大型企业集团投资审批制度改革研究报告

课题研究汇报国家发改委发展规划司委托大型企业集团投资审批制度改革投资体制改革是经济体制转轨中特有问题，也是加速实现体制转轨关键所在。“十五”计划纲要明确提出要形成一批拥有著名品牌和自主知识产权、主业突出、关键能力强大企业与企业集团。这是一个战略方法，意义深远，形势紧迫。当前存在主要体制障碍是传统计划经济延续下来投资审批制度。为适应建立社会主义市场经济新要求，需要寻找一个突破口，找到一条风险小、成本低、见效快可行方法，也为政府投融资体制改革打开一个新思绪。【研究结果】中促会受国家计委发展规划司委托开展“大型企业集团发展规划”课题研究，并对“大型企业集团投资审批制度改革”进行了专题研究。中促会组织了44家会员企业，邀请了4名教授，共同组成课题组，经过六个月调研，完成了“关于大型企业集团投资审批制度改革研究汇报”，并向国务院及相关部委提交了研究汇报及政策提议。该汇报受到了国务院领导及相关部委负责同志高度重视。5月24日国务院副总理吴邦国作出主要指示：“我个人认为宝钢三期、鞍钢‘九五’改造审批制度改革试验值得在大集团中扩大试点，实践证实效果也是好，比单纯审批项目好。”朱镕基、李岚清、曾培炎、韩春正、李荣融等领导同志都分别作了阅示。课题汇报所提政策提议被相关部委职能部门给予充分采纳。【汇报精要】该课题汇报从加入WTO、建立适应我国社会主义市场经济要求政府投融资体制改革入手，结合宝钢三期、鞍钢“九五”改造审批制度改革试验实际案例，深入分析大型企业集团投资审批制度改革紧迫性和必要性，提出了投资体制改革基本标准和目标模式，并设计了大型企业集团投资审批制度改革方案。汇报认为：——计划经济体制下国有企业投资决议权控制在政府经济管理部门，伴随市场经济体制建立，政府职能、市场作用、企业机制都发生了很大改变，投资项目标审批远远起不到原有作用，它存在已经失去了制度基础。——在体制转轨尚待到位条件下，对宝钢、鞍钢这么一批素质好大企业集团，采取“国家审批规划，规划内项目由企业自主决议”改革方法，是切实可行。——投资审批制度改革是一项综合性改革课题，包括到政府多方面职能调整、国有资产管理体制、国有企业改制等问题。一次到位改革思绪是不现实。可行方法是在明确目标模式前提下，采取分步走方法，分阶段改革，逐步推进，累积到位。——近期改革方案能够是：对大型企业集团实施政府审批中长久规划，不再单项审批，详细项目由企业集团自主决议，自行实施。企业中长久规划是包含规划期内企业发展战略和发展目标、投资方向和投资总规模、重大投资项目标发展规划。——选择一批具备条件大型企业集团，率先改革投资审批制度，实施“政府审批企业集团发展规划，详细项目由企业自主决议”是可行。【汇报全文】大型企业集团投资审批制度改革朱镕基总理在3月5日《政府工作汇报》中指出：“必须深入解放思想，彻底摆脱传统计划经济羁绊，切实把政府职能转到经济调整、市场监管、社会管理和公共服务上来”、“深入改革和降低行政审批，必须审批也要规范操作，简化程序，公开透明，明确责任”。国家计委曾培炎主任在底全国计划会议上指出：“深入深化投融资体制改革方向和目标已基本明确。这就是，按照‘谁投资、谁决议、谁受益、谁负担风险’标准，充分发挥中央与地方两个主动性，充分发挥企业投资主体作用”、“形成企业自主决议、银行独立审贷、政府宏观调控新型投融资体制。”实践证实，投资体制改革是经济体制转轨中特有问题，也是加速实现体制转轨关键所在。为了深入适应建立社会主义市场经济要求，适应我国加入世贸组织新形势，需要在政府投融资体制改革总体方案还未正式出台前，寻找一个突破口，为改革找到一条风险小、成本低、见效快可行路子，也为政府投融资体制改革方案出台开创一个新局面。以什么为突破口？怎样突破？中促会依照国家计委发展规划司委托“大型企业集团发展规划研究”课题要求，组织了44家会员企业，邀请了4名教授，共同组成课题组，经过4个多月调研，一致认为：选择一批具备条件大型企业集团，率先改革投资审批制度，实施“政府审批企业集团发展规划，详细项目由企业自主决议”是可行。经过这项投资审批制度过渡性改革，既可改变投资体制改革滞后局面，更能够将国务院办公厅转发国家经贸委等八个部门《关于发展具备国际竞争力大型企业集团指导意见通知》(国办发[]90号)关于“改革项目审批方法”要求详细化。一、大型企业集团投资审批制度改革紧迫性国有经济战略性重组和产业结构调整是当前面临紧迫问题，二者都需要依靠大型企业集团力量进行。同时，加入WT0以后，我国面临竞争压力较大行业多属资金、技术密集型产业，且规模经济要求较高，这又把大企业、大集团推向国际竞争前沿。新形势下对深入发展一批具备国际竞争力大型企业集团提出了更高要求。“十五”计划纲要明确提出：“形成一批拥有著名品牌和自主知识产权、主业突出、关键能力强大企业和企业集团”。这一战略要求，有着深远意义，也是参加国际竞争、深化经济体制改革、加紧结构调整客观需要。所以，首先对一批大型企业集团进行投资审批制度改革是必要，而且十分紧迫。(一)现在国有企业投资审批方法改革开放以来，政府即使对改革投资体制进行了主动探索，在投资审批制度方面，下放了部分项目审批权，简化了项目审批程序，扩大了资金筹措渠道，推行了投资主体多元化。但这些改革零敲碎打，就事论事多，政府上下级之间转移行政审批权方法多，没有紧紧围绕国有企业改革这一中心步骤，没有出台一个完整系统改革方案。现在企业执行投资审批制度，仍是以1984年国家计委《关于简化基本建设项目审批手续通知》为基本框架，主要内容包含五个方面：一是政府对投资项目实施分级单项审批，隶属地方政府投资项目，须逐层审核后上报国家计委。二是审批限额，能源、交通、原材料项目5千万元以上，加工项目3千万元以上由国家计委审批，2亿元以上项目由国务院审批。三是基建与技改项目，由计委、经贸委分别审批。四是国家计委审批程序是项目提议书、设计任务书和项目开工汇报。五是审批内容，项目提议书包含：项目标必要性与依据；产品规模、建设条件、协作关系；投资估算和资金筹措；项目进度安排；经济效果和社会效益。设计任务书包含经济预测，市场预测，资源、原材料、燃料落实情况；建厂条件和厂址方案；技术工艺、主要设备选型、建设标准和对应技术指标；公用辅助设施、协作配套、工厂布置方案、土建工程估算；环境保护、城市规划、防震、防洪、防空方法；企业组织、劳动定员和人员培训；建设工期、实施进度；投资估算和筹措；经济效益和社会效益等。现行审批方法没有脱离计划经济下投资管理体制。(二)现行投资审批制度已经失去了存在制度基础在计划经济体制下，政府在经济运行中居主导地位，国有企业投资决议权在政府经济管理部门，项目标资金起源主要靠财政拨款，银行贷款也要依照政府批文，土地和各种资源靠政府划拨，投资效益对政府负责。在这种体制下，企业取得了项目审批文件，就能够处理资金、土地、稀有资源等一系列问题，至于投资效益怎样，既无人奖励，也无人追究。但伴随市场经济体制建立，政府职能、市场作用、企业机制都发生了很大改变，投资项目标审批远远起不到原有作用，它存在已经失去了制度基础。1．政府在投资管理方面职能正在发生改变，投资决议职能从范围到内容，都在逐步淡化。现行投资审批制度，实质是社会管理审批和国有资本投资决议审批合二而一产物。而伴随全部制结构调整，对外资企业、合资企业、民营企业，政府已经不能行使投资决议职能，只能遵照“谁投资、谁决议”标准。伴随财政体制改革，投资财政正在向公共财政转变，竞争性领域国有企业，投资资金主要起源已经不是国家财政，审批内容要求许多要求，诸如项目提议书资金筹措、项目进度安排、经济效果以及可行性研究汇报中一些投资者考虑问题已经不需要政府审批。同时政府对国有企业管理也正在借鉴市场经济国家通常做法，从直接管理向国有股权管理过渡，依法行使全部者职能，而不是用行政审批方法代替股东会、董事会职能。2．市场对资源配置基础性作用正在不停增强。社会主义市场经济体制框架已经建立，尤其是加入WTO后，国内市场与国际市场正在逐步融合，资本市场已经逐步形成，不但股市发展很快，债券市场也有很大发展。国有商业银行改革逐步深化，银行信贷已经不再按国家计划发放，实施独立审贷，自负盈亏。过去计划体制下，批了项目，财政就能够拨款，银行就能够贷款情况已不复存在。各种商品市场有了很大发展，项目所需各种物资、设备都能够经过市场取得，政府物资、装备分配部门已经消失，需要政府配置主要是稀缺战略资源和土地等。伴随市场经济发展，稀有资源如土地、矿产等更需要加强宏观管理，而这些在单个项目审批中，并没有将资源管理放到应有位置，给予足够重视。实际是在单个项目审批掩盖下，使资源管理职责不清，甚至出现失控状态。3．国有企业经营机制发生了很大改变。经过建立当代企业制度，国有企业逐步成为自主经营、自负盈亏法人实体和市场主体，企业经营目标已经从实现政府目标，转为追求利润最大化。投资效益是企业最关心问题，也是关系企业存亡关键问题。经过企业制和股份制改造，企业产权结构发生了很大改变，国有股、法人股、社会股都要关心企业投资决议，都要经过股东大会、董事会，按法定程序讨论决定企业投融资等重大决议。产权结构变革，产权激励和约束机制正在成为企业内在动力，推进企业市场行为规范。在当代企业制度框架下，政府不论作为国有独资企业出资人，或经过投资机构行使出资人责权，都只能依照法规和企业章程行使股东职权。代替企业行使投资决议行政审批，则有悖于当代企业制度内在要求。(三)投资审批制度改革滞后，企业难以成为投资主体投资决议权是企业作为市场主体最关键自主权，而投资审批制度改革滞后，使企业发展受到了束缚，这是当前大企业集团反应最普遍、最强烈问题之一。1．审批内容繁杂，审批时间过长，无法适应瞬息万变市场，贻误商机，丧失优势是难于防止。四川省一个重点企业，处理了三峡大型水电机组主要部件技术难题，达成同行业国际先进水平，原来能够和外国企业在竞标时较量，但该企业从1996年上报立项，直到才获同意，长达4年之久，以致企业无法形成按协议期限交货能力，眼巴巴地看着外国企业抬高价格，并提出成套订货苛刻条件。一个全国性运输企业到国外买船，船价最低时申请，等到批下船价已涨到最高点，国家损失8亿多元，还增加了企业债务负担。2．项目审批标准不明确，过程不透明，申请投资企业与审批机关成了“攻守”双方，造成了腐败与弄虚作假体制性土壤。为了达成可批性，夸大项目预期效果。为了控制在“限额以下”，人为地将整体项目拆开，一分为二，一分为三，大项目变成小项目，躲开中央审批。基建项目批不了，改头换面到管理技改部门审批等。形成上面官僚主义，下面弄虚作假。3．投资主体错位，投资责任虚化，重复建设无法控制，投资效益不高。政企分开是建立市场经济体制基本条件，而投资审批制度是政企职责不清突出表现。在已经授权资产经营国有大型企业集团，各级政府及审批部门瓜分了企业决议权；投资主体不明确国有企业，政府行使了全部者投资决议权，又不负担决议风险，更无法追究决议失误责任。再加上行业、地域分割体制，企业为了扩大控制权，便向“大而全”方向发展；地方政府为了增加“财政收入”，追求领导个人“政绩”，热衷于赶时尚，投资短期见效“小而全”项目。原来想经过行政审批制度处理盲目投资、重复建设等问题，恰恰在投资责权利不统一体制下，越演越烈。4．现行投资审批制度，更多是卡了大项目。地方政府受发展经济及政绩考评要求推进，能够有效地综合利用权力，在地方首长直接指挥下，对地方国有企业投资审批提供更多方便。与此相对应，中央国有企业因为其所属行业、地位、主要作用等特点，决定了其所上项目多属资金、技术密集型项目，投资通常都在限额以上，又因为“国家队”通常运作规范，不敢分拆项目，只好按要求层层审批，延误了时间，丧失了市场机遇，挫伤了经营者责任感和进取精神。这些大型企业集团，在投资决议上与国内其余企业不能处于平等竞争地位，更不要说与跨国企业较量了。这与国家“要形成和发展一批具备国际竞争力大企业和企业集团”战略要求是背道而驰，与“为他们创造良好外部竞争环境”政策方法也是很不一致。二、宝钢、鞍钢投资审批制度改革启示宝钢、鞍钢、一汽、乐凯等一些大型企业集团，在特殊情况下，经国务院领导同意，改革了实施几十年按单个投资项目审批制度，求得了一次性基本建设或技改总体项目标综合审批，总体项目内单个项目不再报批，在实践中取得了出众结果，给我们提供了许多有益启示。(一)宝钢三期工程审批制度改革宝钢一、二期工程先后于1985年和1990年完成，总投资约300亿元，总规模为671万吨钢，建成了我国当代化程度最高大型钢铁联合企业。宝钢三期工程从1993年12月开始建设，至6月建成，概算投资624亿元。产品定位于国内钢铁企业不能生产、可代替进口高技术含量、高附加值“双高”产品；工艺和装备定位于2l世纪初依然能保持世界一流水平；总目标是“高质量、高速度、高效益和生产一流产品”千万吨级当代钢铁联合企业。政府对宝钢三期工程审批制度进行了较大改革。宝钢在经过4年多工程前期工作后，1993年8月经国务院同意，国家计委批复了三期工程总体规划，明确三期工程作为一个完整项目，一次审批，各个单项包含引进项目不再报批，由宝钢依照本身生产经营和建设发展整体安排、筹资能力、市场发展等原因组织实施。其中包括土地管理、城市建设规划、环境保护等方面问题，按政府关于部门要求执行；在建设内容、方案等方面较可研汇报有重大改变，须报经国家计委同意；资金筹措上除国家同意进口设备、技术、材料关税和增值税作为国家投入先交后返外，均靠宝钢自我积累和融资筹集。宝钢三期工程取得重大结果。建成4350M万高炉1座及其配套设施，250吨转炉2座，1450MM板坯连铸机2台，150吨电炉及园坯连铸机1套，1580MM热轧带钢轧机l套，1420MM、1550MM冷轧带钢轧机各1套及电镀锌、热镀锌2套机组，35万KW发电机组及14.5万KW热电装置各1套，6万M³/h制氧机l台，及配套原料码头等一批辅助设施。三期工程建成投产，使宝钢成为中国大陆第一家千万吨级当代钢铁企业，其主要产品高级轿车用镀锌板、家用电器用板、饮料、食品制罐用镀锡板等可代替进口，大大增强了企业国际竞争能力。三期工程建设工期较一、二期同类项目平均缩短8—10个月，达产时间平均缩短三分之一，投资同口径比概算节约5.86%，约30多亿元。更主要是为大型企业集团投资体制改革找到一条适合当前实际、有效路子。宝钢三期工程审批制度改革主要启示是：1．在总体项目范围内，企业能够依照实际情况自主地调整项目，实施动态优化管理，提升投资效益。如宝钢考虑一号高炉大修时间与三号高炉新建时间靠近，若三号高炉提前建成，可防止一号高炉大修停产对生产损失，即将一号高炉大修与三期建设结合起来，三号炉于1994年9月建成投产，实现了生产经营和建设发展统筹规划。三期工程规划中有一条中低牌号电工硅钢和一条高牌号电工硅钢项目，因为综合考虑技术原因、市场改变和投资效益等原因，宝钢做了调整，缓建了高牌号硅钢项目，改建1800MM冷轧带钢轧机及涂镀板生产线。事实证实，这一调整防止了技术和市场风险。2．在总体项目范围内，宝钢能够按照国家对重点工程建设实施“项目法人责任制”要求，推行法人职责，对项目标资金筹措、建设实施和债务偿还等实施全过程负责，自行组织、自我控制、自担风险，科学地协调工期、质量和投资控制三者关系，促进了资金使用上愈加精打细算，工程投资控制良好。经过自行组织审核，降低了7100多万元设备费用；经过自行组织招标，节约材料采购费1100多万元；实施施工招标，降低投资2亿多元；加强引进协议管理，节约外国教授费1600多万元；经过优化设计，节约投资3亿多元，等等。正确处理了推进装备国产化与引进先进设备关系。宝钢及时兑现国产化奖励，采取成本加一定利润合理价格，帮助制造厂处理资金困难，确保了国产化率提升到88％，且质量显著好于一、二期。同时采取“点菜”式引进方式，既引进了世界创新项目，使主体工程装备技术在2l世纪初仍能保持世界先进水平，又节约了外汇。从投产后实践看，三期工程引进设备和技术是成功。3．调动了企业主动性，在科技进步和项目管理方面都有了创新。宝钢把科技进步贯通于三期工程全过程。三期工程国际标准覆盖率100%，投入基本建设科研费用1287万元，开发新技术108项，推广应用400余项，实现效益3亿多元，科研投入产出比l:23。采取国际通用项目法管理，设置项目组实施“大综合、小专业”，企业职能部门实施“大专业、小综合”，矩阵管理加紧了协调处理问题速度。同时，实施老厂带新厂模式，三期各项目不另设新厂，统一归入对应老厂，确保了三期工程早投产、早达产、早出效益，确保了企业一贯制精干高效。(二)鞍钢“九五”技术改造审批制度改革鞍钢始建于19，是我国龙头老大钢铁基地，规模很大，但生产工艺与技术装备均很落后。鞍钢钢产量，平炉占57.8%，连铸比仅为32.9%，热轧带钢厂占全企业钢材产量40%，但轧机老化、工艺技术落后，品种与质量都满足不了用户要求。在很多人眼里，是极难用较少资金、较短时间进行全方面改造老大难企业。为了彻底改造鞍钢，企业1994年开始制订了“九五”至“十五”期间《鞍钢实施1000万吨钢总体规划方案》，上报国家计委、经贸委。党中央、国务院领导十分重视，经过重复论证与认真研究，同意了鞍钢总体规划方案，同意给鞍钢技术改造更大自主权。国家计委、经贸委联合批文中，明确同意鞍钢“九五”期间改造目标、主要建设内容和投资总规模，并决定详细投资项目由鞍钢自行决议，自行实施，彻底改变了现行单项投资项目逐一审批方法。鞍钢以此为契机，在总体规划内，重点围绕调整产品结构、以提升产品参加国际市场竞争能力、代替进口为目标，实施了一系列重大技术改造。经过五年奋斗，快速改变了鞍钢落后面貌。江主席考查后称赞鞍钢“旧貌换新颜”。鞍钢技术改造重大项目和主要结果：一是以21个月惊人速度，投资5.2亿元，全部淘汰了12座平炉，改造完成了6座当代化转炉，结束了长达64年平炉炼钢历史。二是淘汰了初轧工艺，年底实现了全连铸。三是建成了1780MM热连轧机组，工艺与装备水平达成九十年代水平，增加高附加值热轧薄板350万吨，代替进口100万吨。四是形成了具备当代先进水平1700MM薄板坯连铸连轧生产线。五是形成一条当代化酸洗——连轧联合机组，年产优质冷轧板150万吨。其余20多个技改项目也先后顺利完成。“九五”期间共完成投资137.5l亿元，较国家同意投资总规模210亿元，压缩72.49亿元，实际节约投资76.02亿元。鞍钢实践给我们启示：1．改革了投资审批制度，企业集团在一定范围内成了真正投资主体，做到了责权利统一，提升了投资效益。如此巨大投资改造工程节约了投资1/3，有项目缩短工期两年，实现了“高起点、少投入、快产出、高效益”，扭转了许多国有企业项目超概算、超工期通例。2．实施过程中，因为有了自主权，能够及时地依照实际需要调整规划方案。如二炼钢易地改造，改为就地改造；一炼钢“十五”改造平炉计划，改为“九五”实施，结果只用21个月全部实现平炉改转炉，并节约了二分之一投资，实现了“少投入，快产出”。3．详细投资项目自主决议，责权统一，企业勇于负责，成效显著。1780MM热轧项目是鞍钢最主要优化产品结构，提升综合竞争力工程，在引进什么水平设备，国内与国外设备怎样搭配，共提出了三个方案。假如政府审批，企业通常会拿出最保险方案，即全部引进国外设备，现在决议责任落在企业身上，既要确保工艺设备先进性，又要省钱、实惠。他们决定在确保技术水平达成设计标准前提下，大量装备由进口改为国产，关键技术设备进口，使该项目仅用了40多亿元投资，比原计划投资降低35.6亿元。(三)从两个案例引伸思索问题1．宝钢三期工程和鞍钢“九五”技改审批制度改革，即使还不是真正意义上“规划审批”，尚属个案处理综合项目，但已经能够从中总结出一些带规律性方面，并以作为制订投资审批制度改革方案基础。宝钢三期工程和鞍钢“九五”技改成功深入说明，在体制转轨尚待到位条件下，对宝钢、鞍钢这么一批素质好大企业集团，采取“国家审批规划，规划内项目由企业自主决议”改革方法，是切实可行。2．宝钢三期工程和鞍钢“九五”技改成功，是关于政府部门和企业共同努力结果。政府投资主管部门和相关管理部门协调配合，是确保投资取得预期效果主要原因。要处理投资管理制度滞后情况，现在最主要是制订一套新规则，取代已经过时方法，才能把政府部门和企业主动性纳入新规则，并得以有效发挥。3．从投资内容看，鞍钢“九五”技改，是“基建”、“技改”结合，由计委和经贸委联合批复，是一个可行方法。三、投资审批制度改革基本标准和目标模式为了使近期改革和久远目标相衔接，需要说明投资审批制度改革指导思想、基本标准和目标模式。(一)投资审批制度改革指导思想充分发挥市场配置资源基础性作用，确立企业在竞争性领域投资主导地位，规范政府投资行为，完善投资宏观调控，营造有利于投融资要素合理流动市场环境，保护投资者正当权益，调动全社会投资者主动性。(二)投资审批制度改革基本标准按照“谁投资、谁决议、谁受益、谁负担风险”要求，投资审批制度改革应遵照以下基本标准。1．社会管理审批与投资决议审批分开为了适应社会主义市场经济体制和落实WTO规则需要，改革方向是把这两种性质截然不一样审批严格分开。社会管理审批由政府综合经济部门面向全社会全部投资人一视同仁对待；国有资本投资审批由国有资本出资人代表依法行使出资人权利，自主进行投资决议。社会管理审批是政府机构基于社会管理基本职能而设置。其主要目标是管理国家资源、生态环境、经济秩序、公众利益和宏观经济总量。对这些方面管理审批不区分投资人身份和全部制形态。国有资本投资审批是经授权代表国有资本出资人法人单位基于对自己所掌握国有资本经营责任而设置。其主要目标是依据国家产业政策，追求资本安全有效使用和保值增值，实施决议自主，后果自负经济标准。2．企业投资与政府财政性投资管理方法分开企业投资，除国家限制或禁止投资项目外，凡允许外商投资产业，国有企业能够自主决议、自担风险，报政府投资主管部门立案，自行投资建设。政府投资主要用于公益事业和公共基础设施建设，支持欠发达地域经济发展，以及政府需要支持产业，由政府按建设程序审批。企业能够经过投标或经过政府授权参预政府投资经营性项目。3．放开微观管理，加强宏观调控投资审批制度改革应该走出按项目额度分级报批老路，彻底摆脱来自微观操作干扰，突出强化对经济运行全局和经济总量把握。详细路径是，投资审批制度出发点应该从微观项目决议管理转为经济总量把握和产业政策导向；投资审批体制应该从多头分级管理转变为综合协调，统一管理，分级执行。4．树立服务观念，增加信息透明度改革方向应该是，政府审批机关由项目决议人角色转变为投资信息提供人和宏观政策引导人角色。政府公开公布指导投资项目决议关于信息，公告投资审批标准，为投资人决议提供普遍信息服务。投资人依照权威宏观市场信息和产业政策标准选择投资发展项目，以降低企业发展盲目性。5．放开大型企业集团手脚，使其处于市场竞争平等地位为了在进入WTO新形势下让国有大型企业集团能够与外资企业、民营企业、地方企业进行平等竞争，投资审批制度改革需要首先使这些在国民经济中起骨干作用国有大型企业集团解脱无须要旧制度束缚，使他们与其余全部制形态企业处于相同自主决议政策环境中。(三)投资审批制度改革目标框架1．投资审批内容(1)从政府社会管理职能出发，政府对企业投资审批必要内容有：合理有效利用自然资源。企业投资项目中包括新增占用国家自然资源如土地港岸、森林草原、河湖水源、水力风力、矿产资源等合理、有效利用。对生态环境宏观影响。企业投资技术方案和选址，应该符合国家对生态环境宏观控制要求(生态环境宏观控制要求不一样于微观环境保护指标。后者是依照前者测算制订、动态调整)。对社会公平和社会秩序影响。企业投资凡含有不完全受市场规律支配原因，因而可能引发不正当经营、不公平竞争问题，由政府审批决定。主要有：自然垄断行业(如电力、邮政、铁路、自来水、城市交通等等)投资，直接关系到社会公用事业服务价格，应由政府审批；特许经营行业(如烟草、食盐等)因其执行政策性定价，其投资也不属于企业自主决议范围，由政府审批决定。对社会公众利益影响。有可能影响居民社会生活或者改变社会生活秩序投资，如包括移民、搬迁等，必须由政府审批。国家财政补助或者财政直接投资项目。依照国家产业政策，申请国家财政资金直接投资或者请求国家财政补助项目，由政府审批其合理性以及财政资金投入必要性、经济性。对于企业投资来说，上述审批内容可能交叉重合，包括到几项审批就执行几项审批，互不代替，不过能够合并进行。(2)企业投资不包括以上报审内容，只需依法报送投资项目登记立案资料和按照经济统计制度立案。(3)企业投资经济效益可行性审查，由出资人在申报前自行决议，不再由政府审批。2．投资审批权限为了强化投资审批制度宏观调控作用，社会管理投资审批权有必要集中，实施集中审批、分级执行。最终模式是：需要中央政府进行社会管理审批内容不设限额，统一由中央政府审批机关进行审批；不包括中央政府审批内容地方公用事业项目，由地方政府审批，中央政府立案。需要审批企业投资，不再区分基本建设项目、技术改造项目，统一由一个负责审批国家机关办理；项目审批内容包括到若干个国家专业部门职能范围，由该机关联合关于部门共同审批。3．投资审批程序(1)信息公开制。政府主管部门建立经济社会发展信息定时披露制度，及时公布政府经济社会中长久发展规划、市场宏观统计数据、宏观经济调控指标、投资项目指导、投资审批标准与要求等共享信息，供全部投资人作为投资决议参考。(2)招标制。政府投资项目设置招标制度，公开、公正、公平面向社会招标。属于排他性资源占用性质项目，如占用土地、矿藏、森林、水源、港岸、水力风力等，必须由政府主管机关举行公开资源利用立项招标，方便确定对有限资源最好利用项目方案。(3)公告制。由政府投资审批机关建立重大项目投资公告制度，对已受理企业规划中重点项目及时向社会进行公告，就相关审批内容征求立项异议。立项异议包含“不良效果异议”、“竞争立项异议”。在公告期间碰到其余投资人提出“竞争立项异议”，而且异议成立，由政府主管机关举行公开竞争立项招标，方便确定社会综合效益最大投资方案。(4)听证制。政府投资审批机关设置专业审议会议制度，对于公告期内收到“不良效果异议”待审项目，交由专业审议机构举行听证会，并进行审议。审议结论提交投资审批机关作为审批依据之一。(5)跟踪评定制。政府主管机关建立跟踪评定制度。凡包括资源占用、生态环境、公众利益等有较大影响已审批项目，项目实施中或者投入使用后，由政府主管机关组织对项目标后评定，查验项目申报时相关承诺是否兑现。项目后评定结果纳入公告制度中，向社会公众披露。(四)实现投资审批制度改革目标模式必要条件投资审批制度改革本质要求是从职能上、组织上深化政企分开。1．政府机关各部门职能需要调整。原来分散在政府机构多个部门中对国有资本、国有资金审查、监督职能全部剥离，转移到专门国有资本和国有资金监督管理部门，其余政府机关部门只保留和强化社会经济管理职能。使政府社会管理部门真正从体制上做到一视同仁地对待不一样全部制身份投资人。2．国有企业国有资产管理形式需要改革。竞争性领域国有资本应该从政府机关直接持有股权改为经过法人机构持有股权。持有国有企业股权法人机构必须建立资本运行经济责任制，能够做到投资失误时追究责任人过失责任。国有资本转化为国有法人资本后，国有企业行为模式才有可能像其余外资企业、民营企业一样形成刚性利益约束机制。这时，政府机构国有资本管理部门只需要负责企业国有资本授权、登记、统计立案、信息披露以及尤其情况下对重大事项依法干预，而无须直接负担对国有企业投资项目运行效益审批把关。(五)外国政府对国有企业管理在发达资本主义国家，国有企业主要分布在关系国计民生关键领域和基础产业，如公共事业、国防、电力、交通运输、邮政、医疗卫生等行业。因为政治、经济、历史背景和人文环境差异，各国政府对国有企业管理即使各有特点，且都在不停改革和完善之中，但依然存在着一些共同特征，尤其是在投资管理方面一些做法值得借鉴。1．发达国家政府管理国有企业共同特点(1)国有企业存在主要原因，在于政府为了填补市场缺点，经过国有经济这个“看得见手”，以调整和影响国民经济使其按政府目标发展。所以，国有企业较集中地分布于社会公益事业、自然垄断行业、民间资本不便进入或民间资本一时难以进入，而经济发展急需行业，但这些国有企业是在市场经济条件下发育和发展。(2)政府对国有企业设置和管理，是以较完备法律体系为基础，国家建立科学法律、规章，对政府和企业行为进行规范。国家经过特定法令设置非赢利性国有企业，并依法令调整其行为；对赢利性国有企业则依照企业法设置和调整。政府管制和行政审批法律相当完备，而且透明；议会对政府管理国有企业过程和结果，实施全方面监督。(3)实施分类管理。对垄断经营国有企业实施严格直接控制，国家拥有对企业控制权、监督权和财务审批权；对竞争性领域国有企业，国家则实施间接控制，赋予充分自主权，独立经营、自负盈亏。(4)对国有企业资产管理都有责权明确政府部门。不论是设置部际委员会，或建立专职机构(如意大利国家参预部)，还是实施双股东部长(如澳大利亚财政部长加行业主管部长)，这些管理部门责权是对称，财权和人权是统一。(5)国有企业普遍实施当代企业制度。企业通常实施董事会制，经理层是职业经理人，企业治理结构是有效。当代企业制度成为政府对国有企业进行有效管理，和市场有效竞争微观基础。(6)国有企业改革一直没有停步。改革方向是实施政企分开；改革详细方法是实施企业化、市场化。如澳大利亚90年代以来，政府为提升国有企业经济效率，将一批自然垄断或国有经济占统治地位行业实施重组，将竞争业务分离出来，将垂直一体化经营企业按关键业务进行分解，成为独立经济实体，以强化市场竞争格局。2．发达国家对国有企业投资管理(1)法国政府以财政经济部为主对垄断经营国有企业投资实施严格监督，对竞争性企业则基本放开。政府对垄断经营国有企业进行投资控制主要路径是：控制项目投资，对超投资限额项目实施审批；控制投资收益率；控制投资资本起源。政府对竞争性国有企业标准上不进行直接投资，如同对待私人企业一样，给予充分自主权，使之具备灵活经营伎俩。采取“计划协议制”是法国政府对国有企业管理一个主要方法。计划协议内容通常包含企业发展目标、经营战略、就业确保、职业培训、促进出口、扭亏增盈。协议由企业提出，协议期通常2—5年。政府派出国家监督员、特派员对国有企业实施事前监督；经过财政经济部财务总监和国家审计院对国有企业实施事后监督。法国议会还建立国有企业管理机构和行使立法权，利用信息伎俩对国有企业进行经常性监督、利用调查权进行暂时性监督。(六)澳大利亚政府经过《联邦国有企业管理要求》对国有企业进行管理《要求》对管理标准、汇报制度、董事会、财务管理及参股国有企业管理作了详细描述。其主要特点是：非常重视企业绩效和资金回报；严格报表和责任体系以确保出资者监控得以落实；当企业和出资者出现经营战略分歧时，后者得以采取对应行动。《要求》要求全资国企董事会每年向股东部长提交“企业计划”。计划应最少覆盖三年时间，计划内容包含企业目标、战略、投融资计划、财务目标、分红方案、非财务业绩等等内容。全资国企董事会还应向社会公布“企业任务书”；每六个月向股东部长汇报企业计划进展及财务情况；每年提供年度财务汇报。《要求》对董事会责任、董事任免等作了要求。要求董事行为要符合企业法或设置法，董事会要对企业业绩负绝对责任，并对股东部长完全负责。董事由股东部长商总理及司库长决定任免，任期三年。CEO直接对董事会负责，由董事会商股东部长确定。发达国家国有企业投资管理，对我国投资审批制度改革有一定借鉴作用。四、近期大型企业集团投资审批制度改革方案投资审批制度改革是一项综合性改革课题，包括到政府多方面职能调整、国有资产管理体制、国有企业改制等问题。一次到位改革思绪是不现实。可行方法是在明确目标模式前提下，采取分步走方法，分阶段改革，逐步推进，累积到位。依照改革目标模式和宝钢、鞍钢实践经验启示，近期改革方案能够是：对大型企业集团实施政府审批中长久规划，不再单项审批，详细项目由企业集团自主决议，自行实施。企业中长久规划是包含规划期内企业发展战略和发展目标、投资方向和投资总规模、重大投资项目标发展规划。(一)确定一批具备条件大型企业集团，进行投资审批制度改革在确定一批大型企业集团范围内进行改革，能够降低一步放开风险，能够使一批最迫切需要放开且具备条件大型企业航母，先于其余国有企业成为市场主体和投资主体，有利于实施大企业、大集团战略，有利于打开投资体制改革新局面，适应国家经济发展与建立社会主义市场经济体制要求，也有利于转变政府职能，适应加入世贸组织新形势要求。(二)面向国内国际两个市场，编制企业集团中长久规划在国家宏观调控目标和产业政策指导下，编制好企业集团中长久规划，是改革投资审批制度主要步骤。企业集团面向国内外市场，依照企业集团本身实力，制订企业集团发展战略、发展目标，发展规划要明确投资方向、投资总规模，同时要列出重大投资项目，其中包含要求财政性资金投入或部分投入项目、国家限制投资项目。发展规划中投资项目，不再划分基本建设与技术改造项目，统一为固定资产投资项目。企业集团上报中长久规划时，能够删去包括商业机密关于部分。(三)政府审批企业集团发展规划主要内容政府审批企业集团中长久规划中现在尚需由政府审批部分，主要是：1．投资方向和投资总规模；2．包括国家生产力布局、重大结构调整、战略资源开发重大项目；3．包括生态平衡、环境保护、国家经济安全和国家限制投资项目；4．境外投资中包括国别政策、敏感地域重大项目；5．资本项目标大额用汇额度；6．政府注入资本金、财政贴息项目；7．利用外国政府和国际组织贷款项目；8．国务院与投资主管部门认为必须审批事项。(四)政府审批企业集团发展规划程序按照简化和高效标准确定审批程序和手续：1．企业集团中长久规划方案,由集团企业直接上报政府投资主管部门和包括审批权限其余相关部门，其中属于地方管理企业集团，同时报地方政府立案。2．企业集团中长久规划方案规划期限及起止年份，标准上要与国家中长久规划相一致。规划上报时间最好与国家五年计划执行期相衔接，有也能够是国家五年计划执行期前期或中期。3．国务院投资主管部门在企业集团上报规划方案后三个月内，听取企业集团汇报、组织第三方投资中介机构和关于教授论证。4．在企业集团上报规划方案六个月内，国务院投资主管部门召开相关部门联合办公会议，共同讨论并提出审批意见，申报企业列席联合办公会并对关于问题作出说明，由投资主管部门将相关部门共同提出审批意见上报国务院审批，发出批复文件。经国务院同意批复文件视同同意立项。规划内项目可行性研究、工程设计和工程建设，由企业自主决议，政府土地管理、城建、工商、环境保护、消防、劳动安全、海关、外汇管理、税务、证券监管部门及金融机构，以国务院同意批复文件为据，依法审查并办理相关手续。5．企业集团经过投标负担政府投资建设和经营项目，依照政府相关投资管理方法执行。(五)企业集团发展规划调整企业集团中长久规划是一个动态规划，滚动编制规划，上报规划方案在规划期内调整是经常发生。通常调整包含投资项目标调整由企业集团自行决议，不再上报。包括到规划期内投资方向重大调整，以及投资总规模超出原规划总规模30%以上，及筹资方案发生重大变动，报政府投资主管部门立案。政府投资主管部门认为需要报国务院重新审批或补充批复，在企业集团上报调整方案一个月内通知企业，并在三个月内完成重新审批或补充审批。(六)企业集团发展规划实施中监督在降低和简化政府审批同时，必须加强实施中监督。1．按照国有资产授权经营要求，经过订立集团企业经营者任期资产经营责任书，明确国家出资人和集团企业经营者责、权、利关系，并按年度考评和奖惩。2．建立和健全集团企业法人治理结构，同时强化企业内部管理控制系统建设，尤其是重视发挥企业内部审计监督功效。3．国务院派出监事会，依照《国有企业监事会暂行条例》，对企业业绩和投资管理行为进行考评、评定。4．建立事后评审制度。由国家关于综合部门主持，对企业集团总体发展规划实施效果进行综合评审。企业提供财务汇报必须经注册会计师审计。5．企业集团发展规划中重大投资项目，国家稽察机构能够对其工程项目标招投标、工程进度、工程质量、资金使用等情况，依法进行稽查。五、近期改革方案中需要说明几个详细问题(一)关于进行投资审批制度改革范围政府审批中长久规划企业集团范围，能够由小到大，逐步扩大，逐步推进。1．实施投资审批制度改革企业集团应具备条件确定进行投资审批制度改革范围，既考虑为我国企业集团与跨国企业竞争创造公平外部环境，又要把宏观失控风险降低到最小。所以要综合考虑企业所处行业，在国民经济中地位，企业资本运作和竞争能力，企业产权结构和决议机制，要选择在这些方面条件更成熟企业率先进行改革。详细条件是：(1)从企业所处行业看，应是竞争性领域关键、重点行业，包含能源、石油化工、汽车、电信、矿产、原材料、设备制造等行业中骨干企业。尚处于垄断行业，如铁路暂不宜列入。已经全部放开如轻工、纺织等行业能够不再审批。(2)从企业竞争能力看，主业突出，拥有著名品牌和自主知识产权，关键竞争能力强，在国内和国际有一定市场拥有率。(3)从企业产权结构看，主要是国有独资、国有控股企业。(4)从企业改革进度看，已初步建立当代企业制度，有科学决议机制和程序，企业未发生过重大投资决议失误。2．具备条件大型企业集团认定为了防止各种试点企业重复交叉，企业为了“入围”而四处奔走，改革投资审批制度企业，最好与国家试点120家大型企业集团与国家培育和发展具备国际竞争力企业集团一致起来。依照《关于发展具备国际竞争力大型企业集团指导意见》(国办发〔〕90号文)要求，企业集团上报提升国际竞争力方案同时，将发展规划要求内容一并上报，一并审批，作为实施投资审批制度改革第一批企业。(二)关于企业集团中长久发展规划地位和作用现在，我国编制中长久规划有国民经济和社会发展规划、行业规划、专题规划(如生态环境保护、资源综合利用等)、地域(省、地、市、县)规划。企业规划在过去是单个企业工厂规划，在调整、重组中，组成了众多企业集团，其中有不少大型、特大型企业集团，企业集团规划则包含所属分企业和子企业规划。大型企业集团规划在一定程度上代表着行业发展水平、发展规模与国际竞争力。在有行业，如石油化工行业三大企业，汽车行业三大汽车企业，钢铁行业八大钢铁企业，IT行业六大信息与电子企业，在资产规模、销售总量、市场占有等方面，都占有全行业很大比重。今后发展，必将深入集中化。大型企业集团经济实力与发展水平，也在一定程度上代表着国家经济实力，尤其是经济全球化不停推进，将深入促进跨国扩张。发达国家经济实力，在一定程度上表现在这些国家大型跨国企业实力上。我国在世界经济中竞争能力，也将逐步表现在大型企业集团国际竞争力上。所以，大型企业集团经济实力与国际竞争力及其为提升竞争力而编制中长久规划，不但在行业中具备举足轻重地位，而且在整个国民经济中也占有相当主要地位。在计划经济时代，政府十分重视行业规划，不大重视专题规划，行业规划叠加再给予综合平衡(即按百分比发展)基本上就是国民经济中长久计划；比较重视产值、产量、生产能力和规模规划，相对不太重视环境保护、生态、自然资源合理开发利用等方面规划。伴随市场经济发育，市场供求规律逐步支配着资源在各行业配置，计划经济中综合与专业关系逐步被市场经济中宏观与微观关系所代替。伴随市场经济发育，市场供求规律逐步支配着资源各行业配置，计划经济中综合与专业关系逐步被市场经济中宏观与微观关系所代替。政府体制改革中逐步撤消了分管行业专业部门，行业规划在不停弱化。而对国民经济各方面可能起制约作用环境、生态、自然资源合理利用等方面专题规划，越来越受到重视。所以，伴随我国市场经济逐步发展完善，市场配置资源基础作用逐步增强，大型企业集团跨行业发展，企业集团发展规划地位与作用日益突出，行业规划将逐步成为行业中介组织对行业经济发展预测或信息，政府宏观部门将转向制订产业政策，专题规划，大型企业集团发展规划也将成为国民经济发展规划不可缺乏组成部分。(三)关于企业集团中长久发展规划主要内容大型企业集团投资审批制度改革，将改变审批项目为审批规划，所以，对企业集团中长久规划主要内容应提出一些详细要求。1．企业集团面向市场编制中长久规划与过去在计划经济条件五年计划，有着本质区分。企业规划不再是自上而下为政府制订规划；不再是单纯追求扩大。生产规模和扩大生产能力，争取政府投资规划。编制规划不是政府行为，而是企业行为。中长久规划关键内容是提升关键竞争力。企业关键竞争力是企业独特资源和能力。关键竞争力表现在与竞争对手差异性，他人模仿很困难；表现在企业全部资源整合而形成竞争能力，他人拆不开、拿不走。在市场经济条件下，企业中长久规划是战略性发展规划，表现在预见性、超前性，伴随市场改变和供求改变，需要不停进行自我调整。所以，企业规划不是固定不变，而是动态、滚动，不停调整规划。企业规划期能够是五年、六年期，也能够是三年、四年期，是依照不一样行业和企业特点、不一样形势与环境由企业自行确定。2．企业集团中长久发展规划主要内容(1)市场分析，环境分析，“对标”分析企业集团发展规划是企业依照客观实际和企业追求目标之间有机结合产物。所以，必须认真分析企业所处国内外市场、需求及其改变，资源情况，经济社会与文化环境和条件，以及企业本身现实状况、条件，进行经济预测与市场预测，这是编制企业中长久规划基础和依据。市场分析和环境分析，是企业外部条件分析。企业要分析所处行业特点，市场地位，竞争格局，发展前景，竞争对手市场拥有率和技术水平，资本与劳动市场情况，相关国家法律、社会以及对环境保护、安全法律要求等等。这种市场分析和环境分析，对于传统产业还是高新技术产业，加工行业还是服务行业，劳动密集、资本密集还是技术密集型产业，都是不一样。在市场分析和环境分析基础上，再将本企业现实状况置于国内外主要竞争对手之中，设计一套符合本行业特点包含主要经济指标在内指标体系，进行对比，称之为“对标”。大型企业集团要与国外同行业领先企业进行全方面“对标”，找出差距，分析原因。“对标”分析是企业内外部条件对比分析。(2)产业定位，发展目标和发展战略企业准确定位，并在定位基础上确定发展战略和发展目标，是编制中长久规划关键。定位、目标与战略确实定，既要切合实际，实事求是，又要解放思想，勇于开拓。确定发展速度、规划期末企业总体规模、销售总额、盈利总量等，都是主要，但不是主要。大型企业集团不能盲目追求进入世界500大企业，首先要做强，才有可能做大。目标与战略关键是企业竞争能力，这种能力包含企业创新能力、管理能力、市场开拓能力、连续发展能力，即企业关键竞争力和整体竞争力。(3)资本运作、资产调整与投资项目企业资本运作、资产调整和投资项目，是企业中长久规划主要组成部分，也是政府现在仍保留审批权或审核权主要内容。在市场经济条件下基本建设和技术改造项目，从内容到名称，都应作一些改变。在内容上，不但要包含基建投资项目和技改投资项目等增量内容，还应包含企业资产结构调整项目等存量重组，在名称上不宜再分为基建和技改，都属于资产调整和投资项目。所以，在企业发展规划期内资本运作、资产调整和投资项目，大致上应有以下内容：一是存量重组，二是增量投入，三是境内外并购，四是不良资产和社会服务分离、处置等。企业能够依照发展实际需要，规划对应项目。依照现在投资审批制度改革可能达成要求，在上报政府大型企业集团中长久规划中，要列出规划期内重大投资项目，尤其是要列出包括战略性资源开发利用，占用土地，跨流域、跨省区、影响区域经济协调发展，境外投资等重大项目，要求政府出资或补助(贴息)项目，以及产业政策限制发展和有特殊要求项目。企业发展规划中包括商业秘密内容，政府关于审批部门负有保密义务，其中属于关键秘密部分，企业能够不上报。对于主要项目标组织实施，企业发展规划中，要作出分阶段实施初步进度安排，并在作好资金大致平衡基础上，使项目实施进度安排与资金到位相衔接。国家在审批或核准企业发展规划时，应同时明确审批或核准所列项目，做为实施这些项目时“通行证”。(4)发展规划保障方法参考培育与发展跨国企业提升国际竞争