中国毒驾规制的行政法反思

中国毒驾规制的行政法反思

一、我国毒驾规制的立法特点

毒驾问题的特别性不在于毒驾具有多少社会危害性，而在于作为驾驶员的吸毒者是一特别群体，毒驾问题是与吸毒问题相交错的。罪恶的鸦片战斗掀开了中国半殖民地半封建社会的序幕，因而成为很多国人的心头之殇。无论是新中国成立之初还是改革开放后，国家对问题都是高度重视的，甚至将禁毒工作上升到民族兴衰的高度来对待。禁吸始终是我国禁毒工作的根本内容之一。国家一贯采纳吸毒行政违法说，对吸毒问题的规制形成了比拟成熟的法标准体系，即吸毒行为产生双重法律后果，一是治安治理行政惩罚，二是戒毒。前者着眼于吸毒者的违法性，后者立足于吸毒者的受害性和患病性。毒驾者必定与吸毒相关，其一般会承受有关吸毒行为的法律规制;但是毒驾行为虽是建立在(已)吸毒行为之上，但其又不能被吸毒行为吸纳，而是一种独立的新的行为。所以，对毒驾的规制必定是有别于对吸毒的规制。从我国目前的毒驾立法状况来看，对毒驾问题主要是通过事先约束的行政规制予以解决，这不同于通过事后惩戒和救助行政规制对吸毒问题的解决。

现代医学的讨论结果说明，吸毒成瘾是一种慢性易复发的脑疾病，无论是《禁毒法》还是《戒毒条例》，都是在通过肯定行政惩罚消退吸毒者违法性的根底上高度强调这一医学论点。毒驾者很多都是吸毒成瘾者，但现行立法并非将其视为一种疾病对待，更多的时候是将其与饮酒驾驶者(特殊是醉驾者)相提并论，如《道路交通安全法》第22条第2款规定，“饮酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品，或者患有阻碍安全驾驶机动车的疾病，或者过度疲惫影响安全驾驶的，不得驾驶机动车”。这种立法倾向在《道路交通安全法实施条例》、《道路交通安全违法行为处理程序规定》、《机动车驾驶证申领和使用规定》(即最近广受世人关注的公安部123号令)等行政法规和部门规章中均有表达。因此，现行立法并不是从把吸毒成瘾的毒驾者作为特别病人群体着眼的，这是我国毒驾立法的第一个特点。

更重要的是，《道路交通安全法》第22条虽把饮酒驾驶与毒驾一并予以明确制止，即“不得驾驶机动车”，但表达这两类驾驶制止性思想的详细标准却在执行中大相径庭。无论是《道路交通安全法》还是其他相关法标准，都是通过比拟详细的惩罚条款实现对饮酒驾驶的制止的，如《道路交通安全法》第91条就较为具体地对饮酒驾驶予以分级、分类、分情形规定特别具有可操作性的惩罚种类和幅度。相反，对毒驾制止的实现，现行法标准除了《机动车驾驶证申领和使用规定》第67条、第77条规定是通过事后行政惩罚的途径进展的之外，总体上都是将吸毒行为作为取得驾驶证的否认要件，通过事先行政许可的途径进展的。如《机动车驾驶证申领和适用规定》第67条第6项尽管规定，存在“被查获有吸食、注射后驾驶机动车行为，正在执行社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复措施，或者长期服用依靠性精神药品成瘾尚未戒除的”情形，车管所可对毒驾者作出注销驾驶证的行政惩罚，但对毒驾通过事后惩罚规制也就仅限于注销驾驶证这一特定行政惩罚种类，远不及饮酒驾驶之惩罚规制那般具有系统化的制度设计。相反，通过事先许可途径实现对毒驾的制止，这是我国立法对毒驾规制的根本性标准取向。换言之，只要有吸毒行为的法定情形存在，当事人就不能申领驾驶证。如《机动车驾驶证申领和使用规定》第12条第2项规定，有“三年内有吸食、注射行为，或者解除强制隔离戒毒措施未满三年，或者长期服用依靠性精神药品成瘾尚未戒除的”情形者，则不得申请机动车辆驾驶证;第72条第2款规定，有“吸毒行为记录”情形者，就丢失校车驾驶证取得资格。除中心立法外，我国一些地方立法也有类似的规定，如《重庆市禁毒条例》第48条、《浙江省禁毒条例》第27条等。从这个意义上而言，我国立法实际上力图从源头上毁灭毒驾的存在，而《机动车驾驶证申领和使用规定》第67条、第77条规定的事后惩罚自然也就变成了事先制止下的“漏网之鱼”的反响机制，具有补充作用。因此，对毒驾规制采纳事先许可的方法从一开头就根本上否认吸毒者机动车辆驾驶资格，从而实现对毒驾的制止，这是我国毒驾立法的其次个特点。

毒驾的事先制止性规制，对已纳入公安机关动态管控的吸毒人员申领驾驶证颇为有效，但未被发觉的吸毒者人数更多，他们往往能够通过哄骗手段利用实际上形同虚设的体检制度取得机动车辆驾驶证，同时，事先制止也不能排解申领驾驶证时未吸毒而后来有从事吸毒行为情形的发生，故加强对驾驶者的检测成为近些年我国毒驾立法的重要内容。没有行政执法检查，违法行为被发觉的可能性将大为下降。为确保道路交通安全，使违法驾驶者得以准时查处，必需进展有效的行政执法检查。在这里，毒驾查处和吸毒查处产生了合并现象，两者都是公安机关职责所在。依据《道路交通安全法》第105条规定，“机动车驾驶人有饮酒、醉酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品嫌疑的，应当承受测试、检验”，这从作为行政相对人的驾驶者角度规定的吸毒检测义务实际上对应着《禁毒法》第32条规定的公安机关吸毒检测职权和责任。为保证对机动车辆驾驶者吸毒检测的有效进展，现行法一方面通过授权公安机关可以采纳行政强制检测，另一方面设计了比拟完善的检测程序来保证公安机关吸毒检测结果的客观性与公正性。前者表达在《道路交通安全法实施条例》第104条、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第22条和第23条中，后者表达在《道路交通安全违法行为处理程序规定》第33条中，不过仍局限于传统的尿检和血检程序，而没有采纳比拟先进的唾液检测。虽然毒驾的制止说明我国立法的鲜亮立场，但事先拒绝颁发驾驶证事实上并不能杜绝毒驾情形的发生，故确立对驾驶者的吸毒检测制度尤显必要。因此，毒驾查处是我国发觉吸毒的一个重要途径，吸毒查处寓于毒驾查处中进展，这是我国毒驾立法的第三个特点。

二、我国毒驾规制模式的反思

法治是国家治理和社会治理的根本方略，毒驾规制同样是通过法治途径予以实现的。从我国现行法标准的分析来看，毒驾问题尚没有上升到刑法高度，立法者仍希冀在行政法规制的范围内解决，这无疑符合现代社会风险行政的进展趋势。虽然毒驾行为本身是独立的行为，属于机动车辆驾驶的范畴，但其与吸毒行为严密相关，正因如此，毒驾问题与其他驾驶问题应有所区分。圆满的是，我国交通法对于毒驾规制的内容立足于排解毒驾的危急性，强调一种便于推行的“一刀切”治理思维，这种以行政事先制止为主、以行政事后惩罚为补充的毒驾规制模式虽在实践操作上能在短期内取得治理成效，但从长远来看会使得标准躲避现象日益严峻，而且会不行避开地导致我国吸毒问题的加重。笔者认为，我国毒驾规制存在的问题主要表达在以下两个方面。

(一)与《禁毒法》相冲突

既然毒驾问题的特别性在于毒驾者的主体身份，那么毒驾的法规制就必需考虑到对吸毒者的权利爱护。吸毒者驾驶机动车辆面临着双重行政违法性，即吸毒行为违法和驾驶行为违法，前者直接依据《治安治理惩罚法》第72条第3项予以罚款或者拘留或者罚款并处拘留，后者在我国交规中实际上没有特别违法性制裁规定，实践中只能根据一般的违法驾驶行为追究相应的行政法律责任。从规律上来看，现行毒驾立法实际上是把毒驾规制的中心和关键放在了驾驶证申领的制止上，以直接剥夺吸毒者机动车辆驾驶资格的方式来解决毒驾问题。这种脱离国家总体禁毒(特殊是戒毒)制度，以牺牲权利来换取治理成效的规制方法无疑是与我国《禁毒法》的精神与详细规定相冲突的。对吸毒行为予以相应的治安治理惩罚后，吸毒者便不再是以违法者的法律身份生活在社会之中了。其在戒毒过程中或者戒除毒瘾后应与一般公民一样，享受各种权利。同时，戒毒者相比一般公民来说，他们是患者中的病愈者，自然在身体和技能素养上处于劣势，而且这种劣势在实际生活中的确会产生不利于戒毒者一些权利的正常行使，但这并不意味着他们的权利能够直接以法律标准名义被剥夺。正是有鉴于此，《禁毒法》第70条明确规定:“有关单位及其工作人员在入学、就业、享受社会保障等方面卑视戒毒人员的，由教育行政部门、劳动行政部门责令改正;给当事人造成损失的，依法担当赔偿责任。”该条从行政社会监管角度，制止社会单位卑视戒毒者，如设置障碍使得戒毒者在社会生活中应有权利遭到不利影响。以人为本，对戒毒者予以尽可能的救助，这也是《禁毒法》的根本精神所在;政府不仅需做好社会监管工作，消退社会单位对戒毒者的卑视现象，更要积极履行救助义务，为戒毒者权益的有效实现制造条件，故《禁毒法》第34条第2款规定:“城市街道办事处、乡镇人民政府，以及县级人民政府劳动行政部门对无职业且缺乏就业力量的戒毒人员，应当供应必要的职业技能培训、就业指导和就业帮忙。”无论是从日常生活还是从业选择来看，机动车辆驾驶资格都是公民一般应享有的权利，我国毒驾规制所表达的戒毒者往往因曾经的吸毒行为在相当长的时间内患病到该权利的直接法律剥夺，这明显是与《禁毒法》相冲突的。政府规制的过程实则是一个利益衡量的过程。

在毒驾规制中，毒驾者享有的机动车辆驾驶权是一种利益，而有序而安全的交通秩序是另一种利益，前者为私人利益，后者为社会利益。私人利益并不是理所固然地需要让位于社会利益，只有在私人利益的猎取足以严峻威逼到社会利益的程度，立法才有充分理由对私人利益予以限制。吸毒者和戒毒者(特殊是已经戒除毒瘾者)驾驶机动车辆是否对道路交通安全产生了足够的危急性，以致于必需剥夺他们的驾驶资格呢?虽不排解曾有吸食某些后驾驶机动车辆足以发生交通事故惨剧的状况，但我国《麻醉药品和精神药品治理条例》所附之麻醉药品和精神药品品种名目(2023年版)，共有255种可以被滥用的，假如说如此之多的滥用后驾驶机动车辆都能产生同等的危急性，明显在理论上是荒唐的，在实践中也是不行行的。更重要的是，很多戒毒者在社会生活和工作中，特殊是对那些以驾驶机动车辆为业的戒毒者而言，机动车辆驾驶为日常必需，毒驾立法直接剥夺他们的驾驶资格，必定造成他们生活和工作的不便，甚至会产生无以谋生的严峻后果。仅仅因曾经一时的吸毒行为，就患病到如此重大的权利剥夺，这种立法明显是不符合《禁毒法》所规定的反就业卑视和职业帮忙的。

《道路交通安全法》第22条规定，“饮酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品，或者患有阻碍安全驾驶机动车的疾病，或者过度疲惫影响安全驾驶的，不得驾驶机动车”，这里的“不得驾驶机动车”应当理解为驾驶行为的制止，不能理解为驾驶资格的彻底剥夺。将吸毒和饮酒规定为“不得驾驶机动车辆”的一种情形，实际上二者应当具有肯定的可比性。很明显，一般饮酒行为只对较短时间内的机动车辆正常驾驶产生不利影响，当酒精在体内化解殆尽、酒醒之后，该饮酒者自然可以正常驾驶机动车。吸毒和饮酒在本条相提并论并作以规定，隐含的规律应当是吸毒者在药效消逝后，在不发生严峻戒断病症时，亦能正常驾驶机动车。故《道路交通安全法》对毒驾的规定是比拟符合实际状况的，其通过的法律解释与《禁毒法》是全都的。无论是《道路交通安全法实施条例》还是《道路交通安全违法行为处理程序规定》，详细贯彻的都是《道路交通安全法》将毒驾行为视为短期实施行为予以事后追究责任的精神，但公安部新近出台的《机动车驾驶证申领和使用规定》明显有违上位法《道路交通安全法》和《禁毒法》)的法律宗旨，其第12条第2项规定，凡有“三年内有吸食、注射行为，或者解除强制隔离戒毒措施未满三年，或者长期服用依靠性精神药品成瘾尚未戒除的”情形者，一概被剥夺机动车辆驾驶资格，这样就把吸毒者驾驶机动车辆的短期实施行为制止上升到长期行为制止。该条对吸毒者驾驶资格剥夺情形可细分为“三年内有吸食、注射行为的”、“解除强制隔离戒毒措施未满三年的”和“长期服用依靠性精神药品成瘾尚未戒除的”三种。在第一种情形下，不管吸食、注射何种以及吸毒是否成瘾，只要当事人三年内有吸毒记录他就不能申领驾驶证;其次种情形，是将三年的吸毒频率作为全部吸毒戒除毒瘾的时间推断标准，这实际上是以阿片类成瘾戒除标准推及全部种类成瘾戒除上;在第三种情形下，立法直面毒驾现象多与新型滥用相联系的现实，规定之“长期服用”要件将短期实施行为延长为长期行为，在长时间段内吸毒者驾驶被予以制止。笔者认为，在第一和其次两种情形下剥夺当事人驾驶资格明显有“一刀切”之嫌，表达的是以权利牺牲来成就治理之便的“重治理、轻权利”规制模式;只有第三种情形具有驾驶证不得申领的正值性，由于“长期服用依靠性精神药品成瘾尚未戒除”比拟清楚地表达出此种情形下机动车辆驾驶所可能发生的危急性，这时通过设定行政许可限制驾驶资格的取得是符合行政许可掌握危急的法理的。

(二)不当的行政事先审查

行政事先审查一般表达为行政许可，而“行政许可的本质是公民自由权利的恢复”［3］。换言之，行政机关有职责为申请当事人实现其权利供应必要的效劳，是故许可的设定必需是在敬重公民自主性根底之上的，只有在个人、市场和社会自律解决不了的情形下，政府的介入和以许可实行的行政事先审查方有必要。从我国立法来看，毒驾规制是试图通过行政事先审查的方法将吸毒者或曾经吸毒者排解出机动车辆驾驶资格范围;在上文的分析中，我们可以熟悉到，这种规制模式因讲求治理之便，而将驾驶资格剥夺范围大为扩张，显得特别片面和狭隘。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第12条规定了九类群体是不能申请机动车辆驾驶证的，假如我们把吸毒成瘾视为一种疾病来对待，则其与“有器质性心脏病、癫痫病、美尼尔氏症、眩晕症、癔病、震颤麻痹、精神病、痴呆以及影响肢体活动的神经系统疾病等”具有可比性，但我国驾驶证申请体检根本上都属于常规检查，而有上述疾病以及影响肢体活动的神经系统疾病等都须以特殊之专业检查方能确诊，这种诊断所需要的大量的时间、金钱和技术本钱是一般人所不能承受的，在现实中除非从外观上就明显具有此类病症特征者，申请者往往并无经过特地体检，检查者无法知晓是否在驾驶证申请时就患有此类疾病，申请者甚至在知晓已患病情形下亦有意隐瞒而不照实申报。所以，车管所对申请人身体状况的审查主要是形式审查，但是对于“三年内有吸食、注射行为的”、“解除强制隔离戒毒措施未满三年的”和“长期服用依靠性精神药品成瘾尚未戒除的”申请人，公安机关却能通过全国吸毒人员数据库的动态管控网络将其排解在驾驶证申领资格之外。看似都是形式审查，但两者背后的规律却迥然相异。前者意味着行政当局抱有对公民自我理性的敬重和信任，同时，客观存在的难度也打算着其不行能实行实质审查;后者则说明行政当局对吸毒人员机动车辆驾驶力量的整体疑心，同时，其也能利用手中已有的信息资源到达规制目的。这种对吸毒人员的不信任背后实是对吸毒人员个人自治的否认。但实践中，如“三年内有吸食、注射行为的”和“解除强制隔离戒毒措施未满三年的”曾经吸毒者即使驾驶机动车辆，也很难说会对交通安全产生危急。更重要的是，交通危急的发生往往也会对驾驶者本人的身体乃至生命产生危害。作为一个正常的人，如其的确有驾驶障碍时，他一般是不会实施驾驶行为的。笔者认为，这才是机动车辆驾驶资格立法的起码思想支撑，通过行政事先制止性制度安排产生的就是政府权力迷信，作为公民原来应享有权利的驾驶资格之取得也必定会沦为一种特权。所以，毒驾规制的行政事先审查制度视政府为“一个生性多疑而又无所不能的监护人”，这种做法是极其不