事故发生)民航系统？浮皮潦草某市7年20起银行抢劫案2023/5/2622Email:maben@2.3.1预防与准备

——防备紧急与危机事态制定预案与演习演练风险分析：常规风险与巨灾风险最坏的打算与最好的准备：应急保障——人财物等假戏假做还是假戏真做：逼真演练？基层应急准备与公民应急准备几个实例1989年8月,旧金山进行了一次上千人的地震救灾反应演习.6个星期后,旧金山大地震发生,由于演习使得救灾和医疗抢救非常及时,大大减少损失.南宁2023年的防洪演习宁波环保演习汶川大地震2023/5/2623Email:maben@准备哪些风险？

威胁高低

概率高低低高低①低概率低威胁（日常一般）③低概率高威胁（真正危机？）高②高概率低威胁（日常一般）④高概率高威胁（日常紧急？）2023/5/2624Email:maben@2.3.2.监测与预警事态已进入前兆阶段,及时监测、识别、预警与预警响应仍可转危为安。监测与预警的信息流程：监测、传递、分析、发布事态的多方面多角度分析技术、经济、社会、政治、法律等方面分析角度(公众如何看待,其他有关方面如何看待等等)案例:SARS与大流感；南方冰冻雨雪与汶川大地震2023/5/2625Email:maben@危机形成过程的两种形式时间严重性突发型危机渐变型危机2023/5/2626Email:maben@2.3.3.处置与救援

——初期响应：隔离事态事态已经进入紧急阶段,必须尽快作出反应,控制事态的蔓延，及早建立“防火墙”；及时启动应急及危机处理预案，由相应组织机构（常设或临时组建）及专人处置事态；价值偏好：以人为本、生命安全、财产安全，环境安全，社会稳定……？尽早开展各种救援行动隔离心理危机与媒体危机及其他衍生、次生危机保证组织内其他部门正常运转;警惕“谴责的游戏”！！2023/5/2627Email:maben@2.3.3.处置与救援

——跟进响应：全面管理信息管理：迅速通过多渠道获得信息并对其加以分析综合;在应急与危机处理队伍中,要有敢于直言,善于从反面看问题者领导作用：必要时上级组织领导人物亲赴现场：三种基本角色定位——象征、协调、关键决策？应急决策：在有限信息下迅速作出决定，避免过度分析:美国三里岛核电站泄漏时宾州州长必须作出三里岛居民是否撤离现场的决定;卡特对伊朗人质危机的处理陷入过度分析,决策犹豫,9个月后才确定援救计划,并告失败.协调管理：等级与非等级协调、资源协调；公共沟通：有效利用媒体，进行有效的沟通。公共参与：多主体合作应对2023/5/2628Email:maben@应急与危机管理网络主体示意图国家应急与危机管理网络志愿组织中央政府地方政府私人组织国际资源社会及民众2023/5/2629Email:maben@2.3.4.恢复与重建重大事件或灾难后的更艰巨任务：持久的恢复与重建汶川大地震对事件发生原因和处理过程进行独立细致地调查与分析,总结经验教训,提出在技术,管理,组织机构及运作程序上的改进意见911事件后的美国CIA改组、FRP-NRP-NRF。我们该如何办？2023/5/2630Email:maben@危机管理的U形境界危机阶段追求境界事发前事发后最高完全避免危机善于利用危机最低充分准备危机有效应对危机2023/5/2631Email:maben@2.4应急与危机管理体系应急与危机管理的组织体系决策机构（综合决策与协调机构）执行机构（主要负责机构与协作机构）咨询机构（专家委员会、官方与民间）辅助机构（信息机构、教育训练机构）应急与危机管理的要素结构：法制体系、战略规划、信息平台、资源储备（人、财、物、技术）、决策机制、内外沟通、协同配合、绩效评估应急与危机管理的能力建设：知识、意识、能力、文化2023/5/2632Email:maben@中国应急与危机管理模式

-转型特点临时应对-长远规划正从国家安全的高度制定长期应急与反危机战略和计划,提高政府纵横之间的协同能力。应急处理-危机管理（风险管理）由事中应急到全流程风险与危机的预防管理与控制转变单兵作战-综合协调在实际运作中，正在建设各级具有会商决策功能的综合应对体系和综合协调部门。政府应对-社会参与。我们通常内紧外松，但在应急与危机状态下如何动员社会各方面资源，构建完善的应急与危机应对网络，增进应急与危机应对能力？如何加强应急与危机中的公众沟通？……？2023/5/2633Email:maben@中国应急与危机管理模式

-转型之道切实树立风险管理、应急管理与危机管理的有关意识制定相关法律和应急及危机应对战略、计划与预案建立常设性专业化的应急与危机决策系统和综合协调部门突出应急与危机应对时信息、网络及有关技术平台的建设推进政务公开，注重及时有效的应急与危机沟通与危机公关。提高政府与社会的风险与危机防范与应对能力，注重基层社区的应急准备和城乡的协调配合。促进政、企、研合作，大力加强风险、应急与危机管理的相关研究、教育与训练项目。加强国际合作，广泛争取国际资源高度重视整个公共治理结构的改革和创新……？2023/5/2634Email:maben@3、相关研究与分析框架西方危机理论研究概况中国危机理论研究概况有关分析框架2023/5/2635Email:maben@3-1西方危机理论研究危机与人类相伴，但西方专门的危机理论研究一般较晚才出现。20世纪60-80年代，由于受国际关系变化以及西方社会的新矛盾的影响，西方危机理论开始出现。涉及的领域主要有国际危机研究、灾难研究、冲突研究、危机中的个人、团体与组织关系研究，比较典型的如艾利森（G.T.Allison）的《决策的实质：对古巴导弹危机的阐释》、科泽尔（L.A.Coser）的《社会冲突的功能》等。后来还有一些研究，如希斯的《危机管理》，既关注企业危机管理也关注政府危机管理。另外国际上风险管理研究也很流行，很值得危机管理研究借鉴。2023/5/2636Email:maben@3-2

中国危机管理研究古代：中华传统文化有丰富的危机管理的哲理思考：存而不忘亡、安而不忘危，治而不忘乱，也即居安思危。我们国家先有企业管理学界重视危机管理研究，公共管理学界的重视稍晚。2023年许文惠张成福主编：《危机状态下的政府管理》。2023年中国现代国际关系研究所《国际恐怖主义与反恐怖斗争》2023年该所又出版《国际危机管理概论》2023年清华大学薛澜教授等《危机管理——转型期中国面临的挑战》……2023/5/2637Email:maben@3-3危机管理研究的分析框架认知-理性制度主义分析框架（EricStern,瑞典CRISMART,下页）4R过程分析框架：希斯4R:Reduction,Readiness,Response,Recovery时间序列-组织行为-决策过程框架（薛澜等）公共治理分析框架系统论的分析框架2023/5/2638Email:maben@附：认知-制度分析框架有两项知识在危机决策分析方法的构造中起了基础作用，它们是心理学中与认知革命（Cognitiverevolution）相关的研究以及与之并行发展的社会学、经济学、政治学中的“新制度”（neo-institutional）运动。这些研究产生了很有意义的结果，危机研究从中受益匪浅。危机研究者面临的一个主要挑战是危机现象的复杂性。虽然简单省事的手段更加吸引人，但是无论如何，最重要的因果关系和驱动政治行为的过程是必不可少的。换句话说，最简标准的含义是“能够抓住正在进行的事情的本质”。虽然与精致的“理性选择或策略互动”（rationalchoiceandstrategicinteraction）模型相比，cognitive-institutional显得杂乱，但是它一方面能有效简化特定案例的复杂性，另一方面能识别危机的原动力和驱动过程，这些经常被“理性选择”视角被排除。2023/5/2639Email:maben@推荐阅读文献薛澜等：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社，2023。[澳]罗伯特·希斯著，2023，《危机管理》，王成、宋炳辉、金瑛译，北京中信出版社。许文惠、张成福主编，2023，《危机状态下的政府管理》，中国人民大学出版社。2023/5/2640Email:maben@第3章科学决策与信息分析主要内容：信息分析在决策中的作用；各类型决策中的信息保障；信息分析的工作流程。基本要求：了解各类决策中信息利用的重要性；了解不同决策阶段信息服务的特点；理解决策对信息的基本要求；掌握信息分析工作的基本流程。3.1信息分析在决策中的作用3.1.1决策活动中的信息利用信息分析:是对情报进行定向浓集和科学抽象的一种科学劳动.信息在军事战略制定中的作用；信息在制定地区经济发展规划中的作用；信息在科学管理中的作用；信息在对外贸易中的作用；信息在制定生产计划中的作用；信息在提高产品质量、发展花色品种中的作用。3.1信息分析在决策中的作用决策阶段信息服务的内容与特点决策前（超前服务）促成决策及早完成（快）；有助于决策者掌握预测性信息（准）；有助于决策者更新知识、增强判断力（增）决策中（跟踪服务）确立目标阶段；决策方案准备阶段；选定决策方案阶段。决策后（反馈服务）跟踪反馈；循环反馈；同步追踪反馈。3.1.2不同决策阶段的信息服务3.1信息分析在决策中的作用3.1.3决策对信息的基本要求可靠性（可信度）——信息的真实性和准确性。信息源；信息获取手段；信息获取的条件。完整性（完全度）——包括决策对象全部的信息全面收集历史的、现实的和未来的信息；兼顾反映正面的和反面问题的信息。精确性（精确度）——反映事物特征的细微化程度。不同决策对信息的精确度要求不同；划定范围，确定上限和下限。3.2各类型决策中的信息保障3.2.1新产品研制的信息保障创意产生与筛选阶段的信息保障创意产生于对信息的收集、吸收和理解；创意孕育着新产品，要尽可能多的收集；筛选是从多个创意中选择出具有开发价值项目的过程，其要求是：新意；可行；实用；有效。3.2各类型决策中的信息保障3.2.1新产品研制的信息保障开发决策阶段的信息保障主要任务是针对经过初步筛选出的几个创意中的每一个新产品开发构想收集信息；主要目的