宋代社会救济制度的运作和国家权力-以居养院制的变迁为中心.(常用版)

宋代社会救济制度的运作和国家权力——以居养院制的变迁为中心.（常用版）(可以直接使用，可编辑完整版资料，欢迎下载）

宋代社会救济制度的运作和国家权力——以居养院制的变迁为中心.宋代社会救济制度的运作和国家权力——以居养院制的变迁为中心.（常用版）(可以直接使用，可编辑完整版资料，欢迎下载）   内容提要：考察宋代穷民收养设施的具体情况，就会发现其运营实态处于极其脆弱的状态。大部分居养院的财政基础极其脆弱，基本上无法提供长期维持居养院所需要的财源。居养院规模的零散性和财政基础的脆弱性与居养院收容者的性质有着密切的关系。在宋代穷民收养设施的收容者中，确实存在着需要救济的穷民。但是，除了一些穷民之外，为维持社会治安。还必须收容无赖之徒。不少居养院常常以短期的治安维持为目的而运营，从而，呈现出其财政基础也极度脆弱的状况。正因为居养院制具有这样的性质，所以其盛衰与社会情势的变化有着密切的对应关系。宋代的居养院基本上是因政策的需要而被采用和运营的。

关键词：宋代 居养院 穷民 无赖之徒

 

 

序 言

 

   在中国历史上从制度上完备社会救济机构是从宋代开始。宋代以前，虽然也设置过以寺院为中心的贫民收容所等救济机构，但数量不多，而且缺乏持续性。从宋代开始这种零散状态的社会救济制度迅速得到完备，这与唐宋时期的社会经济的变革有着密切的关系。众所周知，唐代均田制的瓦解、都市的发展、商业交通的发达，导致了小农阶层的分化和都市市民构成的变化以及人口流动现象的增加。因此与以前相比，需要社会救济的对象明显地增加了。

   但具有讽刺性的是宋代社会救济制度得到完备的时期是恶名昭著的徽宗朝蔡京当权时期。这个时期，国家政权对自然灾害的应对能力减弱，各地出现流民现象，以方腊之乱为主的各种民叛频繁发生。出现这些混乱状况是国家纪纲松弛、政治腐败的结果。但相反地，各种社会救济事业作为制度却完备起来。而且这个时期形成的社会救济制度的核心内容一直持续到清代，成为后世效法的榜样。①

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   ① 梅原郁：《宋代の救济制度—都市の社会史にょせて一》，中村贤二郎编《都市の社会史》，东京，ミネルヴァ书房1983年版，第213页。

 

居养院是北宋徽宗年间开始施行于全国的救济设施之一，是收容穷民并提供食宿和若干生活费用的机关。居养院有时根据当时的社会状况，破格优待收容者。例如：在南宋中叶绍兴的地方志中，记录徽宗时期的居养院为“冬为火室给炭，夏为凉棚，什器饰以金漆，茵被悉用毡帛，妇人小儿置女使及乳母，有司先给居养安济等用度，而兵食顾在其后”①。在整个宋代经常发生饥馑，每次发生饥馑时都出现大批的流民，多时达到数十万或数百万。甚至还发现“路旁散见白骨，每座寺庙里尽堆着尸体”②的记载。为后世效法的社会救济设施，不仅仅是居养院。经宋朝规定并颁布的其他社会救济政策，基本上也与居养院大同小异。③与当时的社会状况有着明显反差的社会救济制度的存在，其政治意图是什么?本文拟通过考察居养院制的实态，分析这种制度的意义，从而阐明宋代社会救济制度的性质。

 

一、居养院的运营实态

 

   南宋肘期继承了从北宋末期蔡京的当权时期开始在各地普及的居养院制，但国家权力机关对居养院制的关心及其运营实态和北宋末期相比有了显著的变化。为了了解南宋时期居养院制的实施状况及其性质，首先在现存的资料中考察有关南宋时期设立在各地的穷民收养机关的规模(如表1)。

表1中尽可能收录了能够反映南宋时期居养院制的实施情况的现存资料。如表中所示，南宋时期穷民收养设施，根据不同的地域其名称也有所不同。大体上养济院的名称占主流，但有些地方仍存在或使用了北宋末期以来的居养院、实济院、广惠坊、利济院等名称。收养所的名称虽然由于地域的不同存在一些偏差，但总体上，以府州为单位，每府州以设置一个穷民收养所为原则。根据现存的宋代地方志的记载，几乎

1无例外地每个府州设立了一个穷民收养所。④

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   ① 施宿：《嘉泰会稽志》卷一三《漏泽园》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本。

   ② 又如，苏辙指出：“京城四门外，所在白骨如麻。”(李焘：《续资治通鉴长编》卷三七○，元祐元年闰二月辛亥条，以下略称《长编》，中华书局点校本)徽宗崇宁三年(公元1104年)，中书建议设置漏泽园时说：“州县有贫无以葬，或客死暴露者，甚可伤侧。昨元丰中，神宗皇帝尝诏，府界以官地收葬枯骨。”(徐松等辑《宋会要辑稿》食货六八之一三○，中华书局1957年版)这种情况在社会比较稳定的孝宗淳熙年间也一样。如扬州知县郑兴裔指出：“臣莅任广陵，按行部曲，四望积骸蔽野。访之土人，辄云，或毙锋镝，或死饥寒，无主收埋，经年暴露，间有贫不能葬者，亦复委诸草莽。”(郑兴裔：《郑忠肃奏议遗集》卷上《请立义冢状》，文渊阁《四库全书》本)

   ③ 前面论述的社会救济制度的两个范畴中，除了与农村及农业状况相对应的机构外，作为宋徽宗年间确立的社会救济设施，还有居养院、安济坊、漏泽园、举子仓、慈幼局等。除了在本文中涉及到的居养院外，还有数篇中国及日本学者对其他诸机关的研究论文，其中，梅原郁《宋代の救济制度—都市の社会史にょせて一》；王德毅《宋代灾荒的救济政策》(台北中国学术著作奖助委员会1970年)；张文《宋朝社会救济研究》(西南师范大学出版社2001年版)最有参考价值。

④ 与此相反，如“庐陵八邑，其七皆有居养院，吉水独无之”(程珌：《沾水集》卷七《吉水县创建居养院记》)，也有每县都设置穷民收养所的事例。但据笔者调查，不是以府州为单位，而是按县别设置居养院的事例，只有在临安府管内的6个县中3个县各设有养济院(滑说友：《咸淳临安志》卷八八《养济院》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本)的事例和吉州的事例。

 

 

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① 《宋会要辑稿》食货六○《恩惠·居养院养济院漏泽园等杂录》，宁宗嘉泰元年三月十一日。

② 刘宰：《漫塘集》卷二○《真州居养院记》，文渊阁《四库全书》本。

③ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》《实济院》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本。

④ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》《实济院》。

⑤ 程珌：《浊水集》卷七《吉水县创建居养院记》，文渊阁《四库全书》本。

⑥ 同治《苏州府志》卷二二《公署二·广惠坊》。

⑦ 谈錀：《嘉泰吴兴志》卷八《义仓》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本。

⑧ 罗濬：《宝庆四明志》卷三《养济院》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本。

⑨ 吴潛：《许国公奏议》卷四《奏创养济院以存养鳏寡孤独之民》，丛书集成初编本。

⑩ 梅应发：《开庆四明续志》卷四《广惠院》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本；吴滑：《履斋遗稿》卷三《养济院记》，文渊阁《四库全书》本。

⑾ 陈耆卿：《嘉定赤城志》卷五《养济院》，《宋元地方志从书》，台北大化书局本。

⑿ 魏了翁：《鹤山先生大全文集》卷四五《泸州社仓养济院义冢记》，《四部丛刊》初编本。

 

   如表1所示，值得注意的是穷民收养设施的规模之小，在每府州设立一处的居养院或养济院，大部分只能收容数百名穷民。在江南东路建康府，把养济院和利济院合起来共收容1100名穷民，但这是特殊的事例，湖州等地域的定员不过是40名。据徽宗崇宁二年(公元1103年)的统计，这个时期长江以南地域的府州人口大部分已经超过了10万户①。苏州等地域的人口甚至达到43万户②。假设每户人口为5人，那么，北宋末期每府州的人口达到50万以上，有的甚至达到200万。在这个地域却只设立了一处穷民收养设施，而且其收容的人口只有100名左右。

   南宋时期居养院的收容人员与都市居住人口相比，其规模之小就更为明显了。就表1中收容人员最多的建康府的人口，南宋中叶的叶梦得(公元1077—1148年)指出：“建康承平时，民之籍于坊郭，以口计者十七万有奇，流寓商贩游手往来不绝。”③在人口数达到17万多的建康府，其收容设施只能容纳1100名的穷民。不过，如下面所述，有的时候这种收容设施也往往在很长一段期间被废止而不能正常运行。建康府的养济院，虽然极其例外地收容1000名以上的穷民，但与全体都市人口相比，其比重仍然很少。还有在上面的表中作为以州为单位的收养设施，规模最小的湖州的都市人口也达到6万余名。④与这种规模的都市人口数相比，只能收养40余名穷民的收容设施所具有的局限性就可想而知了，其实效性是极其有限的。南宋时期的穷民收养设施与整个都市发达状况或都市人口数相比，不过是形式上的设施罢了。

   南宋时期穷民收养设施的零散性在其财政状况中表现得更为明显。表2反映出其财政基础。

   如表2所示，南宋时期的居养院大部分拥有土地或确保一定规模的独立财源。南宋时期确保财源的居养院，与北宋时期依赖国家直接支援的居养院相比，有着明显的差异。在蔡京当权时期，国家政权对居养院提供户绝财产，还规定不足时以常平米的利息给以补充。与北宋时期完全依赖国家权力的居养院相反，南宋时期居养院的财政状况转变为由地方单位独自确保财源的形态。

如果只看表2，南宋时期的居养院好像在财政上处于比较充足的状态。因为不管什么样的形态，所有的居养院都确保运营所需的财政预算。但要注意的是表中所显示的南宋时期居养院的财政状况，是在开设居养院初期或居养院的运营状况最良好的时期，即居养院的财政在制度上得到完备时期的记述。在南宋时期反映穷民收养设施运营情况的现存资料中，大部分是关于重修居养院过程的记录或创建及重修居养院时期编纂的地方志记录，上面所列资料也是同一性质。所以，不能把这种资料所反映的穷民收养设施的财政状况，视为普遍现象加以一般化。

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   ① 参照梁方仲《中国历代户口、田地、田赋统计》，上海人民出版社1980年版，第152—160页。

   ② 范成大：《吴郡志》卷一《户口税租》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本。

   ③ 叶梦得：《建康集》卷四《建康掩骼记》，文渊阁《四库全书》本。

   ④ 湖州的州治乌程县在元代至元二十七年(公元1290年)左右，其人口达到68000余户(斯波义信：《宋代江南经济史の研究》，东京大学东洋文化研究所1988年版，第383页)。相反，湖州全体人口从

南宋淳熙九年(公元1182年)的204594户到至元二十七(公元1290年)年增加了16％左右，达到236577户(《宋代江南经济史の研究》，第382页)。根据这个增加率推算，南宋年间乌程县户数约达到59000余户。但据斯波义信的研究，南宋时期州治所在县的都市居住民数量相当于整个县人口的十分之二(《宋代商业史研究》，东京，风间书房1968年版，第332页)。因此一般根据宋代的每户人口为5口的推算方法，算出南宋时期湖州的都市居住人口约60000余户。

 

 

 

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① 《宋会要辑稿》食货六○《恩惠·居养院养济院漏泽园等杂录》，宁宗嘉泰元年三月十一日。

② 刘宰：《漫塘集》卷二○《真州居养院记》。

③ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》《实济院》。

④ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》《实济院》。

⑤ 程珌：《沾水集》卷七《吉水县创建居养院记》。

⑥ 谈錀：《嘉泰吴兴志》卷八《义仓》。

⑦ 罗濬：《宝庆四明志》卷三《养济院》。

⑧ 吴潛：《许国公奏议》卷四《奏创养济院以存养鳏寡孤独之民》。

⑨ 梅应发：《开庆四明续志》卷四《广惠院》；吴潛：《履斋遗稿》卷三《养济院记》。

⑩ 陈耆卿：《嘉定赤城志》卷五《养济院》。

⑾ 朱熹：《晦庵先生朱文公文集》卷七九《江西运司养济院记》，《四部丛刊》初编本。

⑿ 表中⑨的记录，庆元府(明州)广惠院的推定值是根据大人一天两升米、小儿为大人的一半(参见梅应发《开庆四明续志》卷四《广惠院·规式》)的规定推算出的结果，其他的推定值是根据北宋末年的乞丐法所规定的大人一天1升米、小儿为大人的一半这一基准所算出的额数。

 

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nbsp;  如上表所示，南宋时代各地的穷民收养设施，只有在其创建当初或刚重修时期维持着比较充足的财政状态。但居养院的财政状况并没有持续地维持下去，到后期大部分居养院的财源迅速恶化。例如：宁宗开禧年间(公元1205—1207年)在临安府昌化县，曾以官员为中心设置穷民收养设施并购置田地，但时间不久“养济田十失其八，居养田十失其三”①。这一事例反映了穷民收养设施的财源恶化的情形。穷民收养设施的兴废与地方官的热情有着直接的关系，当对穷民收养设施具有热情的官员离任的时候，其财源则迅速地被侵占或掠夺。这种事例在建康也出现过。建康的实济院自理宗端平年间(公元1234—1236年)开始，以转运司为中心筹备了10万贯的财源，但没过多久因运营不善而倒闭了。②程珌接到在江南西路吉州吉水县创建居养院的消息后指出：“州县间，惠利之事，不难于为而难于久。往往为者代去，来者不孠，则一切影灭矣。”③这正反映了南宋时期的居养院在财政上处于极其脆弱的状态。

   南宋时期居养院财政的脆弱性，还反映在开设或刚重修时筹集财源的过程中。南宋时期穷民收养设施的财源与北宋末期蔡京当权时期不同，采取由地方单位筹备财源的形态。南宋时期的居养院，因为开始就没有得到国家的支援，而由地方独自开设，所以其财政也是被地方官个人的力量所左右。如表2所示，由于地域的不同，居养院的财源也存在很大的偏差，上述情形正是由于这个原因造成的。

   在开设或重修居养院的时候，主管这一事物的地方官首先使用常平仓米等地方官衙的基金或地方预算，然后使用其管辖地域内的户绝田产。在表2中的建康府和吉水县，还有用地方预算重修居养院设施的真州和庆元府，都是这种情形。④但由地方政府用公款提供预算的情形比较少见，而一般采取通过地方实力人物的捐款筹备基金的方式。在庆元府广惠院相关记事中所指出的筹建收养设施“君子其相与附益之”⑤。正说明这种情形。在表2中记载的四处拥有田地的居养院中，除了隆兴府外，其余三处居养院都是筹备基金购入田地，这说明这些地域通过捐款确保了财源。

但在收养设施的开设或重修初期，居养院的创修者如果不能通过上述方法确保财源，则从最初的阶段开始便要承受很大的困难。有时地方官本人拿出个人的经费来补充财政不足。例如：在筹建隆兴府养济院时，从筹备到实际开设，不少地方官捐出数量庞大的私人钱财，对养济院的设置起了至关重要的作用。除此之外，也采用了许多其他方法。浙东的庆元府(北宋时期的明州)于理宗末年开设广惠院时，因府衙的财政不足，从城邑民那里根据田地的多寡增输了附加税。⑥在建康开设只能收容100名穷民的实济院时，因财源不足，借用地方官

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   ① 潛说友：《咸淳临安志》卷八八《养济院》。

   ② 周应合：《景定建康志》卷二三《实济院》。

   ③ 程珌：《沾水集》卷七《吉水县创建居养院记》。

   ④ 没有列在表2中，南宋初年绍兴年间在临安府设置的养济院也用了常平仓基金。见潛说友的《咸淳临安志》卷八八《养济院》。

   ⑤ 梅应发：《开庆四明续志》卷四《广惠院》。

   ⑥ 梅应发：《开庆四明续志》卷四《广惠院》。

 

主管下的官钱40万贯，以它的利息29000贯充作财政基础。①有时无论通过什么方法也筹集不上运营收养设施所必要的财源，所以虽然勉强重修了设施，但很难运营下去的事例也是存在的。真州就是这种情形。因为在没有国家正式支援的状况下，只能靠地方官个人的活动能力确保居养院的财源，所以从筹备财源开始，便出现了很多困难。

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① 周应合：《景定建康志》卷二三《实济院》。

 

二、穷民收养设施中被收容者的性质

 

   宋代穷民收养设施所收容的对象或者说其中的被收容者是些什么人?据现存的官方资料和一些士大夫们的记录，都认为是穷民。即所收容的人是“鳏寡孤独贫乏不能自存者”②，或“孤老残疾不出外乞食之人”③，或“老疾无告者”④等。在北宋中叶以后政府持续下达的诏令中，多次强调了救济这些人的必要性，同时督促和奖励政府官员制定并实施收养这些穷民的政策。

   居养院所收容的大多数人是制度上规定的无依无靠之穷民，这是毫无疑问的。在当时的诏令中，居养院中的被收容者由穷民构成的事例很多。例如，在南宋初期的高宗绍兴元年(公元1131年)，浙江的绍兴府奏请：

绍兴府街市乞丐稍多，被旨令依去年例日下赈济。今乞委都监抄劄五厢界，应管无依倚流移病患之人，发入养济院，仍差本府医官二员看治，童行二名煎煮汤药，照管粥食。将病患人拘籍，累及一千人已上，至来年三月一日，死不及二分，给度牒一道，及五百人已上，死不及二分，支钱五十贯。⑤

 

绍兴初年为南宋继续受金国军事威胁的时期。这个时期，由于金国几乎每年南下进行掠夺，大量的华北民众举家南迁，甚至在浙西一带也出现了大量的迁移者。⑥由于北方人口的南下，大量的移民流入浙东的绍兴府，其中需要救济的病人数量上升。从上面奏请中看出，养济院收容这种病人，并给予治疗。这种养济院及收容者，毫无疑问是制度上规定的救济设施及救济对象。除此之外，很多资料证明还有不少收容无依无靠之穷民的居养院。⑦

但在记录宋代居养院实际状况的史料中，也有不少显示其收容者不只是制度上规定的救济对象的事例。下面的资料就反映了这种状况。

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   ② 《宋会要辑稿》食货六○之一。

   ③ 《宋会要辑稿》食货六○之一。

   ④ 刘宰：《漫塘集》卷二○《真州居养院记》。

   ⑤ 《宋会要辑稿》食货六八之一三八。

   ⑥ 关于南宋建立期的人口移动情况及其方向，张家驹在《两宋经济重心的南移》(湖北人民出版社1957年版，第44—51页)中有详述。

   ⑦ 在《宋会要辑稿》食货六八《恩惠》中记述了这种性质的几个事例。对高龄老人的优待规定(食货六八之一三三)，在发生灾害时对孤儿的收养命令(食货六八之一三三)，南宋初期多次下达的延长冬季穷民收养时间的措置等都是很好的例证。

 

   1．闻诸县奉行太过，甚者至于设供张备酒馔。①

   2．有司不明先帝之法，奉行失当。如给衣被器用，专雇乳母及女使之类，皆资给过厚，常平所入殆不能支。天下穷民，饱食暖衣，犹有余峙，而使军旅之士，廪食不继，或致逋逃四方，非所以为政之道。②

   3．初遇寒，惟给纸衣及薪。久之，冬为火室给炭，夏为凉棚，什器饰以金漆，茵被悉用毡帛，妇人小儿置女使及乳母。有司先给居养安济等用度，而兵食顾在其后。③

4．居养院人有与编民及卒伍讼，虽理曲皆得直去，人甚苦之。④

 

   上述资料中所出现的居养院中的收容者并不是社会救济政策之对象。在前面探讨宋代穷民收养设施的财政状况时，考察过其财政基础的薄弱情形。在刚设立或重修居养院时，因不能确保所需财政预算，曾采取过各种非常措施，甚至还有不具备任何财源的情形。在上面的引文中出现的被收容者，尽管在薄弱的财政状态下，有的得到酒馔供给(事例1)；有的得到丰足有余的衣食(事例2)；有的得到金漆什器和毡帛寝具等供给(事例3)，他们都得到了能够过豪华奢侈生活的保障。很显然，考察宋代穷民收养设施的诸般状况时，不能把上述事例中的被收容者视为无依无靠的穷民。可以肯定这些受到优待的被收容者不是穷民，而是因某种原因在政策上得到照顾的对象。事例4反映了居养院中的被收容者们在政治社会上的地位或在政策上应予以照顾的必要性。他们与一般民众或士兵相讼时也会胜诉，这一事实反映出这些被收容者对地方官衙具有比较重要的影响力。由此可见，在宋代穷民收养设施中收容了不少非穷民身份的人，他们与一般穷民不同，受到比较高的待遇。

   那么，不是穷民却被收容在居养院而且受到厚待的收容者到底是哪些人呢?与此相关，在《宋会要辑稿》中，有如下有趣的记载。

   1．户部言，乞行下诸路州县，委自守令躬亲措置，责委坊正者保抄割贫乏乞丐姓名，尽数收养，不管漏落。仍立赏出榜，诸色人陈告，诡名冒请及减剋作弊之人，断罪追赏施行，令常平司常切觉察。⑤

   2．临安府每岁收养饥冻贫乏老弱残疾不能自存乞丐之人，凡用钱米，近十佘万，不为不多矣。可谓仁政之所先也，倘官吏失于措画，则宜收而弃，以壮为弱。⑥

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① 《宋会要辑稿》食货六八之一三三。

② 《宋会要辑稿》食货六八之一三六。

③ 施宿：《嘉泰会稽志》卷一三《漏泽园》。

④ 施宿：《嘉泰会稽志》卷一三《漏泽园》。

⑤ 《宋会要辑稿》食货六八之一四五。

⑥ 《宋会要辑稿》食货六八之一四四。

 

3．鳏寡孤独，古之穷民。生者养之，病者药之，死者葬之，惠亦厚矣。比年有司观望，殊失本指，至或置蚊帐给酒肉食祭醮加赠典，日用既广，糜费无艺。少且壮者，游惰无图，廪食自若，官弗之察，弊孰甚焉。①

 

资料1清楚地显示出南宋绍兴二十七年(公元1157年)各地居养院中产生了不少弊端：遗漏该收容的穷民而发生了许多“诡名冒请”的事。所谓“诡名冒请”的内涵是，与同一时期(绍兴二十六年，公元1156年)资料2结合起来判断，就反映出由于地方官的监督不力乃至默认，不少强壮者也被收容在居养院。资料2表明，此时，不少的财源被投入居养院，这就存在着不把这批财源用于救济真正的穷民而支援给强壮者的可能性。资料3清楚地表现出居养院艰难运营的后果如何，从其内容看，一般的穷民收养设施禁止提供蚊帐或酒肉。但在宋代的居养院中，存在不少违反规定厚待收容者以保障生活的事例。而且，其厚待的对象也包括身体强壮的人。收容年轻强壮的人本身违背了资料2中记录的收容“不能自存者”的居养院制的运营原则。资料3的记述反映了宋代居养院对被收容者的优待与违背规定的收容对象之间有着密切的联系。这样的结构下，如资料3所说，在宋代的居养院收容了一些“游惰无图”之人，即无业游民和无赖之徒。

如上所述，在宋代穷民收养设施的收容者中，存在着与居养院原来的规定相反，身体强壮而得到生活保障的集团。而且这种规定之外的被收容者并不是救济的对象——穷民，反而是对地方官衙有相当影响力的人物。

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① 《宋会要辑稿》食货六八之一三三至一三四。

三、居养院的盛衰和国家权力

 

   经北宋哲宗朝和徽宗朝得到扩充的穷民收养制度，直到南宋灭亡为止继续维持着其基本宗旨。但如前所述，也发生了一些制度上的变化及其名称因不同地域或不同时期有所不同等现象。本章以南宋时期为中心，考察居养院制的实施情况，并对宋代穷民收养制度的性质及与此相关的国家权力机关的态度进行探讨。

   在宋代居养院的实施过程中，最明显的特点之一，就是其设立及废止的频繁性。宋代的居养院设立之后，长期存在并进行救济活动的事例极其少见。②这种穷民收养设施在一般情况下持续时间极其短暂，所以在同一地域里也频繁发生居养院的设立、废止现象。例如：设在淮南东路的真州居养院，于孝宗淳熙年间(公元1174—1189年)因火灾而废止③，而到宁宗庆元年间(公元1195—1200年)初期，由提举常平使进行重修。④但后来其运营又陷入支离破碎的状态，到数年后的庆元六年(公元)200年)得到大修补。⑤

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   ② 据笔者的研究，在现存的关于宋代穷民收养设施的资料中，其设立以后未曾废止，一直维持到南宋末的事例，只有临安府养济院。参照潛说友《咸淳临安志》卷八八《养济院》。除此之外，如后述都经过了数次开设、废止、重修过程。

   ③ 刘宰在其《漫塘集》；卷二○《真州居养院记》中说：火灾之后居养院的旧址被市井的实力人物转变成民居。

   ④ 刘宰：《漫塘集》卷二○《真州居养院记》。

   ⑤ 刘宰：《漫塘集》卷二○《真州居养院记》。

 

建康府穷民收养设施的兴废过程更为频繁。到南宋时期，在建康开设第一个居养院是在高宗筹备建都的绍兴七年(公元1137年)。①至于这个时期的穷民收养设施存续到什么时期不详。但根据七十余年以后的宁宗嘉定五年(公元1212年)，建康知府黄度开设新的收养设施，并将其称为“创建”的事实，②可以看出，绍兴初年的居养院存续时间并不长。在绍兴初年开设居养院以后，重新在建康开设穷民收养设施是在孝宗淳熙十一年(公元1184年)。③这个时期收养设施的名称为养济院，主导此事业的人物是建康知府钱良臣，但这个时期的养济院开始就是限时性的机构。因为设立养济院的目的只是为了收容水灾之民。④然后如前面所述，在嘉定五年(公元1212年)，同样因知府的主导，创建了新的穷民收养设施。⑤但没过多久这时的收养设施也变得形同虚设。这在嘉定十年(公元1217年)江东转运使真德秀为遗弃的孤儿开设慈幼局时所说的，对“鳏寡废疾等无依靠的人”不能采取各种所需措施的记录⑥中得到确认。在嘉定五年(公元1212年)创建的穷民收养设施，到5年后的嘉定十年(公元1217年)已经趋于废止。以后重新设置名称为居养院的穷民收养设施，是在40年后的理宗宝祐五年(公元1257年)。⑦总之，建康的穷民收养设施，从绍兴初年开设最初的居养院，一直到宝祐五年的一百二十余年间重复了4次开设、废止、重修过程，而且重修后的收养设施的存续时间也只是勉强维持了几年。

   宋代居养院的存续期间极其短暂，这一现象并不仅仅局限在真州或建康，而是所有的穷民收养设施的共性。南宋中叶，在吉州吉水县刚开设居养院时，程珌对其创建过程的记录是“顾予每见州县间，惠利之事，不难于为而难于久。往往为者代去，来者不孠。则一切影灭矣。不特居养一事而已也”⑧，这反映了宋代穷民收养设施的实际状况。南宋时期以居养院为代表的社会救济事业的发展，基本上被当地地方官的关心程度左右着，所以地方官的交替，对社会救济设施的存废产生直接的影响。宁宗嘉定五年(公元1212年)，黄度在建康开设大规模的穷民收养设施，并在财政上给以周密的关照后指出：收养设施的持续性维持，与地方官的关心和热情有着绝对的关系，⑨这一事实反映了宋代穷民收养设施的性质。

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   ① 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》；《宋会要辑稿》食货六八之一三九。

   ② 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》。

   ③ 周应合：《景定建康志》卷一四《建康表十》，南宋孝宗淳熙十一年。

   ④ 周应合：《景定建康志》卷一四《建康表十》，南宋孝宗淳熙十一年。

   ⑤ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》。

   ⑥ 在周应合《景定建康志》卷二三《实济院》中，对真德秀开设慈幼局情况的记录为：“前参知政事臣真德秀将漕日，曾置慈幼一局，凡婴孩之遗弃于道，有能收养者，月给钱米，至七岁乃止。逾四十年，相仍不废。然鳏寡废疾之无所养者，未暇虑及。”真德秀在建康开设慈幼局的时间为嘉定十年(公元1217年)，参照周应合《景定建康志》卷二三《慈幼庄》。

   ⑦ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》。

   ⑧ 程珌：《沾水集》卷七《吉水县创建居养院记》。

   ⑨ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》。

 

南宋时期的穷民收养设施都是在南宋初叶的绍兴间或公元1190年以后开设。而且在南宋初年最初开设居养院设施的地域，持续存在到南宋后半期的事例极其少见，而大部分在绍兴年间以后趋于废止。①在宋代穷民收养设施的具体实态中，缺乏持续性的现象非常明显。但有一点值得注意，即南宋初在各地走下坡路的居养院制，到12世纪末以后重新盛行起来。在南宋时期的穷民收养设施中，能够确认其设置与废止年代的都是在12世纪末以后最初设置或重修的。在南宋初年设置了居养院，中途将其废止的地域，也在这个时期重新设置了居养院或将其加以扩充。总之，南宋时期居养院制的实施，有南宋初和12世纪末以后这两个盛行期。

   上面考察了宋代居养院制，在北宋末期到南宋初的孝宗年间和12世纪末期，它的发展曾出现过比较大的曲折过程。如果说从北宋末期到南宋初叶，以及12世纪末期以后时期是属于宋代实施居养院制的兴盛期，那么从高宗后半期到孝宗时期则属于实施居养院制的萧条时期。这种居养院制的盛衰过程与影响宋朝政权的不稳定因素有着直接的关系。宋朝政权的政治社会危机状况与实施居养院制的盛衰状况形成明显的平衡关系。如前章所述，宋代不少穷民收容设施是为无赖之徒等影响社会稳定的不安定因素而设置的。

众所周知，从北宋末期到南宋初叶期间，由于内外矛盾的重叠激化，宋王朝国家政权的基础及社会秩序处于极其不安定的状态。在政治上由于金朝的勃兴，连续发生了辽朝和北宋崩溃、南宋建国等激烈的变化，与此同时由于新法的变质，引起了一系列的社会问题。以方腊之乱为发端，频繁发生了宋江之乱、钟相杨么之乱等许多民乱。正是在这种社会不安定时期，设置穷民收养设施具有重要意义。在12世纪末期也一样。大部分学者一致认为，在南宋统治的一百五十余年间，从绍兴年间后半期到孝宗期间是南宋的社会政治最为安定的时期。②在高宗绍兴十二年(公元1142年)南宋政权与金朝之间签订和约之后，经绍兴年间的后半期和孝宗时期出现了安定的局面，而以开禧年间的对金战争为转折点，其政权基础开始急剧动摇。由于蒙古军的威胁，加重了军事上的压力，随着军费负担的加重，导致了国家财政状况的极其恶化。这个时期物价成为严重的社会问题③，在南宋中期处于稳定局面的各种叛乱，又开始频繁地发生。④与这种社会不安状况相适应，这时的南宋君臣认识到设置居养院的必要性，因此居养院制出现了第二次兴盛期。

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   ① 这种倾向的一个例外的存在是临安府的养济院。其他地域的穷民收养设施都到南宋初以后趋于废止，或处于衰败不振的状态，而临安府的养济院，却随着时间的流逝，在制度的上越来越得到扩充(潛说友：《咸淳临安志》卷八八《养济院》)。这与临安的政治位置及人口的持续膨胀等要素有着重要关系。因为临安是南宋的首都，在政治上得到特别的关照，随着南宋初期以来人口的急剧膨胀，所救济的对象也逐渐增加了。

   ② 其代表性的几个事例如下：周宝珠、陈振主编的《简明宋史》，人民出版社1985年版，第335页；斯波义信的《宋代社会匕长江下流域》，《宋代江南经济史の研究》，第85—8

9页；陈振的《宋史》，上海人民出版社2003年版，第484—485页。

   ③ 例如，米价从绍兴末叶到孝宗时期，平时大概每升12文或20文，但到后来暴涨到40文或90文。南宋时期米价变化参照梁庚尧的《南宋的农产市场与价格》(上、下，《食货》8、9，1978—1979年)及汪圣铎的《南宋粮价细表》(《中国社会经济史研究》1985年第3期)。

   ④ 关履权：《论两宋农民战争》，存萃学社编《历代农民起义论丛》(中册)，香港大东图书公司1978年版。

 

结束语

 

   考察宋代穷民收养设施的具体情况，就会发现其运营实态处于极其脆弱的状态。首先，宋代居养院相对于当时都市发达状况或人口而言，其规模较小。在拥有数万或数十万人口的都市里，一般只设有一所能够收容一百多名穷民的设施。从收养设施的经济基础可以看出其存在的问题。大部分居养院的财政基础极其脆弱，基本上无法提供长期维持居养院所需要的财源。南宋时期各地的穷民收养设施实际上没有起到真正的收养穷民的作用。

   居养院规模的零散性和财政基础的脆弱性与居养院收容者的性质有着密切的关系。在宋代穷民收养设施的收容者中，确实存在着需要救济的穷民。但是，除了一些穷民之外，为维持社会治安，还必须收容无赖之徒。因此在拥有数十万人口的城市里，宋政府设置了只能收容数百人或数十人的收容机构，而且在财政状况极度脆弱的状态下，为了怀柔影响社会治安的不利因素，地方官不顾短期的困难和财政基础的脆弱性，主动地设立或重修了收容机构。居养院不少常常以短期的维持为目的而运营，从而，财政基础也极度脆弱。

   正因为居养院制具有上述的性质，所以其盛衰与社会情势的变化有着密切的对应关系。随着国家所处状况的变化，宋朝廷对居养院制的关心程度也发生着变化。由于国内外矛盾的激化导致了社会的不安定，有必要加强治安的时候，收容无赖之徒为主要运营目的之一的居养院制，显得富有活力；相反随着国家统治处于安定状态，居养院制也就进入停滞萧条期。所以宋代的居养院基本上是因政策的需要而被采用和运营的。

居养院在脆弱的财政状况下，怎么能同时收容贫寒的穷民和国家政策上需要给以优待的对象呢?笔者认为这两种人属于同一性质的集团，同时在一个收养设施里并存。无依无靠的穷民，只是存在于中央政府集中提供财政支援的部分地域。①北宋时期的开封或南宋时期的临安、建康等大都市的居养院就是这种事例。对开设在这种大都市的居养院，中央政府从政策上给以比较大的照顾。②对穷民的收养只是局限在中央政府给以关心和支援的地域。而且从时间上看，对无依无靠穷民的收养，基本上在北宋末期到南宋初期进行。

 

 

 

 

 

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   ① 对无依托穷民的收养是局限在临安府等一部分地域实行的特殊政策，这一事实从南宋建立时期将以华北流民为代表的穷民收养在建康及平江府等地域，并特别指出按临安府的规制提供救济的事例中反映出来。在高宗绍兴七年(公元1137年)对建康府下达的“诏：天气寒凛，贫民乞丐，令建康疾速踏逐舍屋，于户部支拨钱米，依临安府例支散。候就绪日，申取朝廷指挥，为始收养”是其中的事例(《宋会要辑稿》食货六八之一三九)。除此之外，在《宋会要辑稿》的绍兴六年十一月二日条(食货六八之一三九)和绍兴十三年九月十五日条(食货六八之一三九)中还有不少类似事例。哲宗年间颁布的居养法，只有在特别的措施和命令下才有可能施行。

   ② 在《宋会要辑稿》食货六八《恩惠》徽宗宣

好风光好风光恢复供货才深圳市制度型社会福利体系建设初探摘要：深圳市的社会福利制度经过数年的发展，已经有了长足的进步，但现行的社会福利体系仍然是作为一种“补缺型”的政策而存在，社会福利服务尚未得以开展，社会福利建设水平与深圳市高速发展的经济水平存在差距。本文创造性提出深圳市应建设制度型社会福利体系，积极拓展社会福利服务领域，通过发展社会福利的行政、财政、设施、规划等多个基本要素，采用逐步扩大覆盖人群、逐步提高财政开支、逐步完善福利项目的方式，积极稳妥地推进深圳市社会福利事业发展。关键词：制度型、社会福利体系、社会福利服务作为民生事业的社会福利与民主、法制共同构成现代国家制度的三个基本特征。注重包括社会福利在内的公平正义的制度保障，为公民建立起一个可靠的社会安全网，保证所有公民拥有起码资源以满足他们的基本需要、享有基本的社会服务以保持他们的福祉，是公共服务型政府的基本价值观。深圳市的社会福利制度经过多年的发展，已经有了长足的进步，但在我国现行的社会保障话语下，深圳市的社会福利体系仍然是作为一种“补缺型”的政策而存在，旨在保障社会弱势群体的基本生活，社会福利服务尚未得以开展，社会福利建设水平与深圳市高速发展的经济水平存在差距。从深圳市目前的经济社会发展水平、财政承受能力和社会福利发育程度来看，深圳市已经具备了在全国率先探索建立资金保障与服务保障相结合的制度型社会福利体系的条件。整合现有福利资源，拓展福利项目，积极稳妥的建设制度化、体系化的制度型社会福利体系，是深圳市社会福利发展的必然趋势。一、社会福利及其主要模式（一）社会福利的定义广义的社会福利（socialwelfare）是指国家和社会为实现“社会福利状态”所做的各种制度安排。狭义的社会福利一般是指国家依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度，既包括经济型福利，也包括公民所需要的各种具体社会服务尚晓援.“社会福利”与“社会保障”的再认识尚晓援.“社会福利”与“社会保障”的再认识.中国社会科学，2001年第3期.在此有必要区分社会福利与社会保障的概念。社会保障一般是指通过收入保障方式满足弱势社群和劣势群体的基本需要，恢复他们的社会功能，保证社会正常化运转。可以看出，在国际通行惯例中，社会福利的概念实际上涵盖了社会保障的概念。然而我国目前把社会福利当成了社会保障的一部分，认为社会福利、社会保险与社会救助共同构成了社会保障的内容，实际上用小概念涵盖了大概念。这样做的结果是使理论界和实际工作者经常把社会福利、社会保障、社会保险几个概念混用或交替使用，不仅造成了理论上的混乱，而且也使制度体系不够规范，出现了“权利错位、管理真空、转换空挡、结构脱节”等现象。这样一个逻辑问题在理论研究和实践领域所产生的负面效应相当明显，制约了我国社会保障和社会福利研究的进程，阻碍了学科规范化的实现窦玉沛.窦玉沛.构建面向21世纪的社会福利制度.，2001年3月31日.（二）社会福利的基本内容1.收入维持与服务提供是社会福利的基本内容收入维持的保障与社会服务需要的满足是社会福利的基本构成部分。西方福利国家发展的经验表明，在福利国家发展的早期，社会福利的重点是各类社会保险和社会救助等收入维持项目；随着福利国家的发展，社会服务的种类日益增加，成为福利国家的重要产出。教育服务、医疗服务、就业服务、住房服务与个人社会服务构成当代社会福利政策的主要内容岳经纶.岳经纶.社会服务的发展与我国社会保障体制的完善.广东民政，2021年第9期.2.社会福利服务的重要性正日益提升从世界各国社会福利的发展趋势来看，社会福利服务尤其是个人服务的概念日益重要。社会福利服务也可以称为个人社会服务（英国）或社会照顾服务（北欧），是公共服务的重要内容。在美国，社会服务作为社会福利体系的一个组成部分，与公共救助、社会保险一同构成了美国的社会福利体系。社会服务主要是指为儿童、独自生活的老年人、残疾人和其他有特殊需要的人提供照顾、咨询服务、教育或其他形式的援助。儿童保护服务、日常照顾、早期教育、家庭主妇服务、职业培训、精神健康照顾和职业恢复等都属于社会服务。随着福利国家的发展，政府往往倾向于把更多的资源用于社会服务。在当代福利国家中，政府在社会服务的筹资、递送和监管方面发挥着重要作用，而且政府倾向于与公民社会在社会服务提供中建立伙伴关系。我国政府在社会服务发展中的角色正在转变，社会服务发展已经提上重要日程。社会服务的发展一方面可以拓展公共服务的范畴，加快服务型政府的建设；另一方面可以促进就业、促进社会组织发展以及促进社会工作等专业的发展，促成社会多赢的局面和效果，是社会福利体系发展不可或缺的重要组成部分。（三）从“剩余型”到“制度型”：社会福利制度发展的两种模式西方学者蒂特姆斯在20世纪80年代最早将社会福利制度划分为三种模式：“残补式的”或叫“剩余型”福利制度(theresidualwelfaremodel)、“制度化再分配”或“制度型”福利模式(theinstitutionalredistributivemodel)以及“工业成就表现模式”(theindustrialachievement-performancemodel)Titmuss,R.M..SocialPolicy:AnIntroduction.London:Allen&Unwin,1974.。而不少学者综合其观点，将前两者即“剩余型”和“制度型”视为福利制度的两种基本分类模式Wilenskey,H.L.&Lebeaux,C.N..IndustrialSocietyandSocialWelfare.NewYork:TheFreePress,1965.。Titmuss,R.M..SocialPolicy:AnIntroduction.London:Allen&Unwin,1974.Wilenskey,H.L.&Lebeaux,C.N..IndustrialSocietyandSocialWelfare.NewYork:TheFreePress,1965.剩余型福利一般是指只有在社会机制出现问题而无法满足人们的需求时才会提供的福利，是一种应急措施。在该模式中，主要靠个人的努力和市场的力量，同时强调慈善机构和志愿机构的作用，政府扮演的是一种消极的角色，只是在前述渠道失灵的情况下才会介入。剩余型福利模式对应的是基于收入审查的选择性福利方式，使被救济者有“耻辱感”，社会对福利对象的歧视，强化了道德和经济层面的社会差异，增加了社会分裂性。选择主义者认为资源有限，应将福利集中于特殊群体，提高使用效率，减少成本，而经济审查可以严格控制受益群体，将福利递送集中于贫困群体，更能体现社会公平。制度型福利模式则是把社会福利看成任何社会都必须具备的一项重要的职责和功能。在制度性社会福利视角看来,社会福利不是在家庭和市场不能满足个人需求时才介入的,而是现代社会结构中常规化的、永久性的、必需的而且值得称赞的重要组成部分,是一种不同于自由市场和家庭的实行再分配的利益机制。该观点把社会福利的对象从特殊的弱势群体(如穷人、病人、残疾人等)扩展到社会中的所有公民,从“被保护者”或“非正常人”扩展到“普通人”,从而实现了从选择性社会福利(selectivewelfare)到普遍性社会福利(universalwelfare)的转变。政府在该模式中扮演十分积极的角色，通过制度化的政府力量使社会成员得到更为全面的保障尼尔.尼尔.吉尔伯特，黄晨熹.社会福利政策导论.华东理工大学出版社，2003年版.表1制度型与剩余型福利模式的基本特征对比剩余型福利制度型福利个人主义思想团结、博爱的思想倾向于有条件的权利或无权倾向于充分的权利接受福利带来的污名理所当然的权利不完全和易变更全面和持久资金筹集易受经济、政治和慈善风气的影响资金筹集更稳定和安全标准可能是最低的高福利和服务标准面向贫困者几乎面向所有人群（四）深圳市制度型社会福利体系的提出当前，我国民生与社会发展问题日益受到重视，全国兴起了建设补缺型向适度普惠型社会福利体系的浪潮。但是不少学者及实践者指出，适度普惠型社会福利的“适度”不易把握，提全面普惠型社会福利又为时过早。深圳作为改革开放前沿，在社会福利领域同样面临创新契机。结合世界各国及我国未来社会福利体系的发展趋势，深圳市民政局创造性提出建立制度型社会福利体系的发展框架。深圳市将逐步建立以需求为导向、动态调整的福利事业发展机制，在现有的老年人、残疾人、儿童社会福利事业的基础上，围绕经济社会协调发展中出现的其他福利服务需求，发展新的制度型社会福利。在资金类项目救助对象上，由特定的对象，向全体老年人、残疾人、处于困境中的儿童、贫困家庭、重点优抚对象及单亲家庭、重病人及受社会排斥人群等更为广泛的社会弱势群体、边缘群体转变；在服务项目的供给上，由简单的资源转移扩大到运用这些资源为所有人群提供各种具体服务的转变，遵循对象群体化的发展规律，根据不同的群体，制定相应的福利服务政策，建立必要的福利设施，提供专业化的服务，满足他们不同层次的多样化需求。二、深圳市发展制度型社会福利体系的题中之义（一）深圳市社会福利的现状深圳市社会福利的发展与我国社会福利的发展紧密联系。1985年《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》首次提出“社会保障”的概念,把社会保险、社会福利、社会救济共同归为社会保障的内容。由于我国政府长期将社会福利置于社会保障概念之下，社会福利范围十分有限,主要局限于民政工作范围之内，社会福利对象主要是丧失劳动能力的老弱病残孤寡和优抚对象、灾民等，而且缺乏社会政策与社会服务概念。在我国现行社会保障制度下，深圳市的社会福利体系长期以来作为一种残补性政策存在，主要服务对象是“三无”老人、孤残儿童、残疾人、优抚对象等特殊群体，且以解决这些群体的基本生活保障为第一优先。市政公共服务、教育服务、卫生服务、住房服务既未纳入社会福利范围，也不是社会福利体系的优先领域。改革开放以来，伴随经济体制改革不断深化，城市贫困、收入差距、社会不平等与社会秩序问题日趋严峻，社会救济与社会保险在福利体系中的地位不仅没有削弱，反而有所加强。尤其是社会救助蓬勃发展，救助范围急剧扩大，主要包括贫困救济、灾害救济、医疗救助、廉租住房、教育救助、法律援助等六部分内容，形成社会救助过分膨胀的局面。由于缺乏社会政策与大社会福利观念，一方面教育、卫生、住房、就业等公共服务呈现分散化发展状况；另一方面,养老服务、儿童与青少年服务、家庭综合服务等个人社会服务还没有引起相关部门的足够重视。目前的社会福利与社会救助等保障政策缺乏系统联系,没有形成整合与系统的制度框架和政策模式,过分强调收入维持，忽视社会福利服务的提供，导致绝大多数社会成员被排斥在社会福利范畴之外，而且严重妨碍社会福利制度的社会预防、投资、发展作用的发挥。（二）深圳市制度型社会福利体系的基本框架与国际发展接轨，深圳市制度型社会福利体系的基本框架仍然以资金与服务两类项目为主，资金类项目主要涵盖了原有福利体系中以家计调查为基础的社会救助项目，新增了无需家计调查的部分津贴项目；服务类项目则主要涵盖安老、家庭服务、残疾人服务等个人服务，将主要结合护理康复、社会工作等专业服务方法进行展开。具体又包括如下四个层次：1.以健全的家计调查为基础的综合救助计划。主要包括低保及低保边缘家庭救助，困难单亲家庭，残疾人特殊困难救济补助与康复补助等等。救助的范围又包括基本生活保障、教育、医疗、就业等方面。2.无需家计调查的、针对特殊群体特别需要的社会津贴计划。主要包括孤残儿童及三无老人供养津贴、残疾人津贴、高龄老人津贴、灾害救济、流浪乞讨人员救助、优抚安置等方面。3.覆盖个人层面、家庭层面和社区层面的社会服务计划。主要包括安老服务、残疾人服务、家庭综合服务、青少年服务、社区综合服务等方面。具体来看，安老服务又主要包括居家养老服务、日间照料服务、养老院舍服务、社区“星光老年之家”、社区日托服务以及系列为老服务计划；残疾人服务主要包括就业服务、教育服务、康复服务、残疾人日间照顾与护理院服务等等；家庭综合服务主要包括妇女就业服务、家庭暴力处理、亲子活动与儿童成长服务、婚姻问题咨询、家庭助理计划等等；青少年服务主要包括青少年与儿童心理咨询服务，以及学校社会工作、青少年感化服务等等；社区综合服务主要包括社区基本服务、义工服务、外来人口支援服务等等。4.增加权能的社会计划。增权是社会工作领域的重要理论与方法，主要是强化弱势群体运用资源的能力和方法，加强社会资本的投入，促进社会资本的形成。增权也可以被认为是社会福利服务的最终目标。（三）深圳市制度型社会福利体系的基本要素深圳市建设制度型社会福利体系必须首先重视基本要素的建设，这些要素主要包括：社会福利行政、社会福利财政、社会福利设施以及社会福利规划。1.社会福利行政社会福利行政又称社会行政或社会工作行政，一般是指政府根据其制定的一系列社会福利政策，并参照当前社会需求状况，所实施的一系列促进社会福利的各项措施和活动，目的在于发挥政府福利工作的功能，完成政府福利工作的责任。社会福利行政的基本体系构架应包括颁布社会福利基本法律，拟定社会福利执行法规;设置高效的社会福利管理机构，形成完备而又集中的福利管理系统；组织社会福利基金收入，筹划社会福利基金支出；配备精干的社会福利工作人员，形成科学的管理方式等多方面的内容。其领域大体可分为宏观与微观两个层面，宏观方面主要是政府的福利政策颁布与实施，微观方面主要是指福利机关内部的运行机制与管理技术易艳阳.易艳阳.完善我国社会福利行政体系.社会工作,2007年第8期下半月.另一方面，社会工作行政也是社会工作间接服务的专业方法，即通过行政程序以确保服务的功效，实现社会福利的目标。近年来，政府相关部门作为政策制定和实施的责任部门，日益认识到通过有效的福利实施与传输过程来满足社会需求的重要性。尽管政府部门内有处理社会服务事务的部门，但是，在发达国家和地区，社会政策在一定程度上要依靠社会工作去实现。作为具有公共服务性质的社会福利服务得到不断发展，非专业性志愿者的自愿服务逐步被专业性的社会工作所取代。2.社会福利财政社会福利属于广义的财政分配范畴，是政府财政分配的重要组成部分，是更好行使政府社会管理、服务、监督职能的重要体现，是各项社会福利事业发展的有力保障。社会福利财政直接决定了福利的发展方向和规模，任何一个国家和政府都不能轻视或忽视在社会福利财政支出中的主导和主体作用。社会福利的供给需要大量的物质性资助，早期福利由民间组织、慈善机构或其他组织提供，远远不能解决福利供给问题。只有通过政府的力量，调动和运用整个社会资源，动用政府财力，才可以很好地解决社会的福利供给问题。随着社会的发展，世界各国都不同程度地提高了社会福利的支出。目前，社会福利财政支出已经成为政府财政支出中的一个不可或缺的项目。发达国家制订了一系列全面改进福利制度的社会政策,建立政府购买服务的预算经费项目，形成购买社会服务的公共财政体系，目前西方各国政府社会福利开支数量与比例由微不足道变为普遍超过政府开支50%以上刘继同.国家与社会：社会福利体系结构性变迁规律与制度框架特征.社会学人类学中国网,2006年7月25日.。一般来说，政府在每一财政年度都有专门的预算，并根据社会管理事务和社会服务需求的实际，通过招标的形式或委托的形式向非营利机构（主要是社会工作机构）购买服务。例如2021-09年香港社会福利署各类社会福利津贴与服务项目的支出占政府经常性开支的第二位，比例为18.1%，仅次于教育开支的刘继同.国家与社会：社会福利体系结构性变迁规律与制度框架特征.社会学人类学中国网,2006年7月25日.为了改善和提高社会成员的生活质量，增进社会成员的福利，顺利完成从“残补救济型”向“制度福利型”转化的过程，政府就必须随着社会经济的发展加大对社会福利财政的支出。同时，还需要通过专业化管理，将其作为一项独立的财政运作加以定位和管理。随着国家公共财政体系的建立，财政将逐步减少盈利性、经营性领域的投资，财力主要用于社会公共需求和社会福利，这必将为社会福利事业的发展提供良好的条件。同时，福利彩票、慈善捐赠等筹资形式也将在社会福利体系建设中发挥日益重要的作用。3.社会福利设施社会福利设施是社会福利项目与服务提供的基础条件。随着社会结构和生活结构的变化，社会成员的生活方式和需求产生了极大的变化，以往单一的救济型福利设施需要逐渐按照社会需求走向专业化、居住化、社会化。专业化是指根据福利设施按照老人、残疾人、儿童等不同福利对象的需求来设计为满足不同需求的设施，为不同福利对象提供不同需求的专业化服务。居住化是指设施不再仅仅是解决吃住的问题，而是重在解决如何使利用者生活得更好，把设施作为家庭生活的延长线。社会化一方面是指设施经营主体多元化，另一方面是指福利设施应该办成开放型设施。社会福利设施属于典型的公益设施范畴，普遍需要政府部门的配套政策支持。以养老设施为例，政府在政策与资金等方面应该给予更多的扶持和帮助,如老年社会福利设施建设用地、用房优惠政策、老年社会福利设施收费优惠政策、老年社会福利事业的税收政策、政府为老年社会福利设施和项目的财政支持计划，等等。4.社会福利规划社会福利规划是对社会福利体系比较全面、长远的发展计划，是对未来社会福利事业整体性、长期性和基本性问题进行考量和设计的整套行动方案。我国国民经济与社会发展即将步入第十二个五年规划，各项事业在总体规划与专项规划的指引下蓬勃发展，但是目前我国还鲜见社会福利事业的专项规划，需要加大规划力度。从地方政府来看，一方面需要要把社会福利制度建设纳入城市发展的总体规划；对社会力量兴办社会福利事业，要在规划、用地、税收等方面给予政策优惠。另一方面，需要加快拟定社会福利事业发展的专项规划或意见，为社会福利发展确定明确的方向，制定具体的发展方案。同时，我国社会福利分散发展的状态应该改变，需要认真加以调整、整合、规范和重新构建。政府应该在统一领导下，深化改革，加强立法，整体规划，协调运作，各部门形成合力以推动制度型社会福利体系发展。（四）深圳制度型社会福利体系的主要特点现代福利是从政策规划、行政管理到服务提供的一个完整而又有分工的过程体系，深圳市制度型社会福利体系正是深圳现代福利发展的方向。该体系应该具备制度化和体系化两个主要特点。一是制度化。“制度化”是指与传统福利相比，现代社会福利不是零星地、临时性地或带有随意性地提供，而是经常的、稳定地、普遍的社会制度，依据权威性的法律法规或政策进行，并且有专门和系统的组织机构、人员和经费资源。政府通过政策和行政对社会福利的运作进行统一安排和管理。作为制度的社会福利的最重要的事实是,它是一套组织化的安排,在这种安排下,消费者的经济产品的生产和分配按照不同于自由经济市场或在家庭制度下普遍的原则或方法来进行。二是体系化。“体系化”是指现代社会福利打破了过去单一的社会部门或个别主体来承担、推行的零散格局，将全社会中不同的组织机构、不同类型的资源结合在一起，共同构成一个社会福利的大系统。在现代社会福利的运作过程中出现了日益明确的分工，从政策制定、规划设计、监督管理、组织执行、具体服务的提供都由不同的部门或组织负责，而不同的环节又构成一个统一的整体。实现社会福利政策，不能单靠单一的、有限的政府资源和行政权能，也不能单纯依靠非政府、非营利的社会服务机构，需要建立能够有效整合各方资源、实现政府和非营利社会团体共同治理的制度安排。三、深圳市建设制度型社会福利体系的机遇与挑战（一）建设制度型社会福利体系的重要机遇自党的十七大再度吹响改善民生的号角，将民生问题列为贯彻落实科学发展观的核心内容，并提出了加快推进以改善民生为重点的社会建设的六大任务以来，我国对民生的重视已经达到一个非常的高度。社会福利作为保障民生、促进社会发展的一项重要制度，受到了学界与实践界极大的关注。可以说，目前的社会环境是有利于制度型的社会福利体系建设的。作为祖国改革开放的前沿城市，深圳市开展建设制度型社会福利体系也有着得天独厚的条件：1.快速发展的经济为制度型社会福利体系提供坚实的保障。一个高度发展的经济水平对促进社会福利事业的发展将会起到很好的促进作用。深圳市2021年人均GDP为89,814元，约为12,926美元，是全国平均水平的4倍，并已经超过世界银行2021年高收入国家11,906美元的标准。伴随着经济的快速发展，深圳一般性财政收入也实现了快速增长，成为支出深圳社会福利事业建设的重要资金来源。2021年深圳市的地方财政收入已经超过800亿元。同时可以看出，深圳市的财政收入和支出都仅占GDP的10%左右，属于完全安全边际内。如此雄厚的经济基础和相对安全的经济环境为建设制度型社会福利体系提供了良好的经济基础和坚实的资金保障。2.深圳市素有的改革精神，能够进一步促进制度型社会福利体系建设的开展。自深圳市建市以来，“解放思想、实事求是”就是深圳人一以贯之的理念，不断的改革和创新是深圳快速发展的重要法宝。作为祖国发展的窗口城市，多年以来，深圳市一直承担着“先行先试”的历史使命，做为我国一个全方位的改革试点城市，大量的社会、政治制度都是现在深圳建立并推广至全国。在社会福利领域同样如此。2021年7月，民政部与深圳市政府共同签署了《民政部深圳市人民政府推进民政事业综合配套改革合作协议》中要求深圳在现有基础上大胆探索，先行先试，在重要领域和关键环节率先取得突破。其中，稳妥建设普惠型社会福利制度建设作为社会体制改革的重要内容，是民政工作先行先试改革措施的重要组成部分，具有重大而深远的实践意义。深圳市在此基础上，结合全市的经济与社会发展实际，创新性的提出“建设制度型社会福利体系”的理念。先进的理念和创新的精神是深圳市建设制度型社会福利体系的重要思想保证。3.深圳市有着建设制度型社会福利体系的社会条件。首先是人口与人力资源的优势。一是深圳广大的劳动年龄人口尤其是外来人口为深圳发展社会福利服务创造了良好的条件，如未来社会服务对专业护理员、家政服务等相关人员的需求量是巨大的，劳动力资源是必备条件。二是深圳社会工作发展走在了全国前列，目前深圳社工队伍近千人，社工机构近40家，为提供专业的社会福利服务储备了条件。同时，深圳志愿者队伍与义工队伍十分庞大。深圳市素来重视社会领域的建设和发展，其中首推的就是深圳市义工，经过数年的发展，深圳目前有注册义工18万人，累积提供服务约200万人次，年平均服务时间超过300万小时。深圳义工已经成为全国的一面旗帜。以上都为深圳市建设制度型社会福利体系提供了良好的社会基础。其次是便捷的地理优势，可以充分借鉴香港社会福利发展的经验。香港社会福利制度经过数十年的发展，已经形成了一套较为完备的社会福利资金提供与服务购买体系，在社会福利领域积累了非常丰富的经验，并形成了一系列成熟的模式，有着非常重要的借鉴意义。深圳市与香港无论是经济发展水平抑或社会发展状况都有一定的相似之处，且两地仅一河之隔，在交流上存在着先天的优势，而且伴随着港深一体化进程的不断加快，深圳市与香港之间的联系日益紧密，在社会福利建设方面，深圳市已经和香港有过多次的交流活动，并与香港社会福利署、香港社会服务联会等大量的机构建立了良好的合作关系，在经验借鉴的方面，可以说深圳市有着先天的优势。（二）深圳建立制度型社会福利体系所面临的挑战虽然有着非常良好的发展条件，但是深圳市建设制度型社会福利体系仍然需要面对一定的挑战，主要包括以下几点：1.深圳市对待社会福利的观念仍然偏向保守。目前，我国仍然简单的将社会福利看作社会保障的一部分，其目的是为了解决社会困难群体的生存问题，保障其基本生活，从而导致社会福利的另一个有机组成部分——社会服务无论在概念上还是实践上，都一直没有得到足够的重视。虽然深圳市在社会福利服务建设领域有了一些新的探索，但是总体的思维仍然偏向保守，打破这种以“资金补贴”型占主导地位的福利体系建设思维是建设制度型社会福利体系的关键。2.现有社会福利项目较少，且较为分散，不成体系。深圳市社会福利建设的又一大瓶颈问题使社会福利的相关项目较少，而且较为分散，不成体系。这一点在社会福利服务领域当中尤为突出。就目前的情况来看，深圳市社会福利服务项目仍然停留在老人、儿童和残疾人三大传统领域，而且各领域的服务项目也比较少。仅就养老服务来说，香港地区的养老服务有二十余大项，约一百多小项，而深圳市的养老服务仅有不到十项；同时，香港除了在传统领域内有着众多的服务外，还有大量针对特殊群体的服务，如违法者、外来人口、医疗社会服务、家庭服务等，基本能涵盖社会生活的全部领域，这都是深圳市需要学习与借鉴的。深圳市社会福利项目的另一个问题是项目分散化，不成体系。因为各项目的分属不同的管理机构管辖，没有一个统一的机构进行统筹与规划，福利项目存在着一定的交叉与重合现象，造成了一定的社会福利资源重复浪费。3.社会福利财政支出仍然较少，难以满足社会福利事业的发展需要。在社会福利事业的费用支出方面，2021年深圳市民政事业费（0.87%）2021年深圳民政经费（5.6亿），加上福彩公益金（2.13亿），占地方财政支出（889.86亿）的比重是0.87%。、社会保障和就业支出（4.26%）在地方财政支出中所占比重远低于全国地方平均水平（3.44%，13.3%）；与北京、上海等城市相比差距较大，北京历年来民政事业支出约为3%，上海为2%左右。深圳市20212021年深圳民政经费（5.6亿），加上福彩公益金（2.13亿），占地方财政支出（889.86亿）的比重是0.87%。而与深圳一河之隔的香港，仅社会福利署社会福利经常性开支总额占政府经常性开支的17%左右（见表3）。可以看出，2021-2021年度香港的社会福利经常性开支已有392亿元，占政府经常性开支预算的18.1％，在政府经常性开支中，已超过卫生、保安的开支，仅次于占政府经常性开支23.3％的教育。深圳社会福利支出无论是总量还是所占财政支出的比重均不及香港。而社会福利发展的一个重要的要求就是资金的保障，如果没有资金投入，社会福利体系的建设只能是纸上谈兵。表2：香港最近三年社会福利经常性开支总额及所占政府经常性开支的比重年度经常性开支总额（亿元/港币）占政府经常性开支的比重（%）2006-200734317.3%2007-202136017.7%2021-202139218.1%4.现有的社会福利资金没有统筹规划，导致市内的区域差别，并难以监测资金的落实情况。由于深圳市区财政是分开运行的，所以福利项目所使用资金的方式也多种多样，这种资金运行方式存在一定的问题，比如由于各区经济发展水平存在差异，导致大量的福利项目没有统一标准，市内各区域的差距非常明显。以孤寡老人的供养标准为例，深圳市各区、各街道对孤寡老人的供养标准从350元每月到2500元每月不等，供养水平参差不齐，部分街道供养水平过低，难以保证老人的基本生活。资金没有统筹规划的另一缺点是无法对社会福利项目的具体实施状况进行考核，深圳市大量的社会福利支出由区财政提供，而没有一个统一的考核指标对其进行监管，区财政为这一项目投入了多少资金，投入资金是否能够满足项目的发展需要，都无法测量，从而导致了社会福利资金项目的资助金额差距较大，社会福利服务项目的服务效果参差不齐等多个问题。5.深圳市的民间社会福利组织有了一定的发展，但是仍不完善，需要进一步提升。就全国范围来说，深圳市的社会组织从规模、体系、管理体制和作用发挥等各个方面都取得了一定的成绩，总体上处于领先地位。但深圳市大部分的社会组织主要活跃在经济、教育、文化、科技、体育、研究等领域，专司社会福利的民间组织数量较少，仅占社会组织总量的5%左右。民间福利机构发展不完善的主要原因有两点：第一，深圳市民间福利服务机构是