油田勘探开发建设环保法律风险及防控措施分析

油田勘探开发建设环保法律风险及防控措施分析--------------------------------------------------------------------------------【内容提要】针对勘探开发建设中可能出现的环保法律问题及由此引发的法律风险，油田企业应强化风险防控意识，坚持以事前防范和事中控制为主，事后救济为辅，落实责任主体，细化防控措施，明晰防控流程，实现环保法律风险预警、部门防控职责和防控措施实施的规范化、程序化。【关键词】油田勘探开发环保法律风险防控措施一、油田勘探开发建设中可能出现的环保法律问题油田勘探开发建设对自然资源的高度依赖和高危险、高污染的特性，决定了油田企业必然要承担较多的污染防治及节能减排等法定义务。依据有关法律法规，并结合油田以往发生的环保纠纷案件分析，在油气生产作业的诸多环节，都有可能发生因建设单位未依法取权、行权、维权而引起的环保法律问题。（一）油田勘探开发建设项目未依法进行环境影响评价对建设项目实行环境影响评价是我国法律的强制性规定。根据建设项目对环境的影响程度，建设单位应分别向有关部门报送环境影响报告书、报告表或登记表。作为一项整体建设项目的规划，应按照建设项目进行环评。所包含的分期建设、分期投产的子项目，如果符合整体建设项目环评中的规模、产品、工艺要求的，在得到环评审批部门的同意后，其环评内容可以简化。在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环评文件情形的，建设单位应当组织环境影响后评价，采取改进措施，并报原环评文件审批部门和建设项目审批部门备案。建设项目的环评文件自批准之日起超过五年，方开工建设的，其环评文件应当报原审批部门重新审核。①目前经有关环评审批部门同意，油田在东营区域的原油开采区块大多作为一个整体建设项目进行了环评。其中的单井建设项目则采取编制或填报环境影响报告表或登记表的方式报批环评。如果具体负责的管理人员不了解环境影响评价的范围、内容及有关重新报批的规定，就有可能出现建设单位未依法报批建设项目环评文件，或申报后未取得环境行政主管部门批复即行施工，或是建设项目性质、规模、地点、生产工艺，以及防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动或环评文件超过有效期限，未重新报批等问题。（二）建设、使用污染防治设施违反“三同时”规定“三同时”制度要求对环境有影响的一切建设项目，必须依法执行环保设施与主体工程同时设计、同时施工和同时投产使用。从近年来油田发生的有关环保纠纷看，由于部分单位对环保工作的重要性认识不到位，没有把环保工作与生产建设同步运行，建设项目管理重审批、轻落实，缺乏有效监督，造成有的建设项目的污染防治措施没有按照环评文件中提出的要求及环境行政主管部门的批复组织施工；有的建设项目虽前期开展了环境影响评价并报批了环评文件，但投产运行后没有按照要求申报试运行和建设项目竣工未经环保验收等问题发生。（三）非法排放污染物或擅自拆除、闲置污染治理设施根据有关环保法律规定，向环境排污的单位或个人,必须经环境行政主管部门批准获得排污许可证。以填埋方式处置危险废物不符合国务院环境行政主管部门规定的，应当缴纳危险废物排污费。向水体和大气排污，实行重点污染物总量控制和达标收费、超标罚款制度。省级政府对国家水污染物排放标准或大气环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方标准；对国家标准中已作规定的项目，可以制定更严的地方标准。向已有地方标准的水体或大气排污，应当执行地方标准。在油田勘探开发建设中，因为业务人员缺乏环保法律意识，不知悉排污申报、变更规定或疏漏管理，未定期对污染物排放进行监测，或污染处理装置存在技术缺陷等方面的原因，可能发生未依法办理污染物排放申报登记、变更登记或拒报、谎报登记事项；超标排污或未经许可擅自拆除、闲置污染防治设施排污；或者是未按规定淘汰落后生产技术、工艺、设备和产品等问题。具体到胜利油田的实际看，采油作业每天产生的外排污水约8万方。虽然经过处理，这些外排污水的水质达到了国家污水排放的二级标准，但依照《山东省半岛流域水污染物综合排放标准》等地方标准，COD含量超标的问题较为突出，为此个别采油厂被地方环境主管部门责令限期治理。另外油泥砂的环境污染问题，仍是当前影响油田勘探开发建设的一大难题。虽然自2003年以来，油田先后投入上亿元对油泥砂进行了无害化处理，但至今也没有彻底解决油泥砂治理方面的“历史欠账”问题。而且，油田勘探开发每年还要产生大量油泥砂，需数千万的治理费用，如果处置达不到要求就会被征收高额排污费。2007年现河、东辛等四家采油厂就因历史遗留的油泥砂处置不达标，被东营市中级人民法院强制执行排污费1.37亿元。（四）未依法实施清洁生产审核按照《清洁生产法》和《清洁生产审核暂行办法》的有关规定，油田企业应当建立清洁生产审核制度。如果有关人员不熟悉清洁生产审核要求或不知悉有关审核结果报告的规定，可能出现使用有毒、有害原料进行生产或在生产中排放有毒、有害物质，未定期实施清洁生产审核，或者是虽经审核但未向环境行政主管部门报告审核结果等问题。（五）油田企业自身原因造成环境污染事故通过对油田近年来发生的环境污染事故的分析，除了不可抗力、第三人过错等原因引起的环境污染事故外，可归结为油田企业自身原因造成的环境污染事故主要存在这么几种情况：一是由于现场作业人员不了解环保法律规定和油气生产作业的有关环保要求，导致施工作业控制不当造成环境污染事故，如修井作业、更换管线引起的污染等。二是因为油水管线老化腐蚀严重，得不到及时更换，导致环境污染事故频发。三是由于环境污染事故无应急预案或应急预案存在瑕疵；或者是有关生产作业人员缺乏相应的专业知识，启动应急预案不力；以及未建立责任追究机制等方面的原因，导致环境污染事故发生后未及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境行政主管部门和其他相关部门报告；甚至未及时采取有效措施，防止损害扩大，出现次生污染事故。二、油田勘探开发建设面临的环保法律风险法律风险是指企业可能承担法律责任、权益受侵害或丧失、义务或负担增加等法律上的不利后果。就油田勘探开发建设的现实情况而言，所面临的法律风险主要表现为承担民事、行政、刑事法律责任的可能性。（一）因侵害他人的环境权益而承担环境民事责任对环境民事责任我国法律明确规定了恢复原状、排除危害和赔偿损失三种责任形式。其中赔偿损失应用最广泛和最普遍。一般情况下，只要环境侵权行为人实施了污染或破坏生态环境的行为，给他人合法权益造成了损害，并且侵害行为与损害结果之间存在因果关系，加害人就要承担赔偿损失的民事责任。对环境侵权损害赔偿我国法律实行无过错责任原则，加害人的过错不是其承担赔偿责任的必要条件。但是，受害人或者第三人的故意或重大过失可能成为免除或减轻加害人承担赔偿责任的原因。在举证责任方面，环境侵权实行举证责任倒置，加害人如要求免责，应对其行为与损害结果之间不存在因果关系以及法律规定的免责事由承担举证责任。①在油田勘探开发建设中，对施工作业及油水管线自然穿孔引起的环境污染。根据无过错原则，油田企业应当对被侵权人予以赔偿。对自然灾害引起的污染，由于其属不可抗力所致，油田企业仅对未及时或未采取合理措施导致的污染损害扩大部分承担赔偿责任。对第三人过错行为造成的环境污染，油田企业虽然可以依据法律规定的免责事由提出抗辩，但是如果现场作业人员缺乏证据收集意识，不能提供确凿证据证明属第三人责任，就有可能造成责任自负。（二）因生产作业行为不符合环保法律、法规的要求而承担环境行政责任环境行政责任是指违反环境保护法律法规的单位和个人，依法应承担行政方面的不利后果。现实中，有可能发生油田企业的某些生产作业行为虽没有依法获得行政主管部门的许可，但并没有危及到环境和他人合法权益；或者是虽污染、破坏了生态环境，但并没有对环境以外的他人的财产或人身造成侵害。在上述情况下，根据我国现行的法律、法规，油田企业不需要承担民事赔偿责任，而是由环境行政主管部门依法对其未获许可即行作业的行为或污染、破坏生态环境的行为实施警告、罚款、限期治理等行政处罚。如建设项目未依法进行环境影响评价，可能被环境行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期未补办的，可能被处五万元以上二十万元以下的罚款，建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可能被给予行政处分。非法排放污染物或擅自闲置、拆除污染处理设施，可能被环境行政主管部门给予警告或处三百元以上三千元以下罚款，并限期补办排污申报登记手续；或者是被环境行政主管部门责令重新安装防治污染设施、负责治理污染，并可能被处罚款等。（三）因危害环境的行为构成犯罪而承担环境刑事责任我国《刑法》第三百三十八条规定了“重大环境污染事故罪”，其他相关法律也对危害环境资源应承担的刑事责任做出了明确规定。如果油田企业违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置放射性废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，单位可能被判处罚金，直接负责的主管人员和其他直接责任人员可能被处有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。三、油田企业防控环保法律风险的具体措施从对油田勘探开发建设中可能出现的环保法律问题及相关法律风险的分析看，油田企业要有效防控环保法律风险，实现法律风险预警、部门防控职责和防控措施实施的规范化、程序化，必须坚持以事前防范和事中控制为主，事后救济为辅的原则，在事前防范环节，着眼于提高全体员工环保法律意识，明了哪些行为是环保法律法规所禁止的行为，哪些污染应当承担赔偿责任，增强其知法、守法的自觉性和主动性，从源头上避免环保法律问题发生；在事中控制环节，要针对企业在依法取权、行权方面出现的瑕疵，及时采取控制措施，防止不利后果发生；在事后救济环节，要通过提起诉讼等法律途径，最大限度地减轻或消除实际不利后果对油田勘探开发建设的影响。①（一）应采取的防范、控制措施鉴于环保法律问题可能发生在油气生产作业的多个环节，按照有关法律、法规的具体规定，应有针对性地采取不同的防范、控制措施。一是对于依法应进行环境影响评价的建设项目，建设单位的项目主管部门应在项目立项阶段，会同环保部门委托具有资质的单位进行环评，取得环评批复文件。在项目的后续建设中，如发现未依法报批环评文件或未取得环评批复文件就施工的，环保部门应通知有关方面停止施工，并按规定组织环评及报批工作。发现建设项目有关内容发生重大变动或环评文件超过有效期限时，环保部门应要求建设项目主管部门予以配合依法重新报批。二是对于建设、使用污染防治设施的建设项目，建设单位的有关部门应建立环保设施设计审查工作机制和项目建设进展情况通报机制，对环保设施设计未经审查的项目禁止开展后续工作，并按月通报项目建设进度。在项目建设过程中，环保部门如发现存在违反“三同时”规定的情形，应督促有关部门在30个工作日内按照规定进行整改。三是对于必须向环境排污的建设项目，建设单位的生产部门应协同环保部门进行污染物排放申报，并实时监控污染物排放情况，做好记录；排污情况发生变化时应立即通知环保部门，由其办理变更登记。对污染防治设施运行情况，生产部门要做好实时监测，定期对排污处理装置进行检查，及时维护、更新技术或设备。环保部门除了要依法履行排污申报，变更登记等职责外，如发现超标排污的，应责令有关方面立即停止排放行为；发现擅自拆除或闲置防治污染设施的，应责令立即恢复使用。四是对于依法必须清洁生产审核的项目，建设单位的环保部门应制定清洁生产审核计划，建立清洁生产审核制度，定期组织实施清洁生产审核并如实向行政主管部门报告审核结果。同时还要不定期对制度落实情况进行检查。如发现未按规定实施清洁生产审核或未报告审核结果的，环保部门应及时采取措施进行纠正。五是对于可能发生环境污染事故的建设项目，应根据事故原因的差别，采取不同的防范和控制措施。譬如对油气生产过程中控制不当造成的环境污染事故或不可抗力导致的环境污染，建设单位的生产部门除了要与其人事部门一起制定环境保护知识培训计划外，还应严格执行生产作业管理规程，做好生产运行记录，并会同环保部门编制事故处理应急预案。事故发生时，生产部门应立即启动应急预案并按规采取有效措施防止损失扩大。对因第三人过错行为造成的污染或对污染事故处理不当引起的次生污染，生产部门应以环境污染事故应急预案为指导，定期组织员工环境污染处理和证据收集知识的培训。事故发生时，生产部门应立即启动应急预案，全力组织抢救，控制事故扩大和蔓延，减少人员伤亡和财产损失；同时还要注意收集、留存有关证据，并立即通报环保、法律部门。（二）应采取的补救措施在环保法律风险不可避免的情况下，为了将其产生的不利影响控制到最小，把法律赋予的权利用到最大最好，建设单位应适时启动相关法律救济程序。一是对环境污染损害赔偿纠纷，要根据是否存在法律规定的免责事由，采取不同的措施。如对己方过错导致的污染损害赔偿，建设单位的法律部门应尽量从减少“讼累”出发，通过和解或行政调处化解纠纷。如果与被侵