关于恩施市社区去行政化的调研

关于恩施市社区去行政化的调研【摘要】在对恩施市社区进行访谈及问卷调查的过程中，发现社区居委会的任务重而繁杂，由于本市并未设立社区工作站，因此在其他地区本该由社区工作站所做的工作也由居委会承担，致使社区居委会行政化倾向较明显，负担较重，日常工作与居民生活脱节，不能承担起社区居委会发动群众自治的功能，本次调查的意义在于发现恩施市社区居委会中存在的行政化问题及其原因，从而为社区发展提供依据，使本市的社区建设符合新的发展趋势，是居民成为社区建设的主体。在本文中，通过对社区居委会工作现状的分析突出了导致社区行政化的原因，并指出了社区居委会工作中存在的问题及困难，比如在岗人员较少，素质不高，工作量繁杂，经费较少，居委会缺乏自主性，分工不明等。同时，我们也对这些问题提出了相应的建议，问题的解决不仅需要政府转变职能，下发职权，也需要社区发挥主体作用，更需要唤醒居民的主人翁意识，鼓励其积极参与。【作者】黄元、向琼瑶、杜德安、张欢、马衔振熙、胡敬宏、姚元凯【正文】在我国，社会经济结构改变的同时也改变了计划经济体制下社会成员与政府单位的附庸关系，使得社会成员的自主性明显加强，同时也使得一部分原来政府承担的责任功能分离出来，转给了政府领导下的社区。社区建设的状况反应了当地群众的诉求，也是社会管理中我们必须也必定要解决的问题。同时，我国对转变政府职能以及政府购买社会公共服务的重视，使我国社区行政的改革及服务的提供愈加迫切。此次调研在恩施市的三个街道办事处及其下属的社区居委会展开，历时一个月，通过随机抽样对6个社区居委会的共18名工作人员的访谈以及145位居民的问卷调查，来探讨恩施市社区居委会的基本情况及其存在的行政化问题，以更加清晰的了解恩施市社区的实际状况，为改进社区建设指明方向，以健全基层群众自治组织，提高居民的有序参与及社区活力。一、调研基本情况（一）社区行政化的基本情况1、实际情况恩施市目前共有三个街道办事处，共有34个社区居委会，目前所承担的工作大致相同，包括信访接待、居民档案管理、党员管理、计划生育、居民矛盾解决、社区治安、政策宣传、民政服务、医保、困难居民补助、流动人口管理、组织居民会议、组织居民选举、组织居民开展各种安全防卫工作、办理各种证明、做好人口普查、经济普查等，任务较重，工作内容比较复杂，总结归纳主要为以下几个大的方面：宣传宪法、法律、法规和国家政策，支持居民自己开展多种形式的社会主义精神文明建设活动在对居民的问卷调查及访谈过程中了解到大部分居民对社区居委会对国家政策法规的宣传做得比较好，同时，在与社区居委会人员访谈的过程中了解到，社区居委会由于任务重，所以平时组织居民开展的一些文娱活动比较少，但是社区居委会对于居民自己组织的活动比较支持，比如居民自己举办的广场舞、联谊活动，社区居委会会积极提供场地、设备、资金等的支持。调解民事纠纷在调查的过程中我们了解到，社区居民对居委会的民事纠纷调解工作比较了解和认同，切身感受也较深。协助人民政府及街道办事处做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济等工作协助政府及街道办事处做好居民的工作是恩施市社区居委会做的较多的，也是任务最重的一块，通常都是政府及街道办事处直接下达任务给社区居委会，社区居委会再去做，还要在一定时间段内接受上级的检查。我们在访谈的过程中听取社区居委会人员反映最多的就是接受上级的任务较多，且这些任务可能根本不是要由居委会来做的，比如，像经济普查的数据分析、各种证明等。同时，社区居委会平时也会关注社区内的困难户、低保户，给他们提供优惠政策及帮助；对于计划生育的控制除了调查每户妇女的生育情况外，每个社区居委会会及时向居民传达最新国家生育政策额，在每个居委会内居民都可以免费领到避孕套，有利于生育的控制及基本情况的了解。做好社区的党建工作及党员的培训工作第五，迎接各种考核评比在访谈中，社区居委会的工作人员反映较多的就是要迎接各种形式的评比考核，文件做得多，考核主要看政府部门的态度，忽略了居民，为居民提供的服务少。发现五分之四的居委会的日常工作都主要是由街道办事处分派任务，大量的工作性质均有较强的行政性及任务性，而真正为居民服务的工作少之又少。访谈中，有不少于2个社区的居委会主任谈到居委会的工作涉及计划生育、低保的确认及管理、拆迁、数据调查统计，可以说是工作内容是十分复杂及全面，涵盖面非常广，由于平常工作量大，人手有限，所以不能分配更多的时间去开展居民最需要的便民服务，切实解决居民的问题。⑹职能分工不明确，存在重复工作现象，受政府各部门影响，造成功能设置行政化。“上级有多少部门，我们就做多少工作。”这是访谈过程中听到的最多的回答。职能分工不明确主要由以下几点表现：一是行政工作与公共服务事务掺杂在一起，每天的工作内容涉及很多部门，如计生、经济普查、人口普查等多种领域的工作和在一起，无法分成明确的几部分来分开专门开展。二是各种开证明都需要居委会的协助。例如公安系统对于居民的犯罪证明、医疗系统对于居民的工伤保险证明、经济系统对于居民的贷款信用证明以及夫妻关系证明、身份证明，这些都需要居委会来给出证明文件。而这些证明本应该从公安系统、相关工伤鉴定系统、金融系统、民政部的相关证件（结婚证）等资料去核查，这些证明居委会没有资料去保证他们所证明对象的真实情况，他们没有能力也不应该由他们居委会出示这些证明材料。某些方面来说，这是有关机构风险转移的表现。对于工作存在重复的现象，主要体现在对普查工作的开展上。例如流动人口管理工作，计划生育部需要、人事管理部需要，由于时间的先后问题，居委会就必须做两次调查，同时针对各部门的不同要求做不同的调查分析、工作报告，同样的工作内容出现重复工作现象。⑺民主监督的主体与对象颠倒。社区居委会的工作职责之一是组织社区居民，对城市基层人民政府及其派出机构的各项任务进行民主评议、民主监督。而事实是，居委会的日常工作受上级部门的领导之外还受上级部门的监督，这是监督对象与主体的颠倒。⑻运行方式的机关化。首先，社区的内部管理大都是沿用行政机关的一套办法来管理，很多不符合社区实际，其次，不少社区工作人员参照上面的做法，惯于用发文件、写发通知等行政化方式做群众工作，没有深入群众了解掌握群众所需。同时，大部分社区居委会实行与国家机关相同的作息时间制度，居民上班他们也上班，居民下班他们也下班，造成居委会的服务功能不强。

⑼居委会与居民联系不紧密，居民对社区居委会的认知不够是否知道自己所属的社区频率百分比有效百分比累积百分比有效是9364.164.164.1否5235.935.9100.0合计145100.0100.0图一图一中，表示的是居民是否知道自己属于哪一个社区，“是”表示知道，“不是”表示不知道，百分比显示的是知道与不知道自己所属社区各占总人数的百分比图二协助基层人民政府开展工作频率百分比有效百分比累积百分比有效否8055.255.255.2是6544.844.8100.0合计145100.0100.0图二中，显示的是居民认为协助基层人民政府开展工作是否是社区居委会的工作图三相关性年龄文化程度职业身份是否知道自己所属社区协助基层人民政府开展工作年龄皮尔逊相关性1-.244**.000-.509**-.227**显著性（双侧）.003.995.000.006N145145145145145文化程度皮尔逊相关性-.244**1.123.206*.234**显著性（双侧）.003.139.013.005N145145145145145职业身份皮尔逊相关性.000.1231.020.063显著性（双侧）.995.139.815.450N145145145145145是否知道自己所属社区皮尔逊相关性-.509**.206*.0201.078显著性（双侧）.000.013.815.352N145145145145145协助基层人民政府开展工作皮尔逊相关性-.227**.234**.063.0781显著性（双侧）.006.005.450.352N145145145145145**.在.01水平（双侧）上显著相关。*.在0.05水平（双侧）上显著相关。图中分析的是居民的年龄、文化程度、职业身份、是否知道自己所属社区以及居民认为协助人民政府开展工作是否是居委会职责之间的关系，“显著性”数字若小于0.01则表示两者及其相关，“显著性”数字若大于0.01小于0.05则表示两者显著相关，“显著性”大于0.05则表示两者不相关在图一中，在对居民填写的问卷进行分析后发现虽然有64.1%的人知道自己属于哪个社区，但是还有很多人并不知道自己属于哪一社区，这一方面是由于社区居委会平时忙于应付政府和街道办事处交给的任务，与居民的沟通较少，提供服务不多；一方面是由于居民本身对社区事务的不关注，或者是自己是外来居民，还有一方面是由于社区的重新划分致使居民的混淆。通过图三的相关分析，我们也可以看到，对社区的了解程度与被调查者的年龄之间的相关系数为0.000，小于0.01，因此，两者是及其相关的，而对社区的了解与被调查者文化程度的相关系数为0.013，大于0.01而小于0.05，因此，两者之间呈现显著相关。对于此种情况，我们可以看出对社区的了解还与被调查者年龄与文化程度有关系，因此，要加强社区群众自治必须要调动起包括低龄、低文化程度的居民的积极性。在图二中，在让居民选择协助基层人民政府开展工作是否是居委会的职责时，有55.2%的人选择了不是，产生这一情况的原因从图三的相关分析中也可以看出来，年龄与文化程度是两个主要的影响因素，这是对社区的认知，也是对本社区居委会的印象与期望，社区居委会不应该只是应付政府的行政工作，而是应该深入居民，让所有年龄段的和文化程度段的居民都能够了解本社区，了解居委会的性质及居民自己在社区事务上的责任。⑽居委会与居民沟通不够，居民对社区归属感不强图一是否主动反应自己的意见频率百分比有效百分比累积百分比有效会，是我的权力6343.443.443.4不会，反映了也没用4933.833.877.2不知道，没想过1611.011.088.3没什么好反映的1711.711.7100.0合计145100.0100.0图一中反映的是居民是否会主动向社区居委会反映自己的意见和建议，来为社务建设出谋划策图二公共事务负责人频率百分比有效百分比累积百分比有效居民64.14.14.1社区居民委员会3524.124.128.3政府相关部门2315.915.944.1社区居民与居委会共同负责5739.339.383.4不清楚2114.514.597.9合计145100.0100.0如图一，在问及居民是否会主动向社区居委会反映自己的意见时，只有43.4%的居民会主动反映，另外还有56.6%的居民不会向居委会反映自己的想法，对本社区的事务并不关心，在图二中，只有39.3%的人认为社区公共事务是由居民与社区居委会共同负责，其他的人认为是居民或居委会单方面负责，说明居民自己本身并没有很大的积极性参与本社区事务，关心本社区事务，因此社区群众的自治在一定程度上还有很远的路要走。但同时，在问到居民遇到困难会向哪里求助时，更多的居民会选择向社区居委会求助，反映了居民对居委会的信任及依赖，这可能也是造成社区事务及群众自治缺乏自主性的表现。⑾民主自治效果不佳，政策制定行政化，不能为居民提供足够的自我服务渠道图一是否参加社区举办的活动频率百分比有效百分比累积百分比有效经常139.09.09.0偶尔2819.319.328.3很少6444.144.172.4从不4027.627.6100.0合计145100.0100.0图一中反映的是居民参加社区举办的活动的频率，体现居民的参与性图二是否参与社区政策制定频率百分比有效百分比累积百分比有效有，发挥大作用1611.011.011.0有，作用不大4229.029.040.0没有，完全不知道这事4329.729.769.7没有，知道，但不关心53.43.473.1没有，想参与，但没有渠道3926.926.9100.0合计145100.0100.0图三对社区志愿者服务队态度频率百分比有效百分比累积百分比有效非常愿意3725.525.525.5比较愿意7753.153.178.6不太愿意2215.215.293.8不愿意96.26.2100.0合计145100.0100.0图三中反映的是居民对参加社区志愿者服务队的意愿如图一，社区居民平时参加社区活动的频率，很少与从不参加的分别占了44.1%与27.6%，从调查中我们也了解到，主要是因为社区居委会举办的活动少，另一方面居民自己组织的活动也不是很多，同时，居民自己能够举办活动的社区领袖也是凤毛麟角，这也从一侧面反映了居民自治的能力和积极性不足。在图二中，在问及居民是否参与社区政策制定的过程中，占最多数的居民表示完全没有这事，还有很多居民自己想参加，但是却没有渠道，这也反映了社区居委会工作的不民主，没有征求居民的意见。但这也从另一方面反映了社区居委会任务的繁重，但是涉及居民的却是很少的，工作内容上倾向行政工作。在图三中，当我们问题居民在参加社区志愿者的意愿时，超过一般的居民都表示比较愿意参加，还有25.5%的居民表示非常愿意，但是却由于缺乏足够多的渠道及组织发起人而从未或者很少做过。(12)考核机制行政化。社区居委会的考核一方面是由政府各职能部门与街道办事处进行，另一方面是民主评议，但是由于考核结果与社区工作经费、人事任免有关，因此，在很大程度上，考核主要是看政府部门和街道办事处。2、造成社区行政化的原因⑴政府部门干预过多。一方面，政府部门及街道办事处将过多的任务下放，减轻了上级部门的负担，但却加重了居委会的负担，再有就是各政府部门将风险转移给居委会，只是居委会忙于大量的证明工作，但实际上居委会也并不能证明。另一方面，由于一直以来居委会是协助基层政府工作的，渐渐形成了固有的模式认为居委会应该听从政府指挥，是居委会失去了自主性，形成了行政化的工作方式。（2）居委会自身原因。由于长期以来居委会的资金及各种资源来源与政府部门，并且是政府部门的代表机关管理居民，居委会自身主观上也倾向与行政化。（2）居民自身参与社区建设意识较差，主要依赖于居委会。我国居民一方面是对社区事务并不了解，对社区组织的定义也不明确，自己也认为居委会是政府部门；一方面是看不到社区建设与自身利益关系，对社区建设并不在意，因此参与积极性不高；还有就是居民形成惯性思维认为社区居委会应该对社区内的所有事务负责，同时居委会也没有提供足够的渠道为居民自我服务提供条件，造成居民与社区居委会交流不畅。（三）所造成的结果1、对于社区居民来说，一方面，社区居委会行政化倾向明显不利于居民各种利益的实现，居民平时接受的居委会的服务会大大减少，在文娱、体育、公共事业等等方面受益都会减少，居民精神文化层面的需求得不到足够的满足。另一方面，社区本来就是一个群众性的自治组织，社区居委会行政化色彩浓厚，对于文化程度较低的居民来说，会习惯与听从居委会，对居委会产生依赖，而那些文化程度较高的居民，他们对与政治上的利益需求也较多，但是由于社区居委会过于注重行政工作，忽视了他们的需求，这样一来居民的政治权利也得不到保障。2、对于社区居委会来说，一方面行政化倾向加重了居委会工作的任务量及难度，另一方面是社区居委会深入基层，给居民提供的服务较少，与居民接触的时间也很好，这样会得不到居民的认同及拥护，会大大降低居民对本社区的归属感及对本社区内部事务及政策制定的参与率，公共决策的不到足够的声音及支持会大大降低决策的科学性，不利于居委会工作的开展。同时，社区居委会每年要应付上面的考核及评比，但是社区居委会人员的业绩并不取决于社区居委会及居民的认同，而是政府各部门的认同，偏离了社区居委会本来的功能及存在价值，致使社区居委会人员没有积极性及对自身的身份模糊不清。3、对于政府来说，社区居委会是连接政治系统和社会系统的群众自治组织，当这一组织无法发挥其自身本来的功能，反而倾向于要应付政府的考核、脱离群众时，不仅居委会对政府会有意见，居民也会因为基本需求得不到满足而降低对政府及党的认同，不利于社会的稳定。但是，社区行政化是特定时期的产物，也发挥了一定的工作职能。社区行政化是政府部门在我国转型时期缓解矛盾和压力，利用社区居委会这一基层群众自治组织对居民进行管理和教育的重要手段，是我国社会转型时期的产物，有利于维护社会稳定，是我国政府和社区建设的共同需要，在特定时期也发挥了它的一定的作用。（四）对政府部门来说可行的建议1、从概念上来说，要明确社区居委会的概念，理清街道办事处、政府与居委会的关系，并要明确服务理念居委会是居民进行自我管理、自我教育、自我服务的群众自治性组织，街道办事处、政府与居委会之间是“指导与协助、服务与监督”的关系，政府对社区建设起组织、指导、帮助、支持、调控的作用，居委会则是社区自治的组织者，不应该成为政府的下属机关。同时，我国要建设服务型政府就必须对居民提供服务，因此，明确服务理念可以为社区建设提供方向，利于社区居委会在本理念的指导下与居民一起进行和谐社区的建设。2、明确居委会的工作内容要想实现社区去行政化就必须明确社区居委会的职责，并且将本来由居委会承担的行政工作从中分离出去，使社区居委会真正承担组织居民进行自治的功能。3、改变原有的居委会工作机制，做到“费随事转、责随费走”政府部门将权力下放，由社区居委会与居民自行决定本社区内部事务，以及政策、制度的制定，使居民更多的参与进来，并且对社区居委会的各项工作经费、活动经费进行直接支付，做到“费随事转、责随费走”，使社区居委会拥有更多的自主性。4、改变居委会的考核机制社区居委会时群众性的自治组织，要实现社区去行政化就必须让政府部门从社区退出，让居民成为社区的主导，对居委会的考核也应由居民进行，由居民掌握，使社区居委会与居民更多的沟通。5、加强社区工作人才队伍建设进行社区工作人才队伍建设主要是社区的社会服务组织的引进，我国正在建设服务型政府，因此政府购买服务也是将来社区发展的必然方向，购买服务不仅是社区的服务更加专业化，也使政府从社区慢慢退出，使社会组织真正进入社区，这也是社区去行政化的必然道路。另一方面，培养社区领袖也是社区工作队伍建设的一部分。要想让社区回归社会，实现居民自治，就必须要有一个能够引导社区居民去做的领袖，这个领袖来自居民中有号召力的人，这样做，一方面不仅增加了社区的凝聚力，利于提高群众的积极性，同时，也为社区居委会去行政化提供了可能，对于社区居委会人员以后进入社区深入基层提供了群众基础。三、结语社区去行政化、加大政府购买服务的力度是我国社区发展的必然方向与选择，在恩施市基本的社区工作站也还未建立，去行政化基础薄弱，因此要真正实现社区的群众自治还有一个很长的路要走。社区去行政化不仅符合我国社区的发展方向、响应我国转变政府职能的号召，也是加强本地社区建设、减轻现有社区行政负担、提高社区服务水平、实现群众自治的必然路径，希望本市政府部门予以重视，能够结合本地实际在社区去行政化的基础上摸索适合本地区的社区发展模式，提高社区服务水平，让社区能真正回归社会，调动群众积极性，实现基层自治。附件：恩施市社区去行政化问题的调研问卷亲爱的居民朋友：您好！我们是湖北民族学院社会工作大三学生，为响应中央号召，了解我市社区服务状况，探讨社区去行政化问题，为转变政府职能提供依据，以进一步提高社区服务水平，我们从本社区居民中随机抽到您来参加本次调查。内容。相关资料仅供学术研究，并且由研究组负责妥善保管，感谢您的支持！敬祝学业事业有成，健康平安！2014年3月29日填表人基本情况1、您的性别（）A、男B、女2、您的年龄（）A、20岁以下B、21—31岁C、31---55岁D、56岁以上3、您的文化程度（）A、小学B、初中C、高中D、大专E、本科D、本科以上4、您的职业或身份是（）A、政府机关工作人员B、企业或工厂员工C、教职员工D、个体户E、医疗卫生服务人员F、进城务工人员G、失业人员H、离退休人员I、学生J、其他二、问卷调查内容1、您是否知道您属于哪一个社区()A、知道，它的名称是B、不知道2、上题中如果您知道你所属的社区，您是否知道您所属的社区居委会的地址（若上题中回答是“不知道”，请跳过此题，直接做下一题）（）A、知道，地址是B、不知道3、您认为下面哪些是居委会的职责（）（可多选）A、宣传法律、法规和国家政策B、整合社区资源，与居民共同发展社区文化、教育事业等C、开展便民服务D、做好离退休人员的管理与服务E、协