当局投资项目项目管理之代建制

政府投资项目项目管理之代建制政府投资建设项目是全社会固定资产投资项目的重要组成部分，因其具有投资大、公益性等特点，为经济和社会发展作出了巨大贡献。但是，由于在项目管理方式上存在问题，政府投资建设项目"三超"现象比较普遍，腐败事件时有发生，投资效益往往不能最大化。近年来，不少地方已经意识到对现行政府投资建设项目管理方式进行改革的必要性和紧迫性，开展了积极探索，取得了良好成效。这当中，比较成熟和先进的一种方式就是对政府投资建设项目实行"代建制"。一项目代建制最早起源于美国的建设经理制（CM制）。CM制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。采用CM制进行项目管理，关键在于选择建设经理，一般来说，精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，并具有丰富经验和良好信誉，是一名优秀建设经理所必须具备的素质。我们现在所说的代建制则是指项目业主（使用单位）通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。与CM制相比，无论是在代理人的定义上还是在选择程序上，现代代建制都更具科学性和先进性。代建制与工程总承包和工程项目委托管理这两种在国际上广泛运用的现代项目管理模式也有着很大区别。目前，发达国家工程总承包的主要方式有：（1）设计-建造总承包（Design-Build），承包商负责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工期、造价全面负责；（2）设计-采购-施工总承包（EngineeringProcurementConstruction），总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程质量、安全、工期、造价全面负责，承包商在试运行阶段还需承担技术服务；（3）交钥匙总承包（Turnkey），与EPC方式基本一样，但对试运行需承担全部责任。工程项目委托管理指工程项目管理企业受业主委托，按合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。项目管理企业不直接参与工程的建设，但协助业主进行工程管理，如在项目决策阶段，为业主进行项目策划、编制项目建议书和可行性研究报告；在工程实施阶段为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行等服务。代建制与以上两者的突出区别在于：代建单位具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利（包括在业主监督下对建设资金的支配权），同时承担相应的责任（包括投资保值责任）。而不论总承包商，还是项目管理企业都不具备项目法人地位，从而无法行使全部权利并承担相应责任。因而，项目使用单位无法从项目建设中超脱出来。二长期以来，我国政府投资项目基本上都是由使用单位通过组建临时基建班子（如基建办、工程指挥部等）进行建设管理。这些基建班子通常缺乏应有的建筑技术和工程经济等相关背景知识，不完全清楚投资规律和基本建设程序，不能掌握并运用先进的项目管理方法。因此，难免出现各种管理不善的现象，如决策不够成熟，随意调整方案，前期及实施阶段各环节之间相互脱节，工程建设周期长，工作效率不高，投资效益低下等。同时，基建班子一般在项目建成后随即撤消，在建设中积累的经验教训不能转为技术资源，供其他单位或后续项目借鉴。在此情况下，一些地区逐步开始尝试对政府投资项目实行代建制。从1993年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，就通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为了现在的项目代建制度。2001年7月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。2002年3月开始在土建投资总额1500万元以上的市级财政性投融资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。1999年初，上海浦东咨询公司受原上海市计委委托，全过程代理建设上海市收教收治综合基地项目，开始了上海市财政投资项目以"代建制"形式委托中介机构进行建设的试点。北京市从2002年10月开始，对全额使用政府投资的公益性建设项目进行"代建制"试点，到2003年底实施了北京回龙观医院1号病房楼工程项目、北京市疾病预防控制中心防病业务楼项目、北京市残疾人职业技能培训体育训练中心建设工程项目。试点项目的建设实践说明"代建制"与过去的"自建制"相比，在项目建设管理过程中能够发挥独特的作用，优势十分明显。1、项目决策更加科学深入过去，有人将一些决策失误的政府投资项目称之为"三拍"项目，什么意思呢？就是说上项目拍拍脑袋，干项目拍拍胸脯，失败了拍拍屁股。现在，政府在上项目时与过去相比，已经理性很多，不少项目在前期也开始进行可行性研究，但不可否认，仍有不少项目在决策时还是比较草率，不切实际、盲目攀比、跟风上项目的情况屡见不鲜。在这种情况下，有相当一批项目所做的可行性研究报告实际上是"可批性"报告。同时，不少政府部门的领导喜欢将效率简单化为速度，硬性压缩项目前期工作时间，可行性研究深度远远达不到质量标准和实际要求，常常给项目建设带来不便、埋下隐患。实行代建制，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，在代建制下，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，在代建制下，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为。这将改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。判2崖、项目乓管理水步平和工骨作效率衫大幅提诚高作自意建制下资，使用塘单位对耀政府投诸资项目趣的管理腾一般是半行政式习的管理诚，项目根负责人土一般由则单位负梁责人兼兔任，基迈建班子刘也都是策从单位秤中临时贷抽调的缠人员。大有时候衣，尽管唉业主是躬最重要饮的角色咐，但管耳理团队聚中连一魂个行家纸也没有触。在这攀种情况钩下，使咏用单位议对于项姑目的管犁理必然香是低水启平的管轿理，并青进而影盲响工作臂效率的凳优化。乖同时，亮由于人付力、物疏力的分百流，必粉然对使孙用单位宪日常工偿作的开惜展产生秀不利影悼响。惊代偷建制下拉，通过随招标选弟择的代免建单位夏往往是式专业从胶事项目责投资建骨设管理泊的咨询稼机构。臂它们拥厕有大批痒专业人蝇员，具冶有丰富蜡的项目栽建设管要理知识擦和经验身，熟悉晴整个建梯设流程徐。委托贿这样的困机构代私行业主璃职能，刃对项目谈进行管需理，能贪够在项貌目建设箭中发挥援重要的烦主导作讯用，通恰过制订梁全程项拿目实施乘计划，怕设计风杨险预案稍，协调湖参建单廉位关系妖，合理翼安排工板作，能秧极大地袋提升项沟目管理济水平和理工作效排率。而犯使用单泄位也可京从盲目稍、烦琐枕的项目淘管理业呈务中超猪脱出来售，将精均力更多暑的放到愁本职工烛作上去鸽。尺廊限3轿、项目仓控制得知到真正则落实吃在腹现行政概府投资携项目管猜理体制策下，缺立乏有效沙的控制切机制：柱前期工润作的不泽够深入醉，决策大的随意似变更等凶因素，启容易造宿成投资匙一超再沙超；通蠢过各种俩关系进据入挤进歇项目的戏施工单纱位和材李料设备客供应商点，使严演格的质述量控制林成为难涨以达到成的目标疗；由于常跃进式羊或赶超狠式发展隶的历史漆情结，倾政府官气员偏好悉于抢工装期，以笋项目提齐前竣工后作为进途度控制岁的目标垮，而不皮顾是否进科学合泛理。揭代吨建制为铸政府投押资项目聚引入严经格的以乐合同管敌理为核绒心的法东制建设刑机制，辞在满足惕项目功签能的前单提下，软项目的晶投资、久质量和垄进度要莲求在使该用单位赵与代建问单位的辟委托合罪同中一球经确定园，便不灯得随意迎改动。津代建单达位将全扮心全意冤做好项杨目控制苗工作，仁使用单苍位则侧邪重于监断督合同邀的执行塘和代建饰单位的贼工作情燕况，对多项目的雾实施一醋般不能闹无故干致涉。波睬尚4脱、竞争座机制发以挥充分莲作用储竞疲争是激夜发活力泛和创新缘的源泉廉。代建贵制采用猪多道环臂节的招趴标采购赵，竞争忘充分，唱无论是疯投标代窜建的单弱位还是精投标前立期咨询骄、施工款或设备剩材料供丘应的单宰位，必膨然会尽予其所能处，以合棚理的报咬价提供挤最优的脊技术方嗓案、服矿务和产馅品，这胶不仅有状利于降颠低项目伪总成本硬，还能含起到优糟化项目条的作用乔。拘缺舞5赞、有利闯于遏制赌腐败阀代东建制的痕实行将锦打破现予行政府胆投资体誉制奏中推"耐投资、潮建设、贪管理、谁使希用正"笑四位一肌体的模呆式，使渐各环节软彼此分招离、互壮相制约桐。使用真单位不口再介入肝项目前专期服务桂、建设搂施工及困材料设腥备采购上等环节符的招标粉定标活单动，代滔建单位某在透明裳的环境随下进行西招标，牲公开、摄公平、舟公正地驾定标，胞这将有态利于遏拥制政府违投资项佩目建设被过程中恒的腐败迎事件发乐生。汗辉酱6快、政府贪对项目代的监管钱更加规篇范有力价政枪府投资枪建设项帅目容走易谣"谈超投资皮、超规娇模、超彩标蝴准六"岛，除了鞠建设单股位管理盯经验不溜足这个厌浅层因说素外，吉关键是骑缺乏有璃效的投萍资约束俱机制。仍项目建父设单位笔、施工叮单位及卵其他与得项目有锡关的利蓄益群体浴都兽是岭"浩三胆超絮"扩的受益戒群体。将尽管审继批部门杰在项目耗立项时陕，会按午照一些范政策加衡以限定夸，但对渴少报多湖建、追悼加投资急、超标胀装修等师建设过姜程中的燥问题，屡缺少有算效的调枕控制约文手段。味代建制弃将增强艘项目建粪设各方搜的责任波意识。延通过职全责分工迁，项目滚建设各晕方之间皆产生互往相监督近工作的返关系。趟特别是覆使用单家位，在店提出项榜目功能姐和建设鉴要求后锁，其主攀要工作泛就是对岩代建单火位的监绕督，有尼利于自零觉规范浩投资管减理行为育。隙代屋建制有当利于政每府加强参对投资熟项目的闲监管。抚政府主湿要以合钻同管理索为中心达，运用篇法律手仁段，制迟衡各方悼。同时突，项目品审批部逮门根据馒国家政桃策审批伟项目的象建设内款容、投口资、规姻模和标球准，并将下达项养目建设友计划和栋资金使夏用计划竞；财政闸部门将熊政府资甜金集中惊起来，协根据发豪展改革森部门下厉达的资可金使用西计划直壳接拨付并给代建岛单位；阵发展改芒革、财摆政、审肉计、监巴察等部蹈门运用射稽察、茎审计、域监察等暂手段，伴对项目韵进行强肥力有效岸的外部情监督。三趴国准家对政连府投资室项目管许理方式景的改革供高度重叔视黑。勤200摇2锐年，国捧家有关邻部门组梅织火了要"贩政府投化资工程虾管理方甲式吃"握课题研仪究翅。构200鹿3渴年底，准国家发台改委主纸任马凯带在内部蜂工作会轧议上提泉出，际要溜"闭积极推袍行责’遇代建庭制哀’廊试它点玩"渣。域200区4汗年谢7凳月列1尖6调日，国衡务院出演台了《贞关于投斜资体制勤改革的召决定》企，决定零指出拍：原"箱加强政托府投资急项目管蔬理，改斜进建设连实施方陈式纯。刘…倦…惭对非经扬营性政银府投资杏项目加玩快推异行缎’寸代建叙制毒’慎，即通治过招标干等方式逗，选择茧专业化厅的项目此管理单骨位负责赠建设实科施，严衫格控制谷项目投站资、质按量和工述期，竣爱工验收友后移交剃给使用比单位菌。序"矿非辫经营性捕政府投酿资项目汇一般是槽指政府副投资占番项目总伙投能资轮60巾%凑以上的伴公益性宝建设项齐目，主白要包括访：阴(1里)尤党政工饰团、人街大政协遥、公检阁法司、火人民团誓体机关奏的办公煤业务用窝房及培只训教育米中心等势。皇(2律)麻科教文减卫体、果民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