浅论建筑工程质量监督管理

建设工程质量不仅关系工程的适用性和建设项目的投资效果，而且关系到人民群众生命财产的安全。随着我国现代化建设事业的蓬勃发展，建设规模不断扩大，每年投资建设的各类工程项目达十几亿平方米，一旦发生工程质量问题，会直接影响公共利益和公众安全，因而，建设工程质量越来越成为人们所关注的热点。工程质量质量监督项目管理开发商与承建商的形成与市场管理第三类开发商是作为投资者的政府开发商，代表了公众的利益，从整体上来看，对工程质量是有较高关注的。但由于投资体制、部门利益、监督机制等的影响，代表政府作为开发商的部门机构或个人，其利益与整个政府的利益可能不一致，有权指手划脚的太多，能真正负责的太少，在建设过程的各个阶段，各部门的权利、义务和责任纠缠不清，一旦出现质量问题，相互推诿，行政资源浪费严重，责任难以落实。较突出的表现在投资、建设、管理、使用混为一谈，各自以己方利益出发，工程质量责任的缺位与错位十分突出，工程质量难以保证。当务之急就是要充分协调好投资、建设、管理、使用各环节多部门的利益。通过责、权、利的调整，特别是合理强化各部门及相关个人的质量责任，使投资、建设、管理、使用各环节适度的、合理的相分离，形成相互监督制衡的良好局面。打破目前这种既当运动员又当裁判员的各级政府自己管自己的不合理的政府工程管理模式。同时，对于适应市场化运作项目则坚决推向市场，减少行政资源的负担。对不适应市场化运作的政府工程，可借鉴深圳、上海等地的经验，建立集中统一、专业高效的政府工程管理制度，提高投资的效益与工程质量。政府监督管理与质量检测的行为建筑工程工期长、多专业、多工种和材料设备多品种的特点，决定了传统单一的实物质量监督方式已远远不适应社会主义市场经济的发展，单纯依赖质量监督机构的几次到位。施工几百天，“判断”一阵子，难免使监督的全面性受到约束，造成无法对工程质量进行全面准确的核验、评定和有效控制。建设工程质量监督机构的现有素质，尚不能保证政府监督的有效性。政府工程质量监督经过近20年的发展，监督机构的人员素质、设备、监督理论和经验乃至权威性虽然取得了质的变化，但一些工程质量监督机构的人员素质不高、设备相对滞后以及自我廉政、勤政约束机构不健全的问题依然不同程度地普遍存在，这些势必影响工程质量的监督力度和深度，直接削弱了政府监督的有效性和权威性，亟待改进和完善。为了全面贯彻执行《建设工程质量管理条例》等一系列工程建设的法律、法规以及工程建设强制性标准，工程质量监督机构应根据工程质量不断发展的要求，特别是工程普遍实行监理的情况下，针对工程质量监督机构角色和职能的变化，积极探索新的思路和理念，深化工程质量监督机构改革，健全执法运行机制，建立工程质量管理与监督的新模式。建立健全工程质量监督告知制度，提高监督执法的透明度，使工程质量监督真正成为“阳光监督”。工程建设各方从建设工程活动一开始，就应享有知情权，了解监督工作的方式、方法、内容和手段，以便充分调动工程建设、监理和施工等受监单位自查自纠、自我约束的积极性和主动性，自觉规范质量行为，减少和避免质量事故的发生。建立集体监督机制，保证执法监督的公正性和准确性。深化工程质量监督机构改革，提高工程质量监督力度的重要手段是加强监督执法。应改变现有的监督方法，建立集体监督机制，一个专业配备两名以上监督人员，并规定要持证上岗。在日常工程质量监督和调查违法行为过程中，推行“一人为私，两人为公”的执法理念。同时规定不同级别的监督文书分别由各科室的监督人员、科长以及站领导按权限范围签发，保证执法检查和处罚的严肃性和准确性。建立预见性、服务性的质量监督模式，做到服务与执法有机结合。工程质量监督机构应针对工程质量的事前控制、过程过程和事后控制三大环节，在做好过程监督和工程违规行为的严肃查处的同时，加强工程质量的事前监督，提高监督工作的预见性、服务性。当工程质量出现下降的趋势或工程施工到难点部位、易出现质量通病的部位时，监督人员应及时到现场提示和指导，以此扭转滞后监督、被动应对的局面。建立行为监督与实物监督并重的监督运行机制，实现从单一实物监督向工程建设各方质量行为监督的延伸。工程质量监督机构应将工程建设各方的质量行为以及其结果，即工程产品质量，均列为监督对象，将工程建设参建各方推向工程质量责任第一线，通过日常监督、监督巡查与结构工程季度大检查相结合的监督形式，对影响建设工程质量的全要素实现全覆盖的监督。对于在工程质量监督过程中发现的“问题工程”，除严格按《建设工程质量管理条例》的有关规定进行处罚外，还要建立和推行工程质量信息公示、公告制度，通过报纸、广播、电视台等新闻媒体定期向社会发布工程质量信息公示和公告，提高全社会的质量意识。改变以日常监督为主的监督方式，将随机检查作为工程质量监督检查的主要方式。工程质量监督工作应采取巡查和抽检相结合的监督方式，以保证建设工程使用安全和环境质量为主要目的；以保证地基基础、主体结构、环境质量和与此相关的工程建设各方的质量行为为主要内容；以施工许可和竣工验收备案制为主要手段，改变原来的预约式、通知式的监督检查方式，加强巡回检查和随机抽查，保证检查内容和部位能够真实反映施工的质量状况。为了保证政府监督的有效性和权威性，监督机构应不断提高监督队伍的素质和监督工作水平。没有高素质的质监队伍，就很难建立与质量监督职能相适应的权威。因此，工程质量监督机构必须加强质量管理、质量控制的学习，提高监督队伍的业务素质。还应不断完善质量监督手段，增加检测设备，改变传统的“敲、打、看、摸”等落后的检查方法，加大科技含量，提高工程质量监督的工作水平。工程质量监督机构应不断建立健全行政管理、技术管理和质量监督制度，严格遵循质量监督程序，充分发挥各方责任主体的主导作用，依靠先进的建筑施工技术、质量管理技术和信息网络技术，充分运用经济和法律手段监督管理工程质量活动，不断探索和实践适应新时期要求的质量监督管理新模式，建立起规范的工程质量监督管理制度。工程质量是多因一果的问题，影响因素非常多，涉及方方面面。但总结几十年来的经验，包括研究国外的经验，我们得出一个结论：要把工程质量管理好，必须有一个健全的、有效的质量控制管理体制。这个体制不外乎三个层次：一是政府监管，二是建设单位（业主）负责，三是建筑产品的直接生产者负责。由这三个层次构成对整个工程质量进行控制、监督、管理的体制。从政府这个层次来说，政府对工程质量的控制、监督，又包含宏观和微观两个层次，宏观层次就是政府通过立法、建制，构造一个市场的运行规则。搞市场经济，要有一个规则，就好像打篮球一样，你裁判吹得很严，他在那里抱着球跑，这是不行的。作为政府宏观控制职能，控制工程质量就是要构筑一个市场运行规则，并保证这个规则的正常实施。从建设市场的整体来看，我们市场运行的规则还不完善，但就现有的规则，实施中的问题也很多。执法不严，违法不究的现象很普遍。建设市场的混乱直接地危害工程质量。所以，政府要下功夫，一方面要构造这个市场，健全运行规则，同时要保证这些运行规则的实施。不能保证实施，就要进行整顿。健全市场运行规则要加强法制建设。在政府对质量进行控制、监督的层次上，我们要做的一件很重要的事，就是要进一步加强法制建设。法制建设重点要做以下几件事，一是制定《建筑施工许可证管理办法》，施工许可制度是管理市场大门的，也是整个市场运行机制的一个重要方面。二是制定《工程质量管理条例》。这是当务之急，１９９９年一定要出台。三是合同管理，要搞新的合同示范文本，研究制定合同管理当中的担保制度。我们要认真研究，制定相应的办法。工程风险管理是一个大课题，风险管理中包括保险、担保，保险涉及的问题比较多，但是担保是有基础的，因为事实上许多地方已经在实施这种制度，比如现在实行的投标保函、履约保函、预付款保函、保修保函，都是国际上通行的做法。但这还不够，特别是另一面，业主履约要不要担保，我们主张在市场经济中各方主体的地位是平等的，这是市场经济的特点。因此，作为建设单位也应该担保。业主付工程款要担保，国际上也是实行的。同时，总分包之间也有一个相互担保的问题，总包对分包要担保，分包对总包也要担保。这些环节，按照现有工作的基础往前推进，还是有条件的。另外，在这方面，出现纠纷怎么办，有合同就必然有纠纷，这是正常现象。那么合同纠纷如何进行调解，如何进行仲裁，如何在法院进行诉讼，对这套管理办法我们还要进行研究。政府对工程质量监督管理还有微观的一方面，就是政府对具体的工程项目的质量监督。在这方面，我们已经做了不少的工作。从８０年代开始就抓政府的质量监督，通过这些年的努力，在全国形成了很可观的监督力量，地以上城市都建立了质量监督站，９０％县以上的城市也建立了质量监督站，一些专业部也建立了质量监督站。这些机构和人员，为保证工程质量，防止劣质建筑产品流入社会，发挥了很好的作用。为了开展政府质量监督，我们还从上到下建立了一套法规体系。这些工作都是在履行政府对质量进行监督控制的职能，而且是在市场经济条件下强化的。世界各国政府对工程项目的质量监督不外乎有两种形式，一种是程序性的监督，一种是实物性的监督。我们现在进行的是实物性监督。我个人认为目前这种实物性监督符合中国国情，因为我们的法制不健全，执法意识比较弱，在这种情况下，政府的监督必须深入到工程项目上去。质量监督机构不能散，工作不能松懈，要继续努力地去做。同时政府质量监督工作必须改进，必须是在现在的基础上推进。那么现在政府质量监督方面存在哪些不足呢？我认为主要有三个方面的问题：一是政府质量监督的地位，在实际把握上不够准确。监督工作有时与施工单位、监理单位的质量责任混淆。二是政府质量监督重点监督什么，不够明确。现在是全面在做，如三到位、五到位等。三是现有质量监督人员的素质、人才结构有缺陷。政府质量监督必须对设计文件进行监督，但现有的监督人员中大量还是施工方面的人员，人才结构不尽合理。我们改进这些不足的总体思路是以法律、法规和强制性的技术标准为依据，以结构质量为重点，以建立使用许可制度为手段，以保证使用安全为目的，实施政府质量监督。政府最关心的是结构安全问题，是不要出现倒房子、塌桥这种恶性质量事故，从而保证人民的生命财产安全。为什么要对设计文件进行监督呢？因为，设计文件最重要的是结构安全问题，如果设计有问题，结构受力就不合理，安全系数不够，怎么能保证结构安全。所以，一定要重视结构质量问题。政府进行质量监督，拿什么能管住人呢？就是实行使用许可制度。政府质量监督制度有几个要点：第一，谁来实施监督。有两种做法，一种是美国的办法，由政府官员直接进行，检查后记录，最后验收要看有没有记录，记录全不全。另一种就是政府委托第三方来实施质量监督，典型的就是德国。政府通过委托第三方来进行质量监督，这个被委托的机构，必须是经过政府严格审查，有条件代表政府进行质量监督的机构。我们现在是质量监督站，由目前这种状态进行转变应该是有条件的。第二，政府监督检查的主要内容是什么。有两个方面。一是要审查设计文件，重点审查有关结构安全、建筑物消防方面的内容，包括地基的承载情况、结构受力分析和计算，通过审查这些内容，证明结构设计方面没有问题了，由审查单位出具设计文件审查报告。二是监督结构施工方面的关键环节，包括结构施工中的建筑材料，必要时还要对材料进行检测。这个环节的监督不是去对每个工序、每个环节像旁站监理那样进行监督检查，监督的客体主要是在建设活动中的各方责任主体，施工单位是不是按规范进行施工，材料供应商供应的材料是不是合格，监理单位是不是履行职责，建设单位有没有要求设计、施工、材料供应单位使用不合格材料来降低工程质量的行为，重点在这些方面。施工过程完了，审查机构出具关于结构安全的报告。整个工程完工后，建设单位进行验收，政府要对是否符合验收程序进行监督。最后，由政府出具使用许可证。第三，监督的费用问题。费用应由建设单位交，但不是交给直接监督的第三方，而是在申请施工许可证时交给政府，政府收取费用后再拨给由政府委托去进行该项目质量监督的机构。政府雇人去监督工程，但是费用是由建设单位交给政府，使得监督机构和建设单位之间不要形成直接的经济关系。按照这种政府质量监督的模式，政府是否对工程出现质量问题承担责任呢？不是的。这个概念在国际上是通行的：谁的工程谁负责，谁施工谁负责。建设单位要对工程质量负总责，因为这个工程是你建设单位的，你是最终的受益者，或者是最终的直接使用者，你应该有这个责任和义务，建一个好的工程。当然，尽管建设单位有很重要的作用，但是真正的工程质量做得怎么样，还是靠设计、靠施工。因此，谁设计的谁负责，谁施工的谁负责。对谁负责？对建设单位负责。所以，不存在政府又去监督，又发使用许可证，最后又不负质量责任的问题。当然，如果政府委托进行质量监督的机构，玩忽职守，弄虚作假，那么它要负不认真履行职责的责任，造成重大事故的要严肃处理。这是就政府对工程项目如何进行质量监督提出的一些思路，是我们经过调查研究，包括学习国外的经验，才形成的。这里有两项工作要做，一是要建成能代表政府进行质量监督的机构，必须有一些技术上、管理上的带头人，在国外叫认可人士，我们要逐步对工程师、高级工程师进行执业资格的管理，这些人必须要提高自己的水平来适应政府质量监督的需要。二是要研究如何把质量监督站转化为市场上独立的运作实体，而不再是附属于政府的事业机构。规范工程质量检测管理。工程质量检测是工程质量控制的核心环节，也是目前管理的一个薄弱环节。2004年我们要通过制定出台《建筑工程质量检测管理规定》(部长令)，明确检测机构的业务范围、人员条件、设备设施、检测业务程序以及监督管理和相应处罚，解决检测市场竞争中存在的一些不规范、不公正问题。近一个时期，一些地方和单位来信反映，一些检测机构利用行政手段垄断当地检测市场，一些检测机构以压价竞争、减少工作程序或放松检测要求等不正当的手法来争取项目。我们认为，检测机构应通过计量认证和建设主管部门的资质认可，方可在市场上提供检测服务，并对自己出具的检测结果负法律责任。只有这个环节规范了，工程质量才能切实得到保证。近两年福建、浙江、甘肃、广西、江苏等地，在地方的建设工程质量管理条例中都对检测单位的质量责任做了规定，天津市和深圳特区的建设工程质量管理条例还对检测单位的质量责任专设一章予以规定。部长令出台后，我们要结合其贯彻实施，组织建筑工程质量检测专项治理活动。质量控制体制的第二个层次是建设单位的。建设单位要对质量负责，包含的内容比较多，从项目的可行性研究，到设计、施工单位的选择，都是建设单位承担的，都要对工程质量负责。工程进入实施阶段，谁来代表、帮助建设单位对工程的实施进行管理？现行的办法是工程监理。因此，谈监理，也就是在谈建设单位如何对质量负责。质量控制体制的第三个层次，应该是由直接生产者来保证质量。政府主要是通过资质管理、市场准入等手段来保证生产者的质量。目前，质量大检查直接到施工现场，检查直接生产者的工作情况，以后这种做法会越来越少。由于现在直接生产者不规范运作的问题太多，特别是对政府的强制性技术标准不认真贯彻，偷工减料、以次充好的现象太多。很多单位的质量责任制只是写在纸上，挂在墙上，放在抽屉里，根本不落实。因此，在现阶段还要靠外力去促进它落实。１９９９年的质量大检查重点放在住宅和城市基础设施上，住宅工程突出检查结构质量。重点检查对强制性技术标准贯彻情况，责任制落实情况随着工程监督机构工作方式由微观定点检查向宏观巡查转变，以及旁站监理制度的实施，要求进一步加强监理企业在保证工程施工质量中的作用。2004年要针对《关于建设行政主管部门对工程监理企业履行质量责任加强监督的若干意见》的贯彻情况，开展一次对监理企业履行质量责任的专项督查，促进各地切实落实这项管理方式的调整，充分发挥监理企业在保证工程质量中的重要作用。工程保险是运用市场手段保证工程质量的一个重要措施，是减轻工程建设风险、保护消费者合法权益的有效举措，也是解决因扣留工程质量保证金而拖欠工程款的一个治本之策。这是用市场经济的手段减轻企业和政府风险的有力例证。在工程建设领域已经开展了建筑工程一切险和安装工程一切险，近年又开展了工程设计责任保险试点，今年准备出台有关实施工程质量保证保险的指导意见，大力推行工程质量保证保险。我们拟采取以下四个步骤开展这项工作：一是会同保险机构开发有关险种，制定符合国情和行业特点的保险条款；二是会同有关部门制定出台相应的指导意见；三是确定一批试点城市先行试点，根据情况逐步扩大范围；四是总结经验全面推广。对于工程设计责任保险，2003年我部颁发了《关于积极推进工程设计责任保险工作的指导意见》，今年要求基本推开，下一步要在规范市场、培育发展中介机构方面，加强研究和指导，更好地推动和完善设计保险制度。各地建设行政主管部门要积极会同当地保险主管部门，共同研究探讨，促进工程保险制度的健康发展。社会监督与监理单位的管理１．进一步树立监理的权威。现在的工程监理有相当多是建设单位说什么，他干什么，权威性不够。当然，监理公司是受雇于建设单位，代表建设单位来管好工程，当然要听业主的。但监理公司还有另一面，他必须按照国家的法律、法规、设计文件和合同规定，独立地行使自己的职责，对社会负责。因此，监理公司既要对建设单位负责，也要对社会负责。从保证工程顺利进行，保证工程质量来说，这两个负责是一致的。如果出现了分歧和矛盾，我看就要找原因了。原因恐怕多数是建设单位有问题了。所以，我们要强调监理公司在工程监理中独立行使职能。我们要再次强调，没有监理工程师签字，材料、构配件和设备不得在工程上使用或安装，不得进行下一道工序的施工，不得拨付工程进度款，不得组织竣工验收。要把监理在工程管理过程中的权威性和作用强化起来。２．推进监理公司提高素质，加强对监理单位的管理。监理公司在人才结构上要自觉进行调整，自己缺乏的人才要尽快补上去。现在大多数监理公司从事施工工作经验多的人比较多，对设计方面的知识掌握不多。一些以设计单位为基础成立的监理公司，懂设计的人多，有施工实际经验