中国转型的性质与未来路径选择

中国转型的性质与未来路径选择

中国30年的改革历程总体上是政府推动的市场秩序扩展过程，改革的初始阶段具有帕累托改进性质，但近些年的改革则呈非帕累托改进状态。由此形成的经济运行的特征性表现是，经济增长的粗放程度很高、二元结构向一元结构的转化速度缓慢和内需不足等现象交织在一起，造成这一现象的背后原因是政府行为扭曲了市场机制。下一阶段的改革路径应回归到帕累托改进的轨道上来，主要的改革举措应该是，实现政府职能从“增长型”向“公共服务型”转型以及构建完善的社会政策体系。关键词：改革；非帕累托改进；服务型政府；社会政策中国体制转型已有30年，市场经济体制基本建立起来，经济实现了高速增长，取得了举世公认的巨大成就。但近些年来，如社会贫富差距加大等社会问题凸现出来，这需要我们对以往的改革路径进行理论上的总结和反思，对未来中国的改革走向进行前瞻性的探讨。一、关于中国改革研究的文献综述中国转型研究一直是理论界的热门话题。本文的论题是中国改革的制度性特征与发展方向选择，不讨论微观层面的改革，即企业制度改革，因此对这一领域的大量文献略而不论。关于体制转型的总体性特征，形成一系列共识：(1)中国改革是“体制外”改革，改革之初是在暂不触动旧体制的情况下，先发展新体制，然后随着经济结构的改变逐步改革旧体制；(2)中国改革初期具有帕累托改进的性质，即在不损害既有利益格局的前提下，改革过程中社会各个阶层都不同程度地受益；(3)中国改革是增量改革，在旧体制不变或缓慢改进的前提下，增量经济被创造出来，如民营经济的高速发展；(4)中国改革是渐进式改革，改革目标是动态调整的。关于中国改革的发生机制、动力机制以及对改革反思等方面，有如下代表性研究：钱颖一等指出，中国政府推动改革的激励来自于政治利益和经济代价之间的权衡，其中经济利益的驱动机制来自于地方分权的财政制度；②李稻奎的研究指出，中国政府推动经济发展的激励来自官僚体制改革而不是政治体制改革，这种由特定的历史环境决定的改革模式对于其他转型国家不具有一般性；③Roland、钱颖一等人的研究指出，中国的双轨制改革促进了产品市场化和劳动力市场化，双轨制事实上对改革中潜在的利益受损群体进行了补偿，另外，未来的改革应该从市场领域转移到法律、社会、政治制度建设①Beck等人的研究表明，各个国家在改革前的自然资源禀赋和历史经验的不同，是造成不同转型国家巨大的制度差异的关键原因，而制度的差异又带来了不同国家在社会发展和经济增长上的巨大差别；②杨小凯等对渐进主义的改革解释进行了反思，他们的研究表明，在缺乏宪政秩序的市场取向改革下发展起来的双轨制，使政府官员的腐败和机会主义行为制度化，并造成宪政转轨的更多障碍；③李实等人的研究指出，中国改革所支付的代价是城市失业、贫困和收入差距等，能否解决这些问题是改革成功与否的关键。④关于改革的未来方向，一些被重点关注的领域是公共财政体制改革、社会保障体制建设、公共行政管理体制改革、要素市场体制改革，强调未来的改革应在价值选择上坚持公正导向。⑤关于改革过程中政府职能转变问题，共识性的看法是中国政府职能改革的目标是建立服务型政府。⑥在上述研究中，中国改革的特征、改革的发生机制尤其是经济体制改革的发生机制、改革过程中政府职能转变等领域的研究比较充分，但对改革的发展方向、改革的逻辑转换、改革中公共政策的协调性的研究尚有待进一步深入。二、中国转型的性质：政府主导与非帕累托改进如果对中国体制转型的演进路径做一个简单的回顾，中国改革的逻辑起点是政府大一统的经济与社会管理体制，这种集中型体制在现实运行中已完全不可持续，改革势在必行。对改革的目标选择最初形成的两种提法是，1978年十一届三中全会上提出的“以经济建设为中心”、“让企业有更多的经营自主权”、“坚决按经济规律办事”以及1984年十二届三中全会提出的“我国社会主义经济，是在公有制基础上的有计划的商品经济”，而我们在今天回头看可以清晰地发现，改革目标事实上就是市场经济体制建设。可以大致将中国经济体制改革历程划分为三个阶段。第一阶段从1978到1992年。市场化改革首先发轫于农村并取得巨大成功，从1978年底到1984年底，在农村全面推行的家庭联产承包责任制等改革措施极大地调动了人民群众的生产积极性，并取得了良好的经济绩效。与此同时，在城市也进行了两项大的改革举措：一是扩大地方和企业自主权，一是进行城市经济体制综合改革试点。1985年之后，农村市场化改革进一步推进，采取取消统购派购制度、放开农副产品销售价格等措施，进而改革的重点转到城市，在全国范围内展开了规模宏大的市场化改革。在这一阶段，随着改革的快速推进，国民经济取得了根本性好转，国民生产总值、国民收入、国家财政收入和城乡居民平均收入均翻了一番多。但是，当改革进行到1988年前后时，国民经济遇到了巨大的阻力和困难。这表现为通货膨胀加剧、收入分配关系扭曲、市场秩序混乱，再加上国际政治局势的变化，改革的市场化方向受到怀疑。于是，改革进入了短暂的“治理整顿”阶段，一些行政性管理手段被重新运用，一直并行的双轨制中的“市场轨道”被渐渐地并入“计划轨道”，旧体制在一定程度上复归。固然面临种种偶然因素的困扰，然而，中国的市场化改革和制度转型毕竟已走过了临界点，市场因素已在城乡经济中蓬勃地生长起来，到1980年代中期非国有经济在全部国民生产总值中所占比重已达到一半左右，再回归旧体制已根本不可能。邓小平1992年的南方讲话是一个重要契机，围绕南方讲话展开的讨论迅速形成共识：中国经济出现的问题根源并不是“市场多了、计划少了”，恰恰相反，是市场化改革不系统、不彻底和一些根本性体制改革滞后造成的，出路只能是进一步深化市场化改革，推进经济体制向市场经济尽快转型。于是，1992年，中国改革进入第二阶段，即全方位构造完善的市场经济体制的发展阶段。改革不再局限在价格调整和建立商品市场的范围内，而是要在产权、企业制度、政府职能转变上有更大突破，同时在完善市场体系方面把改革延伸到要素市场领域，进而与世界市场接轨，逐步实现建立全方位的现代市场体系。经由这一阶段的改革，市场体制基本完备，各类商品市场已基本建立起来，各种要素市场也逐渐完善；同时以加入WTO为标志，中国与国际市场的接轨取得了重要突破。可以认为，在这一阶段，一个统一开放、竞争主导的现代市场体系已基本形成。然而，日趋成型的市场经济体制并未解决中国的所有问题。2004年前后，权钱交易泛滥、国有资产流失、贫富差距拉大、民生问题严峻、社会矛盾突出及各种利益冲突频发等一系列严重问题逐渐暴露出来。在这种情势下，学术界出现了一场关于反思改革的“大讨论”。本文将始于2004年的发展阶段界定为中国转型的第三阶段，在这一阶段，必须对未来的改革路径选择问题作出回答。这三个阶段的改革历程表现为两大特征：(1)中国改革是政府主导的市场秩序的扩展过程，政府通过政策制定和对自身职能的改革等手段，放松对经济的计划管制，催生、引导、推动和调控市场秩序的扩展，其中政府充当了制度变迁的最初推动力，而并不是说政府主导了市场经济行为。须知，中国改革的起点是高度集权的计划经济体制，政府几乎全面控制着人力、物力、财力等所有的资源，并且是经济运行的命令发布者。在这种情形下，市场的最初发育，必然要由政府承担第一推动力的角色；而市场空间的扩展，必然是出于政府对自身全方位管理经济社会运行的权力的让渡。在中国转型的整个过程中，政府的主导作用表现于打造市场主体和制定市场规则，让农民获得生产经营自主权、对企业进行有限度的放权让利进而全方位构造现代企业制度、民营经济的迅速兴起，即是政府放松经济社会管制、让渡自身权利、打造市场主体、转变自身职能的典型表现。(2)第一阶段典型的帕累托改进性质改革，在改革的第二阶段表现为非帕累托改进性质。1992年之前的改革，政府部分放松了对体制外经济的管制，在农村农民获得了自主经营机会，生产积极性被释放出来，农民的福利状况大为改观；同时，在存量的国有经济维持原有管理体制的前提下，放松对体制外控制的“双轨制”改革的推行，使得非国有经济成分有了较快的增长。这一阶段的改革，农民的经济状况、新生的民营经济都得到发展，而存量的国有经济依然沿袭原有体制继续发展，这一阶段的改革没有利益受损者，表现为帕累托改进性质。1993年十四届三中全会确立了改革整体推进的新格局，使中国的经济体制改革进入第二阶段。这一阶段，改革逐渐由增量改革转向存量改革，国有部门在所有制改革上取得了一定的突破，微观市场主体得到进一步的培育和发展。这一时期，中国经济实现了更加高速、稳定的增长，然而，一个不容忽视的问题是，并非所有人都在存量改革中平等受益，改革在追求效率的同时并没有保证过程和结果的公平。其突出表现是，城乡差距、地区差距迅速扩大，相对民营经济的快速发展而言，农民和国企下岗职工的收入增长缓慢，伴随着少部分人的暴富，中国的收入差距已经处于世界高水平。这一阶段的改革，出现了相对的甚至是绝对的利益受损阶层，改革表现为非帕累托改进性质。改革的这两种性质显然是交织在一起的。一般来说，政府主导的制度变迁是后发国家制度变迁的经常形式，中国的改革过程由政府主导有其现实合理性。但是，市场机制的真正健全是一个漫长的过程，政府全面退出市场固无可能，甚至，政府的职能边界在哪里，也只有经过改革的实践和学习过程才能形成广泛的社会共识。如果说政府在改革第一阶段的主要使命是打破一个“旧秩序”，则改革第二阶段的使命就是建立一个“新秩序”，在这个过程中政府的越位和缺位是并存的。政府的有形之手在有力地推动了市场范围扩展的同时，依然在资源配置领域占据支配性地位，如权力市场化、行政垄断等行为至今依然严重存在，这是政府行为对市场的僭越，导致存量改革中产生严重的机会不公和结果不公。此外，政府在公共财政和市场监督等领域存在缺位，缺乏相应的制度建设保证市场秩序的公平和有序，同时也未能对改革中的弱势群体给予有效的利益补偿。故而，中国当下改革的要义在于重新定位政府职能，同时让改革在新的平台上回到帕累托改进的轨道上来。三、中国经济的特征性表现：非均衡的二元经济鉴于中国转型中的贫富差距加大等社会问题越来越严重，很多学者分析了中国转型中的社会公正缺失现象。从社会公正的角度评价改革属于价值范畴的讨论，本文无意在形而上的层面上评判中国转型，而仅在经济运行这一维度上，将中国体制转型形成的经济效果归纳为如下几方面的特征。1、粗放型增长改革开放以来中国经济取得了高速增长，自1979年以来的年均GDP增长率高达911%，这是一个令人吃惊的数据。但是很多的实证研究表明，中国经济的增长质量并不高，技术进步对增长的贡献有限，经济的高速增长是依靠大量的要素投入来驱动的。这一点无须多论，很多实证研究都表明，1978年以来，中国的TFP对经济增长率的贡献远低于先发国家，是典型的要素推动型的粗放型增长。2、二元结构依然存在我国经济体系中存在明显的二元结构，对于形成这一结构的历史原因，林毅夫等人有一个广为人知的解释，建国初期实行了以重工业优先增长为目标的赶超战略，人为压低了农副产品的价格为工业发展积累资金，形成了农业部门的发展相对滞后的经济格局。这一现象并非中国独有，后发国家在工业化过程中一般都会实施工业部门优先发展的赶超战略，比如拉美地区在20世纪50年代以来实施的发展战略与之类似，必然形成相对现代化的工业部门与落后的农业部门并存的情况。刘易斯1954年的经典模型将这种特征描述为“二元结构”，这一模型解释了后发国家的转型特征，也很好地预示了中国二元结构的转型过程。1982年，中国从农业部门向工业部门就业转移的劳动力数量占农业劳动力总额的比例是818%，这一比例在20年来基本呈上升趋势，到2005年，这一比例上升到36%，表明中国的二元结构向一元结构的转型在持续进行。与此同时(如图1)，农村居民人均纯收入从1984年的355元上升到2005年的3255元；城镇居民的人均可支配收入则从1985年的739元上升到2005年的10493元。无论从增长幅度还是从绝对数值来看，城乡之间的收入差距在不断加大。这组数据大致可以说明，在过去的20多年中，二元结构向一元结构转化的过程非常缓慢，中国经济和社会结构依然呈典型的二元结构状态。

3、内需不足二元经济结构与经济增长粗放化是同一现象的两个角度的呈现，二者之间存在很强的相关性，但这显然不是问题的全部。从要素投入的角度度量经济增长的粗放程度，是从“投入”、“供给”角度的考察。我们知道，经济增长过程是一个需求拉动供给、供给刺激需求的交互作用过程。单有“投入”而没有消费，经济是不可能持续增长的。有必要观察一下中国经济消费结构的变化过程。图2是1991年以来农村居民消费、城镇居民消费、政府消费以及出口占GDP比重的变化趋势。如图可以看到几个明显的趋势：(1)1991-2005年，农村居民消费占总消费的比重呈下降趋势；(2)城镇居民消费占总消费比重略微呈上升趋势；(3)政府消费占总消费比重基本保持平稳；(4)出口占GDP比重在持续上升。从绝对数据来看，占总人口60%比例的农村居民占总消费的比例在12年间从大约25%下降到18%左右。从消费需求构成的角度来看，自1991年以来，农村人口消费比例在逐渐降低，到了2005年，占总人口比例2/3的农村人口只占市场消费1/3，占总人口比例1/3的城镇人口市场消费占了2/3。从国际比较看，中国居民消费率(居民最终消费占GDP比重)很低，世界银行的数据表明，1999年世界平均数是62%，低收入国家为68%，中等收入国家为59%，高收入国家为62%，东亚和太平洋地区比较低，为53%，中国同期只有47%，这些数据表明居民消费占GDP的比重总体上偏低，中国内需严重不足。在内需不足的情况下，出口数据显示出口占GDP比重不断上升，很大程度上维系中国经济高速增长的是来自国外市场的需求。内需不足在结构上主要是农民消费不足。为什么农村居民的消费水平呈下降趋势呢？我们知道，消费是受收入约束的，在消费的收入弹性一定时，收入越高，消费额将越高，那么农村居民消费水平低的背后是其收入水平低。在二元经济结构之下，这种现象的存在是必然的。事实正是如此，如图1所示，20多年来，在二元经济缓慢的转化过程中，农民收入水平的增长率远低于城镇居民，而且相对水平的差距还在不断拉大。4、中国经济运行的特征性表现及制度分析1990年代以来，这样几个现象是交织在一起的：(1)经济增长的粗放程度很高；(2)二元结构向一元结构的转化速度趋缓；(3)内需对拉动经济增长的贡献不足，尤其是农村居民的消费水平、收入水平相对降低；(4)出口在不断增长；(5)中国经济整体上在高速增长。上述现象并存的原因是什么？本文给出的解释是：因为二元结构的存在，农4066蕒村居民收入增长缓慢，导致国内需求不足，经济增长依赖于国际市场需求的增加，而当大量的中国制造产品涌向海外市场的时候，彼此之间的竞争又迫使企业进一步降低成本、压低生产要素价格，这就形成对资源的争夺和对廉价土地、劳动力的进一步的压价，居民(主要是农村居民)不能在劳动力市场上、土地市场上获得足够的收入，这又加剧了内需的不足；当内需不足时，生产性企业对海外市场的依赖程度必然上升，为了在国际市场上展开新一轮的价格比拼，在国内则必然产生新一轮的对廉价资源的压价和争夺，由此会进一步要求压低劳动力和土地的价格。至此，中国经济进入一种恶性循环：二元经济的存在使农村居民收入增长缓慢，由此导致内需不足，中国的产品必须向海外市场寻找销售，为了提高竞争能力，则必定在国内寻求压低产品的生产成本，进而会进一步压低生产要素如劳动力的价格，这又会使得农民收入增长放缓，二元经济的转化速度降低？？如此构成一个经济运行链。为什么企业有激励在降低生产成本上进行努力，而不是在投资技术进步上进行努力？其背后的制度性基础是什么？我们知道，中国经济是典型的转型经济，市场机制是阶段性建立起来的，要素市场机制尚未完全确立，主要表现在劳动力市场机制和土地等资源市场机制的不完善。正是由于制度转型的不彻底，尤其是要素市场机制的不完善，企业可以通过“非市场化”的努力来降低要素投入成本，由此实行粗放型的经营方式成为可能。可以从两个层面来观察其中的作用机理。第一，地方政府竞争扭曲了要素市场价格机制。在目前的行政制度安排下，地方政府有激励发展本地的经济。(1)分税制的实行，使地方政府有激励发展经济获取更多的税收；(2)现有的政绩考评体系对地方政府发展经济形成强大的激励；(3)发展经济也是当地居民和市场主体的意愿。因此，地方政府必定通过种种制度创新，来吸引资金流入和争夺经济资源。事实上，招商引资是各级地方政府最为关注的工作重点，为了吸引资金，各级地方政府会尽力为投资方营造一个良好的“投资环境”，比如减免税收、廉价甚至零地价供应土地、对投资商的种种不法行为提供或明或暗的保护等。第二，在经济规则层面上，市场规则和非市场规则并存、优惠政策和非优惠政策并存、产品及要素的价格双轨并存。中国经济体制改革是从产品市场开始的，要素市场的改革原本就相对滞后，主要是劳动力市场和土地市场的改革滞后。在今天中国的劳动力市场上，农民工在劳资双方的博弈中事实上处于绝对的弱势地位。一方面，民工作为市场主体的基本权利没有得到落实，比如工会建设的滞后，农民工在劳艺动力市场上没有自己的利益代言人；另一方面，农民工作为要素所有者的权利是残缺的，如农民的土地总是被迫低价转让。劳动力和土地是企业生产最重要的投入要素，当能够获得低廉的土地和劳动力时，企业就有激励来投资劳动密集型的产品，这是粗放型增长方式大行其道的制度性基础。中国改革呈非帕累托改进性质的一个典型表现，在于农民工在劳动力市场和要素市场上获得的收益过低，其背后的制度性原因是政府行为扭曲了要素市场机制。另外，公共资源的非均衡配置也是非帕累托改进的典型表现，目前农民被排斥在教育、医疗、住房、养老等社会保障体系之外，其制度性原因是社会政策体系的不完善。四、改革的未来方向：政府职能转型与完善社会政策体系从经济增长这一层面考量，中国转型固然取得了重大的成就，但不同的社会阶层并没有均衡地分享改革成果，近10多年的中国转型呈非帕累托改进性质，下一阶段的改革应该回归到帕累托改进的轨道上来。这就要求，下一阶段的改革应该把握两个要点：第一，完善市场体系，创造平等竞争的市场环境；第二，从完善社会政策体系入手，将中国社会的各个阶层尤其是农民纳入到社会保障体系之内，让各社会阶层均衡分享改革成果。中国政府自改革开放以来的指导思想是以经济建设为中心，政府在推动经济建设上发挥了重要作用，政府在角色定位和实际经济效果上都表现为“增长型政府”。从改革面临的约束条件来看，改革之初以经济建设为中心是必要的，但增长型政府只是一种过渡形式，随着市场经济体制框架基本建成，增长型政府的“越位”与“缺位”现象都凸现出来：其一，政府的“越位”表现为，在追求经济增长为目标的过程中，政府长期承担了经济增长的建设主体职能，政府投资一直居高不下，而政府直接介入市场必然会扭曲市场机制；其二，政府的“缺位”表现为，将本该由政府提供的公共产品和公共服务推给了市场和社会。市场化改革发展到今天，在以市场作为资源配置的基础作用下，企业尤其是民营企业已经能够而且完全应该充当经济活动的主体，不必需要政府再扮演经济建设的主角，政府应该将自身角色定位适时调整为服务型政府。根据“新公共服务”理论的倡导者美国当代学者登哈特夫妇的看法，相对于传统的经济建设型政府而言，政府的职能应该是服务而不是“掌舵”。政府的角色应该是帮助公民表达并满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或“掌舵”，使社会朝着新的方向发展。在公共服务理论家们看来，尽管政府过去在为社会“掌舵”方面扮演了重要角色，但如今政府的角色应该是从控制者转型为调停者、中介人或裁判员，通过引导公众参与，为促进公共问题的解决提供便利。政府的职能主要体现在两个方面：第一，政府作为理性的管理主体，既必须放手让市场和企业充分发挥作用，又必须填补市场缺陷、矫正企业行为偏差，由此决定政府的主要职责应该是从事经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；第二，企事业单位是经济社会发展的主体，其活力是经济增长和社会进步的源泉，政府管理经济社会事务、调节市场活动的目的不是要扼杀企事业单位的活力，而是要为企事业单位充分发挥活力创造良好的环境。因此，政府的管理和调节从本质上说就是服务。服务型政府建设的实现机制是社会政策制定，政府和其他公共机构作为责任人，主要运用立法(立法倡导)或者制定行事规则的制度化手段，通过组织和提供社会公共物品与公共服务的方式，推动各类资源尤其是公共资源的合理配置。社会政策包含的内容比经济政策要广，其核心内容是社会保险、公共救助、健康和福利、住房政策等，通过这些政策的实施对公民的福利进行均等的保障性配置，实现社会公正。在社会转型期，社会政策是调整社会关系和谐发展的关键管理体系。早在产业革命之后，随着工业化进程加快，社会财富得到极大积累，同时各种社会问题暴露出来，这使得福利国家建设具备了可能性和必要性，社会政策于是成为先发国家政府实现社会公正、解决民生问题的主要手段。我国对社会政策的关注及制定起步较晚，始于20世纪90年代初，社会保险和最低生活保障制度的建立、社会福利社会化改革、启动农村医疗保障制度建设等等，这些都是重大社会政策的创建。但是，城乡之间、地区之间各种社会政策