如何构建城市融资管理及财务知识分析体系

如何构建都市基础设施政府投融资治理体系如何构建都市基础设施政府投融资治理体系——合肥市投融资治理体制改革回忆都市基础设施是都市经济的“上游”产业，为改善投资环境，道路桥梁及环境治理等基础设施建设需要适度超前，以促进经济快速增长。经济的快速增长反过来又对基础设施建设提出更高的要求，因此，基础设施建设与都市经济增长相互推动、相互制约。为了都市经济更好更快的进展，地点政府应当加大对都市基础设施建设的投入。由于都市基础设施建设投入本质上属于公共财政支出的范围，在集中建设时期，财政性资金无法满足建设的资金需求。依照我国《预算法》规定，地点政府不能发债，且不得实行赤字预算，因此，如何利用投融资平台合理举债进行都市建设，充分发挥财政性资金的杠杆作用，成为摆在地点政府面前的一大课题。2006年3月，为了加快都市基础设施建设步伐，合肥市委市政府果断决策，围绕着构建科学的政府投融资体系这一核心内容，进行了一系列制度的创新和体制的改革，通过两年大建设的证明，新体系解决了地点政府在都市基础设施投融资活动中普遍面临的一系列难题，两年共安排新建、扩建道路211条、桥梁90座，道路总长406公里，完成投资263亿元，建成道路147条、桥梁51座，通车里程287公里，取得了显著的效果。目前，市委市政府正将改革的成果向县区推广。下面对合肥市投融资体制改革的成功经验总结如下。一、构建政府投融资体系的总体思路地点政府进行都市基础设施建设投融资活动的目的是要解决三个方面的核心问题，这些问题构成了构建政府投融资体系的总体思路和核心思想，一是如何以较低的成本借到钞票，二是如何操纵政府债务的风险，三是如何将筹集的资金花好，也确实是如何提高资金的使用效率。假如能够解决好这三个方面的问题，政府投融资工作将一定能够取得成功。二、构建政府投融资体系的实施步骤合肥市投融资体制的改革，是围绕着三个问题，提出解决措施展开的一系列务实的改革，具体步骤总结如下。（一）搭建投融资平台，有效筹集资金不管是直接融资依旧间接融资，都需要三个差不多条件：资产、现金流和募集资金投向。三者缺一不可，因此搭建投融资平台必须关心其制造这三个条件。在投融资体制改革之前，合肥市都市基础设施有三个融资平台，每个平台的资产规模都较小，最大的净资产不超过20亿，且均没有稳定的现金流，现金流最大的一家，公司成立五年时刻，财政拨款7300万元，而贷款达到近20亿元，由于资产规模小，没有稳定的现金流，融资特不困难，且以一年期的流淌资金贷款为主，银行还要求利率上浮，因此，融资规模上不去，融资成本高、风险大。为解决融资中资产及现金流的问题，合肥市对现有的三个平台进行合并，再注入部分优质资产，成立合肥市建设投资控股（集团）有限公司（以下简称建投集团），同时关心其建立稳定的现金流：所有用于都市基础设施建设的财政性资金，不分具体的用途，以都市基础设施建设的名义，全部拨给建投集团。整合后的建投集团，注册资本56.03亿元，截止2007年底，资产总额已达274亿元，净资产82亿元。2006年当年，财政拨给建投集团用于都市基础设施建设的财政性资金达22亿元，2007年达到31.5亿元，资产规模的扩大及现金流的增长，大大提高了建投集团的融资能力，同时降低的融资的成本，公司两年来融资108亿元，债务结构由过去的流淌资金贷款为主转变为以中长期项目贷款为主，平均贷款年限超过十年。为了进一步提高建投集团的融资能力，2008年市政府进一步明确，每年拨给建投集团用于都市基础设施建设的财政性资金许多于30亿元，且新增财力的30%用于都市基础设施建设，等于给金融机构吃了一粒定心丸，从全然上保证了平台的长期融资能力。为了解决融资募集资金投向，也确实是项目的问题，2006年，市政府出台了《合肥市政府投资都市基础设施项目建设治理暂行规定》（合政[2006]109号），规定合肥市都市基础设施项目实行项目储备制度，并要求项目开工前必须完善各项审批手续，尤其在立项、规划、可研、环评、土地等问题上，必须使项目符合银行审贷要求，关心建投集团解决了融资项目的问题。（二）建立投融资治理机构，有效操纵政府债务风险1、建立投融资治理机构为有效操纵政府债务风险，协调融资工作中的问题，监督财政性资金的使用，合肥市建立了决策、治理、执行、监督相分离的投融资治理机构：（1）成立投融资治理委员会，作为决策机构，对全市投融资工作进行统一治理，确定全市建设资金的投融资方向，决策投融资工作的重大事项。（2）成立投融资治理中心，作为治理机构，负责摸清政府债务家底，动态跟踪融资活动，协调融资工作中的问题，监督财政性资金的使用。（3）建投集团作为投融资的执行机构，负责融资、投资及还款等工作。2、建立政府债务风险操纵模型为有效操纵政府债务风险，投融资中心及建投集团通过两年的研究，建立起一套风险操纵模型，不仅有效地操纵了政府债务的风险，而且使金融机构对政府债务有了明确的认识。该模型核心的思想是将与政府债务风险有紧密关系的债务规模、债务期限及可用于都市基础设施建设与还贷的财政性资金三者之间建立函数关系，依照每年用都市基础设施建设的财政性资金及债务期限，预测或验证政府债务的风险，举例如下：（1）前提条件设置假定最坏情况出现，某年后：①政府用于基础设施的财力不再增长；②政府不再进行基础设施投入；③政府不再举债；④政府用于基础设施的资金全部用于还本付息；X=当年政府都市基础设施债务总额，y=当年政府用于都市基础设施的财力。（2）融资能力测算第一种情况：假定所有债务平均期限10年，等额还本，年利率8%。债务本息合计（a）=x+10x/10*8%+9x/10*8%+8x/10*8%+7x/10*8%+6x/10*8%+5x/10*8%+4x/10*8%+3x/10*8%+2x/10*8%+1x/10*8%=1.44x以后10年政府还本付息可支出（b）=y*10=10y1.44x=10y则：负债操纵规模=10y/1.44=6.94y，即当年财政可用于都市基础设施的6.94倍。第二种情况：假定所有债务均为1年期流淌资金贷款，年利率7%。债务本息合计（a）=x+x*7%=1.07x当年政府还本付息可支出（b）=y负债操纵规模=y/1.07=0.93y，即当年财政可用于都市基础设施的0.93倍。目前合肥市政府债务的期限与第一种情况一致，2007年用于都市基础设施建设的财政性资金为31.5亿元，则政府债务的风险操纵规模为218.61亿元，而实际债务规模只有96亿元，讲明，合肥市目前的政府债务没有任何的风险。（三）实施配套改革，提高资金使用效率，形成良性循环为了有效地操纵建设成本（节支），提高资金使用效率，同时拉动经济及财政收入的增长（增收），合肥市委市政府进行了一系列配套措施的改革，具体措施如下。1、招投标制度改革整合成立招投标中心，作为全市统一的招投标交易平台，政府投融资项目，一律由市招标投标中心进行公开招投标，严格实行有效最低价中标。通过招投标制度的改革，不仅吸引了有实力的建筑施工企业，提高了工程质量，而且有效地降低了工程建设成本。截止2007年三季度，346个“大建设”项目预算操纵价32.2亿元，实际中标价24.9亿元，节约资金7.3亿元，节约率22.7%。2、征地拆迁体制改革继05年“大拆违”之后，06年，合肥市实行了征地拆迁体制改革，坚持“先拆违后拆迁”，实行“三榜公示”等措施，极大地降低了拆迁成本，将拆迁成本由改革前平均占项目总投资2/3，降低到1/3，大大降低了工程拆迁成本，同时拓展了都市进展空间，优化了都市投资环境。3、建立相互分离的都市建设治理体制依照《合肥市政府投资都市基础设施项目建设治理暂行规定》（合政[2006]109号）规定，合肥市都市基础设施建设治理实现了规划、立项、融资及资金拨付、建设、工程监管、决算审计六分开体制，相互分离、相互制约的都市建设治理体制，尤其是政府投融项目全部实施政府审计，有效地降低了工程建设成本。4、推进土地收储与交易方式的改革由于融资问题得到了有效的解决，合肥市不再走过去“以地换路”、“以地换工程”的老路了，政府及时地对土地收储及交易方式进行了改革，严格实行土地收储制度，经营性土地一律以净地拍卖形式出让，大大提高了政府土地出让金收益，土地出让金收益的提高又反哺都市基础设施建设的投入，形成了良性的循环。5、大建设改善了投资环境，有力地促进了招商引资大建设拉开了都市的架构，便捷了交通出行，优化了投资环境，促进了招商引资，增加了经济进展的后劲。2006年我市实现招商引资330亿元，2007年实现招商引资525亿元，招商引资拉动了地点经济的增长，促进了财政收入的提高，进一步推动了都市基础设施建设的步伐。三、合肥市政府投融资体制改革的几点体会开始于2006年的合肥市政府投融资体制改革，能够取得如此丰硕的成果，总结起来有几点体会：1、市委市政府决策果断，措施得力，工作务实，思想解放；2、改革成果的取得，得益于制度的创新；3、改革成果的取得，尤其是六分体制的顺畅运行，得益于政府工作作风的改进；4、人才的引进与创新工作思路。合肥市建设投资控股（集团）有限公司二00八年六月集中优势资源、完善运行机制--------------------------------------------------------------------------------集中优势资源、完善运行机制全面提升投融资能力，积极应对新形势挑战银川市都市建设投资控股有限公司成立于2001年12月18日，是银川市政府指定的投融资平台。公司自成立以来，由于资产不实、资产结构差、缺乏完善的项目偿债和平衡机制，企业融资能力特不有限，以致于跟国家开发银行的合作都专门难推进。2008年，在国家宏观调控和各银行信贷规模紧缩的情况下，我们一方面大力推进投融资平台建设，一方面全面强化投融资治理工作，使银川城投公司2008年的融资规模达到了20多亿元，是公司2003—2007年融资额的总和。下面，就将我们在投融资平台建设和融资治理工作中的要紧经验和做法向大伙儿作一个介绍，以求共同探讨、共同交流、共同进展。一、集中优势资源、完善运行机制，大力推进投融资平台建设。2008年是宁夏回族自治区成立五十周年的大庆之年，也是银川市奋力推进跨越式进展的起步之年，全市用于进展和改善都市基础设施、新农村建设、教育、医疗、卫生等各项社会事业的资金达48亿元左右，其中50%以上需要通过融资来解决。与此同时，恰逢国家宏观调控紧缩，面对严峻的金融形势及自治区成立五十周年大庆重点建设项目迫在眉睫的资金需求，银川市委、市政府决定对银川城投公司进行资产重组和功能再造，做实、做强城投公司，并由市政府常务副市长亲自负责组织实施。在市委、市政府的强势推动下，市发改委、财政等相关部门专门快统一了思想，并通过反复研究和论证，明确了投融资平台建设的差不多思路，即通过土地注入、资产划拨、特许经营、现金注入等方式，在较短时刻内实现城投（集团）公司资本超常规增长，打造一个具有相当规模和实力的都市基础设施投融资平台。通过平台将土地、房产、股权、特许经营权等多种地点政府资源充分调动起来，发挥资源、资金优势，进行集约化经营，实现较大范围内的融资能力，广开融资渠道，集中财力多办事、办大事，为银川市的跨越式进展提供强有利的资金支持。目前，按照“分步实施、先易后难”的原则，平台建设工作稳步推进，并取得了实质性的进展。一是通过国有土地作价注资的方式，为城投公司注入都市核心区的储备土地800亩，资产价值10亿元，扩大了融资平台的资本金规模，夯实了筹资运作的基础；二是建立了市本级预算内专项资金注入机制，即政府每年将财政预算内安排的建设资金随项目进展及城投公司融资资金到位情况逐步注入到城投公司，从而将财政性资金转化为了城投公司的“外部现金流”，有效得提升了融资平台的资信等级；三是将市文化艺术中心、会展中心、文化城及市委、政府迁入行政中心后的闲置房产等近10亿元的政府房产注入城投公司，并授权城投公司对其中的可经营性房产进行经营运作，为培育融资平台自身的经营能力和造血机能奠定了基础；四是将城投公司历年投资都市基础设施建设形成的资产全部划入城投公司，理顺了产权关系，做大了融资平台的资产规模。四是今后政府性资金投资形成的经营性资产和准经营性资产，能进入城投集团的全部划入城投公司。坚持“两不政策”，构筑城投公司防火墙。一是政府不能盲目上项目；二是未经市政府批准，城投公司不得对外进行担保。坚持“两项操纵”，防范城投公司经营风险。一是操纵城投公司的经营性资产（含准经营性）和非经营性资产的比例，始终保持经营性资产占企业总资产的45%以上；二是操纵城投公司的资产负债率，始终保持企业资产负债率不得高于70%。坚持“两个主体”，保障城投公司作为投资人的权益。一是建设单位主体。凡是以城投公司融资作为项目建设资金要紧来源的，城投公司即为该项目的建设单位，相关立项批复、投资打算、配套资本金的划拨及形成资产的移交均以城投公司为主体；二是投资主体。凡是以城投公司融资作为项目建设资金要紧来源的，城投公司即为该项目的投资主体，按照相关规定履行“投资主体”的职责。坚持“一项取费”，扶持城投公司自我进展。同意城投公司按照年度融资额提取一定比率的治理费用，用于企业内部职工绩效奖励考核及企业进展。——（四）存量资产的经营收入通过多年的建设，我市已形成上千亿的都市基础设施固定资产，这既是都市运行必不可少的物质支撑，也是都市政府可资利用的一笔巨大财宝。因此，经营好都市中可资利用的存量资产，关于拓展都市基础设施建设的资金来源，是特不重要的。其要紧渠道包括：1、经营性基础设施资产的经营收入；2、可变现资产的出让收入；3、资本运作收入（包括盘活城建类的上市公司，以及通过对现有经营性基础设施资产的优化组合，组建新的股份有限公司上市融资，从而最大限度地利用资本市场融资来解决部分经营性基础设施建设的资金来源）；4、土地出让收入和级差地租回流同时努力做好停车场、广告、闲置房产等政府授权资产的经营运作，形成了良好的经营业绩，有效地提升了融资平台的资信等级；第（三）在偿债机制上，建立稳定的城建进展（偿债）专项基金。都市建设的基础性和先导性作用，必定带动都市经济的全面和快速进展。尽管由于投资效果的时滞性和各类都市基础设施投入产出比的间接性，现在还难以精确计算出都市建设对经济增长和财政增收的贡献率，但其宏观效果是不容置疑的。因此，在当前财政性城建资金严峻不足和建设资金要紧依靠市场融资解决的情况下，建立可靠的偿债机制和稳定的城建进展（偿债）专项基金，是保持都市建设可持续进展的重要保证。通过对城建资金运动规律的分析能够看出，偿还城建债务的资金来源从大的方面看要紧是两个渠道：一是财政性资金，二是经营性资产的收益。而这两个渠道的资金来源实际上在许多都市差不多上特不有限的。为确保都市建设的可持续进展，必须从机制上解决不断扩大的城建债务的偿还资金来源，建立稳定的城建进展（偿债）专项基金：一是应当从每年财政收入的增量中提取一定比例进入都市建设进展（偿债）专项基金，这既是合理的，也是可行的；二是应当加快都市资源资本化和经营化进程，盘活都市资源，使政府投资主体能够从中持续的取得增量资金。为此：首先要最大限度地利用好稀缺且不可再生的土地资源。要坚持和完善土地收购储备制度，建立起由市政府投资主体垄断经营的土地“统一收购”、“统一整治”、“统一出让”机制，并依照“远近结合，总量平衡，有效投入，确保地价”的原则，操纵好土地出让规模和节奏，通过加强操纵、收购和统一整治，提高土地的增值潜力；其次，必须坚决贯彻土地招标拍卖出让制度，通过引入竞争机制，猎取土地资源运营的最佳效益；第三，充分利用好现有都市地下和空间资源。都市道路地下管线空间，是都市政府的资源。过去使用地下管线空间的电力、电讯、天然气、供水等企业，对地下管位差不多上无偿无限期使用，同时遇到建设项目需要对其拆迁时，还要对其给予迁建补偿，这本质上也是国有资产的一种流失。因此，可考虑由政府将地下管位进行使用权招标拍卖，选择有资质的地下管线经营公司负责统一经营和维护治理；对都市道路、路灯、广场等空间媒体资源，可由政府有关部门结合都市环境要求统一规划，分不拍卖其使用权或定额出租，拍卖收入统一进入都市建设进展（偿债）专项基金。三是关于经营性城建项目和城建类事业性收费，在价格市场化改革和加大收费劲度的基础上，其增收的一定比例，也应统一进入都市建设进展（偿债）专项基金。市政府通过财政对都市建设进展（偿债）专项资金实行列收列支，定期按打算足额划拨给市城投公司，托付其进行偿债运作，并使市城投公司获得部分稳定的资金流入量。公司加强了自身造血机能的建设，成立了银川塞上文化有限责任公司和房地产开发公司，同时努力做好停车场、广告、闲置房产等政府授权资产的经营运作，形成了良好的经营业绩，有效地提升了融资平台的资信等级；第一、都市建设可能的投融资渠道分析（一）中央渠道的资金依照国家西部大开发政策和中央政府在当前及今后一定时期内对新直辖市都市基础设施建设的资金支持无疑将接着进行，其要紧渠道包括中央的专项补助、国债资金及国家开发银行贷款。要最大限度的争取这部分资金来源，关键是需要下功夫结合当地的市情及可持续进展战略不断策划出让中央政府没有理由不支持的项目。（二）当地政府预算内城建资金政府预算内的城建资金是都市基础设施建设资金的刚性来源，目前要紧包括都市建设维护税、公用事业附加、城建类行政事业性收费和土地出让金等。当前许多都市这部分资金来源存在的要紧问题是总量严峻不足。在我们重庆这几年安排的市级城建资金打算中，上述刚性资金来源一般只占市级城建资金需求的20%以内。同时，其中大部分还得用于都市维护支出，余下的预算内城建资金甚至连支付历史遗留的各类城建借款的利息都不够的。因此，必须采取有力措施，使这部分资金来源能够稳定增长。同时，为理顺城投公司的运行体制，建立扶持城投公司进展的长效机制，银川市委、市政府还提出了“五个坚持”的原则，即：坚持“四项注入”，增强融资平台资本实力。一是市本级预算内专项资金注入；二是政府授权城投（集团）公司经营广告、停车场、闲置房产、国有股权等所得收益注入；三是城投公司在经营运作中发生的各种地点性税费支出，政府予以协调减免或按年度先征后返，作为资本金注入；四是今后政府性资金投资形成的经营性资产和准经营性资产，能进入城投集团的全部划入城投公司。坚持“两不政策”，构筑城投公司防火墙。一是政府不能盲目上项目；二是未经市政府批准，城投公司不得对外进行担保。坚持“两项操纵”，防范城投公司经营风险。一是操纵城投公司的经营性资产（含准经营性）和非经营性资产的比例，始终保持经营性资产占企业总资产的45%以上；二是操纵城投公司的资产负债率，始终保持企业资产负债率不得高于70%。坚持“两个主体”，保障城投公司作为投资人的权益。一是建设单位主体。凡是以城投公司融资作为项目建设资金要紧来源的，城投公司即为该项目的建设单位，相关立项批复、投资打算、配套资本金的划拨及形成资产的移交均以城投公司为主体；二是投资主体。凡是以城投公司融资作为项目建设资金要紧来源的，城投公司即为该项目的投资主体，按照相关规定履行“投资主体”的职责。坚持“一项取费”，扶持城投公司自我进展。同意城投公司按照年度融资额提取一定比率的治理费用，用于企业内部职工绩效奖励考核及企业进展。优势资源的集中，长效机制的建立，使我公司资产总额由7.89亿元增加到了46亿元，资产负债率降低到了46%，公司的融资能力明显增强，为积极应对日益趋紧的宏观金融形势奠定了基础。二、立足企业自身建设，加强投融资工作的内部治理和外部协调，积极拓展融资渠道。作为政府的投融资平台，在国家宏观调控持续趋紧的形势下，政府支持是条件，自身建设是关键。为此，我们一方面积极争取政府的政策支持，大力推动城投公司的融资平台建设，一方面努力加强自身建设，充分调动各方面的积极性，不断提升企业的筹融资能力。首先，我们进一步加强了与国家开发银行、农业进展银行及其它各地点金融机构的沟通和磋商，全面拓展融资渠道，尽早抢占了授信额度；其次，公司在办理项目前期手续中，与发改、土地、规划等相关部门达成了良好的工作关系，并建立了融资工作协调例会制度，及时地解决了融资工作中存在的问题，有效地保障了融资工作的进度；第三，我们加强了对金融市场及金融政策的分析和研究,对财务风险的研究和把握,以及对新的融资品种的研究，从而保证我们在融资工作中能够与各金融机构保持有效的沟通和适度变通；四，公司加强了自身造血机能的建设，成立了银川塞上文化有限责任公司和房地产开发公司，同时努力做好停车场、广告、闲置房产等政府授权资产的经营运作，形成了良好的经营业绩，有效地提升了融资平台的资信等级；第五，公司进一步规范和完善了各项治理制度和工作流程，强化了服务意识和效能意识，在财政、国资、发改、项目治理单位、用款单位及各金融机构中树立了良好的形象。从银川城投公司的进展轨迹来看，国家宏观调控紧缩，银行压缩贷款规模，提高贷款门槛，是挑战，也是机遇。下一步，我们将牢牢把握市场化运作的方向，积极尝试重大项目的建设开发与周边关联土地捆绑运作及通过企业债券、资产证券化（ABS）、融资租赁、信托等融资工具筹集建设资金，坚持改革与创新，在改革中完善机制，在创新中寻求进展，在进展中提高能力，最终实现城投公司及都市基础设施融资的可持续进展。都市基础设施建设多元化投融资对策重庆市都市建设投资公司董事长华渝生依照联合国开发打算署推举进展中国家市政公用基础设施投资应占固定资产投资的10%和国内生产总值(GDP)的3-5%的比重测算，今后若干年我国各大都市或特大都市每年在都市基础设施建设领域的投资规模都将维持一个巨大的规模。重庆市那个规模大体上应当是400--600亿元。如此巨大的资金需求，任何单一的投融资渠道差不多上无法解决的，必须通过多元化渠道加以解决。一、都市建设可能的投融资渠道分析（一）中央渠道的资金依照国家西部大开发政策和中央政府在当前及今后一定时期内对新直辖市都市基础设施建设的资金支持无疑将接着进行，其要紧渠道包括中央的专项补助、国债资金及国家开发银行贷款。要最大限度的争取这部分资金来源，关键是需要下功夫结合当地的市情及可持续进展战略不断策划出让中央政府没有理由不支持的项目。（二）当地政府预算内城建资金政府预算内的城建资金是都市基础设施建设资金的刚性来源，目前要紧包括都市建设维护税、公用事业附加、城建类行政事业性收费和土地出让金等。当前许多都市这部分资金来源存在的要紧问题是总量严峻不足。在我们重庆这几年安排的市级城建资金打算中，上述刚性资金来源一般只占市级城建资金需求的20%以内。同时，其中大部分还得用于都市维护支出，余下的预算内城建资金甚至连支付历史遗留的各类城建借款的利息都不够的。因此，必须采取有力措施，使这部分资金来源能够稳定增长。（三）商业银行贷款商业银行贷款多年来一直是我们都市基础设施建设资金的重要来源之一，目前重庆市仅由市城投公司承担的商业银行贷款余额累计已达200多亿元，约占公司负债总额的60%。从表面上看，那个比例应该讲是比较高的。但由于城投公司具有市政府投资主体的地位，与一般工商企业相比资信程度较高，只要做到以下几点，进一步通过市场运作扩大商业银行贷款的融资规模仍有一定的空间：一是建设项目要差不多符合商业银行的信贷要求；二是能确保贷款利息的按时支付；三是城投公司始终有一笔用于还回再贷的周转资金，以保持该公司与各家银行之间信贷链条的完好；四是改善城投公司的资产结构，使其资金运作方式符合银行的信贷条件和要求。（四）存量资产的经营收入通过多年的建设，我市已形成上千亿的都市基础设施固定资产，这既是都市运行必不可少的物质支撑，也是都市政府可资利用的一笔巨大财宝。因此，经营好都市中可资利用的存量资产，关于拓展都市基础设施建设的资金来源，是特不重要的。其要紧渠道包括：1、经营性基础设施资产的经营收入；2、可变现资产的出让收入；3、资本运作收入（包括盘活城建类的上市公司，以及通过对现有经营性基础设施资产的优化组合，组建新的股份有限公司上市融资，从而最大限度地利用资本市场融资来解决部分经营性基础设施建设的资金来源）；4、土地出让收入和级差地租回流（五）社会资金统计资料显示，每个大都市都拥有相对丰富的社会资金：居民储蓄存款和企事业单位存款余额，在现有体制下，几乎所有地点比上年都有较大幅度增长。已建立的政策性基金如社保基金、房改基金等，全市常年保有量大约有数百亿元。此外，沉淀在证券市场中可转化为中长期投资的私募基金也不是一个小数。上述社会资金尽管具有分布较散、投资决策自主、目标单一、风险自担等特点，但在我国当前投资渠道不畅、投资品种匮乏和投资工具较少的条件下，其中怎么讲蕴藏着巨大的投资需求得不到释放。因此，假如引导得好，是大有文章可做的。关键是如何样建立起一个能有效地调动和利用上述资源的体制和机制。（六）利用外资透过最近美国发生的一系列金融危机，我认为在当前和今后三五年内，国际金融形势总体上会朝着有利于中国的方向进展，这就需要我们对利用外资的不同方式、渠道及规模进行比较研究。二、深化都市建设投融资体制改革，拓宽都市建设投融资渠道的对策现行都市建设投融资模式，是伴随着我国都市建设投融资体制改革进展起来的，其存在的不足，只有通过深化改革来加以解决。其目标应当是建立起适应社会主义市场经济体制要求的、能够进行自我补偿和进展的、满足都市可持续进展需要的，多元化、多层次、多渠道的新型投融资体制。它应当是以有利于“政府引导投资、市场运作资本、授权企业经营”为原则，能够充分发挥“政府投入、市场补偿和社会投资”在都市建设中的作用，并能够相互补充并协调进展的机制。事实上现形式是通过由政府授权组建并享有独立法人地位的经济主体，按照都市政府确定的都市建设目标，用好政府投入的财政性资金和定向配置的资源，运用市场经济手段筹措建设资金，进行项目投资治理和对已形成的都市基础设施国有资产进行经营治理，承担相应的投资风险和经营风险。这种体制应该具备以下几个特点：（一）在投融资形式上,能够针对不同城建项目的属性和特点，充分发挥政府投入与项目融资的作用。都市基础设施具有公共产品和准公共产品的性质与特征，其项目属性可划分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三种性质。经营性项目具有经营利润，能够通过市场进行资源配置；准经营性项目有收费机制和现金流入，但无经营利润；而非经营性项目则无收费机制和现金流入，要紧产生社会和环境效益。由于我国公共产品的价格机制不能完全到位，因而真正能够推向市场进行市场化运作的纯经营性项目专门少，大部分都市基础设施建设项目差不多上属于准经营性项目和非经营性项目的范畴。我们把城建项目的筹资形式大致划分成三大类，即政府性投入、项目直接融资和项目间接融资，参见图一。图一：城建项目投融资分类关于经营性项目，应以项目直接融资为主，辅之于间接融资；准经营性项目，应采取以间接融资和直接融资相结合，并辅之于政府补贴等优惠政策；而关于非经营性项目，则应要紧依靠政府性投入解决其建设资金。（二）在投融资实施机制上，应建立符合现代企业制度要求的投资控股（集团）公司组织形式。作为连接政府和市场，并承担都市基础设施建设投融资和资产经营任务而设立的都市建设投资公司，应符合《公司法》和现代企业制度要求，建立起科学的法人治理结构、企业激励机制和投资、经营治理约束机制。通过多年不懈的改革和进展，重庆市城投公司目前已差不多具备代表市政府对都市重点建设项目投入资本金和融通建设资金的政府投资主体地位，以及经授权托付治理和经营都市基础设施国有资产的职能。为确保公司的可持续进展，我们正致力于将重庆城投公司改造为以资产为纽带的金融控股集团公司体制，以充分发挥国有控股、资本运作和多元吸纳社会资本的作用。（三）在偿债机制上，建立稳定的城建进展（偿债）专项基金。都市建设的基础性和先导性作用，必定带动都市经济的全面和快速进展。尽管由于投资效果的时滞性和各类都市基础设施投入产出比的间接性，现在还难以精确计算出都市建设对经济增长和财政增收的贡献率，但其宏观效果是不容置疑的。因此，在当前财政性城建资金严峻不足和建设资金要紧依靠市场融资解决的情况下，建立可靠的偿债机制和稳定的城建进展（偿债）专项基金，是保持都市建设可持续进展的重要保证。通过对城建资金运动规律的分析能够看出，偿还城建债务的资金来源从大的方面看要紧是两个渠道：一是财政性资金，二是经营性资产的收益。而这两个渠道的资金来源实际上在许多都市差不多上特不有限的。为确保都市建设的可持续进展，必须从机制上解决不断扩大的城建债务的偿还资金来源，建立稳定的城建进展（偿债）专项基金：一是应当从每年财政收入的增量中提取一定比例进入都市建设进展（偿债）专项基金，这既是合理的，也是可行的；二是应当加快都市资源资本化和经营化进程，盘活都市资源，使政府投资主体能够从中持续的取得增量资金。为此：首先要最大限度地利用好稀缺且不可再生的土地资源。要坚持和完善土地收购储备制度，建立起由市政府投资主体垄断经营的土地“统一收购”、“统一整治”、“统一出让”机制，并依照“远近结合，总量平衡，有效投入，确保地价”的原则，操纵好土地出让规模和节奏，通过加强操纵、收购和统一整治，提高土地的增值潜力；其次，必须坚决贯彻土地招标拍卖出让制度，通过引入竞争机制，猎取土地资源运营的最佳效益；第三，充分利用好现有都市地下和空间资源。都市道路地下管线空间，是都市政府的资源。过去使用地下管线空间的电力、电讯、天然气、供水等企业，对地下管位差不多上无偿无限期使用，同时遇到建设项目需要对其拆迁时，还要对其给予迁建补偿，这本质上也是国有资产的一种流失。因此，可考虑由政府将地下管位进行使用权招标拍卖，选择有资质的地下管线经营公司负责统一经营和维护治理；对都市道路、路灯、广场等空间媒体资源，可由政府有关部门结合都市环境要求统一规划，分不拍卖其使用权或定额出租，拍卖收入统一进入都市建设进展（偿债）专项基金。三是关于经营性城建项目和城建类事业性收费，在价格市场化改革和加大收费劲度的基础上，其增收的一定比例，也应统一进入都市建设进展（偿债）专项基金。市政府通过财政对都市建设进展（偿债）专项资金实行列收列支，定期按打算足额划拨给市城投公司，托付其进行偿债运作，并使市城投公司获得部分稳定的资金流入量。（四）扩大融资窗口的资金流量，提高其融资能力按银行融资的惯例，关于一个融资对象来讲，在相同的资产规模和资产质量的条件下，其资金流量的大小与可能猎取的银行贷款是一种正相关关系。鉴于城投公司是都市基础设施建设的要紧融资窗口，为提高其融资能力，应尽可能扩大其资金流量。在现有财力条件下，将政府预算内涉及都市建设和维护的资金全部经由城投公司一个漏斗流出，即可周期性的扩大城投公司的资金流量，提高其融资能力。（五）在融资方式上，加大面向资本市场的市场化融资力度。1、发行城建债券，以中长期为主。为调动社会资金认购的积极性，应重视老百姓关怀的三个环节：一是债券的安全性；二是债券的流淌性；三是债券的收益率。在宏观经济形势不同的背景，债民对上述三性追求的重点是不一样的，这就需要我们实事求是的制定我们的政策。2、股权化资本的出让变现及上市公司融资。3、在财政性资金有限的情况下，对准经营性城建项目可采取贴息或按约低于社会平均利润率水平补助固定回报的方式来吸引社会资金参与项目的建设及经营治理，可数倍放大城建资金。4、对短期沉淀的资金，可通过参与一级资本市场或国债回购交易，提高资金的使用效率，也可增加部分城建资金来源。增强平台信用提升融资能力推进建投公司可持续进展湖北省襄樊市建设投资经营有限公司总会计师黄开均襄樊原称襄阳，地处湖北西北部，现有人口580万，其中市区100万。2007年，全市GDP近800亿元。襄樊是中国历史上闻名的军事家、政治家诸葛亮卧龙励志之地，大伙儿耳熟能详的“三顾茅庐”、“隆中对”等历史故事就发生在襄樊；长江最大的支流--汉江穿城而过，它的水质常年保持在二类以上，南水北调中线的源头就在离襄樊市境不到十公里的汉江上游丹江水库；从襄樊市区到世界文化遗产、闻名的道教圣地—武当山只有一个小时车程，到三峡大坝不到两小时车程；闻名中外的天籁轿车、东风轻卡在襄樊下线；两个机场、三条铁路、四条高速公路构筑了襄樊便利发达的交通网络。湖北省委、省政府提出建设一个省域中心都市，两个省域副中心都市。其中，中心都市是武汉，两个省域副中心都市，一个是三峡所在地--宜昌，还有一个确实是襄樊。2003年9月，襄樊市建设投资经营有限公司(以下简称“襄樊建投”)正式挂牌，到今天正好五年。五年摸爬滚打，五年酸甜苦辣。襄樊建投从无到有、从小到大，资产规模由成立时的4亿元增加到40亿元；投资领域由单一的路桥建设扩展到土地经营、水利设施、园区建设、文物爱护、学校医院、中小企业、粮贸物流等多个领域；每年用于都市基础性建设的投入3个亿以上，今年上半年差不多突破5个亿，全年将会突破15个亿。与大都市、沿海发达都市相比，那个数字可能不值一提，但在襄樊建投成立之前，襄樊市政府预算投入的城建建设性资金每年可不能超过5000万元。成十倍数的资金投入，有力促进了襄樊都市基础功能和承载能力的大幅提升。现在的襄樊建投，差不多由单一的“融资平台”逐步进展成为襄樊土地储备的总龙头、政府融资的总平台、市政建设的总出口、进入市场的总手段，公司正在向着良性的、健康的、可持续的成长方向迈进！回首公司进展历程，我们要紧有以下几点体会：一、只有“大平台”才能“大融资”中央启动信贷和土地两个宏观调控“闸门”以后，如何发挥建投公司的自身优势，增强投融资能力，襄樊的决策者选择了做实做强借款平台这一路子。要紧思路是淡化政府信用，强化平台信用；虚化弱资产，强化实资产；缩小负债率，增大现金流。2005年，市政府先将土地储备供应中心划归政府直属，通过一年多的过渡期，2006年6月，政府对襄樊建投进行重组，将土地储备这一政府最大的资源实质性并入襄樊建投，实行“两块牌子，一套班子，政府直属”。两年来，我们集合土地储备的融资资产优势和建投公司的融资平台优势，以土地储备的收益预期带动都市建设的超前进展，以都市基础设施的改造升级推进土地储备供应市场的成熟和完善。城投项目建到哪儿，土地储备就跟进哪儿。2006年，我们投资4000多万实施大李沟改造工程，不仅将这条襄樊的“龙须沟”改造为都市新景观，而且腾出将近400亩的土地。目前我们正在抓紧规划，预备年内先向市场供应170多亩，可能实现收益3个亿。我们正在投资建设的内环线工程，两边各一个街区共10000多亩土地统一储备。据测算，通过有效开发和利用，可取得土地出让收益90亿元。“手中有粮，心中不慌；手中有地，心中有底”。实践证明，土地储备供应中心并入城投公司，是当前我国内陆中等都市做大政府投融资平台的最佳选择之一。目前，我们手中储备的土地5000多亩，近期目标是保持10000亩左右的储备规模。2005年，公司（中心）土地净收益只有1000多万，今年前8个月差不多达到5亿元，可能全年将超过7亿元。今年新的市委、市政府班子到位后，提出跨越式推动襄樊社会经济进展的战略目标，给予公司（中心）更多的任务和职能。以后四年，由我们公司（中心）负责的基础设施、园区建设等项目投资100多亿元。大进展需要大投资，大投资需要大融资，而大融资离不开大平台。市委、市政府明确既然给任务，就应给政策，提出按照现代企业的要求，进一步做大做强襄樊建投：要求市国资委将政府持有的股权投资和优质资产注入建投公司；市财政局将城建预算资金中直接用于项目建设的资金作为补贴收入全部拨付给建投公司，与各类融资捆绑使用。目前，我们差不多拿出了整合政府优质资产、做大做实襄樊建投的方案。按照这一方案，到今年底，襄樊建投总资产将达到80亿元，净资产近50亿元，年主营业务收入及补贴收入10亿元以上。二、既要“主渠道”更要“多渠道”和全国大部分城投一样，襄樊建投的成立和进展得益于开发性金融理念的支持和推动。随着贷款规模的扩大，政府信用的可用潜力越来越小，还款压力越来越大；同时，受商业化改制等因素阻碍，开行对中小都市政府信用贷款正在收缩和调整。为了解决融资瓶颈、还款压力与进展需求的矛盾，我们在接着争取开行中长期基础设施贷款支持的同时，多管齐下，全面出击，积极探究和尝试多种融资模式。一是大力拓展与各类金融机构的合作。目前，我们已与工行、农行、建行、交通银行、中信银行、光大银行、民生银行、都市商业银行、农信社等金融机构建立了良好的合作关系。累计从开行以外的金融机构融资10多亿元。二是推行贷款品种多样化。除了传统的抵押模式，我们还与有关商业银行合作，开展了收益质押、资产信托、配套资金搭桥等多种贷款。工行3亿元的搭桥贷款近期将提交省行审批，由襄樊商业银行牵头组织的2个亿滚动性信托融资正在紧锣密鼓地运作。三是大力汲取民间资本。投资20个亿、占地8.5平方公里的湖北深圳工业园（襄樊）项目，是襄樊市委市政府决定快速打造的承接东部产业转移的重要平台。作为园区建设主体，我们坚持多种模式抓融资，在选择一条投资2000万元的道路，尝试BT融资的基础上，与深圳一家投资公司达成3亿元的BT融资建设协议；与一家拟入园企业达成投资5000万元建立标准化厂房的合作协议；与另一家投资商共同出资组建项目公司，建设园区基础设施、开发园区工业及商住地产的框架协议差不多签定。目前，园区建设如火如荼，招商引资形势喜人。建成后每年可实现工业增加值300亿元，新增税收15亿元以上。四是大力争取世界银行、亚洲开发银行以及外国政府贷款。这类融资成本低，还款周期长，是我们融资的重点方向之一。目前，我们上报的此类贷款项目差不多省政府同意，正在抓紧上报国家审批。下一步，我们将借鉴外地成功经验，力促成功发债，最终实现资产证券化。三、只有“还得起”才能“借得来”不管是银行发放贷款，依旧投资人投资，他们规避的是风险，看重的是信用，期望的是收益。只要我们讲诚信、守信用，城投公司完全能够走出可持续的投融资路子。我们与北京、南京、武汉、深圳等地专业咨询机构合作，依照襄樊社会经济进展的需要和趋势，研究制定了公司中长期融资战略规划及近期融资打算，着力构建“借得来，用得好，还得上”三位一体的融资还款动态平衡机制。在实际执行过程中，我们十分注重融资负债结构的合理性，科学选择贷款时限和还款周期，幸免过于集中还款。在充分挖掘土地出让增值潜力的同时，我们不断利用自身优势，增强自我造血功能，尽量减轻财政还款压力。以106亩储备土地作为出资入股，与粮食部门和民营企业合作，着力打造鄂西北最大的粮油物流市场，每年可增加公司收益800多万元；对差不多储备、短期内难以出让的闲置土地及其地上附着物，我们一方面用于贷款抵押，同时通过简易改造后对外出租用作仓库、超市、幼儿园等，仅此每年增收近千万元。建立偿债机制十分重要，更重要的是要把这一机制落到实处。凡是按规定纳入预算的城建贷款本息，市财政一路绿灯，确保按期拨入指定账户。在公司资金安排上，到期本息永久是第一。截止目前，我们公司（中心）累计偿还本金、支付利息100多笔、共计10多亿元，从未出现一次延期。良好的信誉赢得了银行的信任和青睐。农行主动将我们的授信由2亿元逐步提高到5亿元，关于我们的土地储备贷款，省、市分行共同到总行争取名单准入，目前已获总行批准。交通银行襄樊分行今年8月底开业，首笔过亿的贷款在国庆节前发放襄樊建投。建行、工行等金融机构纷纷要求我们提供办公室，由其指派信贷及客户经理上门办公，及时跟踪我们的项目。四、既要“找市场”也要“靠市长”投资项目的公益性，以及处于起步或成长期这一特性，决定了现时期内陆中小都市城投公司离不开党委政府的强力支持。按照“背靠市长，面向市场”的现实思路，市委市政府领导经常到襄樊建投考察指导，专门多棘手的问题，在他们的直接干预下迎刃而解。2006年，土地储备中心实质性并入建投公司，书记、市长力排众议；2007年，市委市政府将博物馆的投资和建设任务同时给予建投，给予建投充分的信任；前不久，在制定进一步做大做实建投公司的方案上，市委市政府要紧领导意见高度统一，态度十分坚决，指定政府办对全市国有资产进行摸底调查，只要有利于资本运作，有利于投融资大局，一律实质性划入建投公司；为了解决人手不足的问题，市政府提出不增编制给机制，同意公司依照工作需要，公开招聘工程造价、市场营销、资本运作、法律财务等方面的专业人才。去年，市政府给了我们一个最实在的政策优惠：2012年往常土地出让净收益全部补贴给公司，用于都市建设、还本付息以及建立土地风险进展资金。对我们实现的土地出让收入，市财政确保在入库后一个星期内足额拨付我公司。顺祝各位国庆佳节欢乐，全家幸福安康！感谢大伙儿！开发土地资源促进都市建设--------------------------------------------------------------------------------2004年，武汉城投提出了通过土地收益平衡重大项目投资的投融资思路，并付诸实施，通过合理开发和利用都市土地资源，加快都市建设步伐，取得了一定成效。现将有关情况和要紧做法介绍如下：一、思路的提出和实施情况2003年10月，时任武汉市市长李宪生率市政府代表团赴美国，城投公司要紧领导陪同出访。匹兹堡市通过土地的合理开发利用、大力推进产业结构调整，促进经济转型的经验给武汉市代表团留下了深刻的印象。2004年，武汉市委、市政府作出了开发建设武汉新区的战略决策，要求城投公司筹措建设资金。由于新区开发的资金需求量大，通过反复考虑和研究，武汉城投公司向市政府提出建议：把新区的基础设施建设与土地资源开发利用结合起来，利用土地资源筹融资，利用土地收益弥补项目投资缺口，实现投资平衡。市政府高度重视并采纳了该项建议，形成了新的投融资模式。城投集团公司和武汉地产集团合资组建了武汉新区建设开发投资公司，作为新区开发的投融资主体，负责新区的基础设施和功能性、公益性项目建设。经市政府同意，组建了武汉市土地整理储备中心武汉新区分中心，作为新区的土地储备主体，负责新区土地的征转用、收购、拆迁和储备工作。公司和土地分中心两块牌子，一套班子，实行一体化运化，要紧负责四新片区的开发建设，面积17.43平方公里。为加强对新区开发建设的组织领导，武汉市政府在新区建立了三位一体的组织体系，成立了决策层面的新区开发建设领导小组；组建了日常治理和协调层面的新区开发建设指挥部，形成工作合力。几年来，新区公司和分中心累计完成投资额40多亿元，取得融资额度约100亿元。先后启动了基础设施及配套建设近20项，新区骨干路网初现雏形。征收腾退土地约8000余亩，完成房屋拆迁面积120余万平方米，实现经营性土地出让2762亩，另有500亩土地进入了出让程序，新区建设初见成效。几年来，在新区开发建设的基础上，城投公司不断总结经验，积极探究和完善通过土地收益平衡重大项目建设投资的方法和途径，在市委、市政府的大力支持关心下，分步策划和运作了国际博览中心、杨春湖都市副中心和黄埔武湖新城3个土地项目，促进了项目建设和都市区域开发。目前，城投公司正在向市政府申报新的土地平衡项目。二、运作模式和操作方式1、运作模式。由城投公司依照项目情况，拟定用土地平衡投资的资金平衡方案，报经市政府审批同意后，市政府划定特定区域土地，将基础设施项目与相应土地结合，在推进基础设施建设同时，开展土地整理储备工作。生地变成熟地后，进入土地市场实行招拍挂，土地供应收入全额上缴市财政，市财政在核拔土地成本、计提各项政策性资金和支出后，将剩余的土地净收益拔付给城投公司，用于重大基础设施建设项目投资，推进项目滚动开发，实现项目总体资金平衡。2、资金运作方式。城投公司以启动资金为基础，申请项目贷款和土地储备贷款，启动项目建设和土地储备。同时，开发信托、托付贷款、土地债券、证券化等多种融资渠道，多方筹措资金。土地出让后，实现的土地供应收入直接缴入市财政设立的专户，公司核算土地成本，市财政部门直接将成本核拔给公司的项目专户，用于土地储备还款和再投资。实现的土地收益，在扣除各项政策性资金和支出后，核拨给城投资金治理中心，再分不拨付给对应的项目，用于基础设施建设项目还款和再投资。3、土地运作方式。政府授予城投公司土地一级开发权。公司依照全市土地状况和年度建设和资金打算，拟订年度土地储备、供应和资金打算，上报市国土资源局和市财政局。按照市政府批准的年度打算，公司申办各项行政审批手续，筹措土地储备资金，负责划定区域内的土地储备工作，组织开展土地的收购、征用、拆迁、还建等工作，负责土地的七通一平等配套开发建设。土地储备工作完成后，托付市土地交易中心统一公开出让。三、运作模式的优势特点1、增强投融资能力，实现公司的可持续进展。多年来，城投承担的项目大都属公益性项目，具有良好的社会效益，但形成了不了直接的经济效益。通过建立土地和项目的联动机制，将纯经营性项目策划转换成准经营性项目，以土地收益作为偿债基础，建立了有效的还款机制，通过基础设施建设带动土地资源的合理开发，提升土地价值，吸引增量、存盘资源，实现可持续进展。2、统筹土地储备和都市建设。把项目和土地联动起来，推进重点项目周边区域都市开发，快速提升都市功能，改善都市面貌，实现都市建设和土地开发又好又快进展。3、提高了土地开发效率，拓宽城投公司融资渠道。政府授予城投公司土地一级开发权，明确了城投参与土地储备的责权利，公司能够独立开展土地储备工作，大大调动和发挥参与土地储备的积极性，优化了运作机制，提高了工作效率，能够加快实现土地储备和供应，推进都市区域开发步伐。同时，作为资源开发利用的一个重要方式，能够有效丰富城投公司融资手段，拓宽融资渠道。四、面临的要紧问题和困难从近几年的运作情况来看，该种模式在资金筹措、加快开发等方面发挥了积极作用，但同时也面临着一些困难和问题：一是土地储备管制严、难度大、流程长。二是利益协调难度大。三是土地成本和收入的不确定性加大。重庆市都市建设投资公司关于“项目捆绑土地”的探究与实践--------------------------------------------------------------------------------重庆市都市建设投资公司在近几年投融资体制改革实践中，始终坚持在市委和市政府统一领导下,不断创新工作思路，因势利导，运用重庆市政府和区县政府分灶吃饭的财政体制和市政府对城投公司给予的“按规划、带项目、批土地”的政策，成功地推行了“项目捆绑土地”的运作模式。在改善全市区域交通环境的同时，有效地解决了市区政府对都市基础设施投资建设存在的长期资金瓶颈问题，建立起了一条城建项目与资金运作紧密结合的链条，同时，这种以土地储备整治为主的资源配置和有效的市场运作，也实现了自身的成长壮大。一、“项目捆绑土地”的进展历程重庆市都市建设投资公司是1994年4月经重庆市人民政府批准成立，授权筹集和治理城建资金的国有独资公司。公司的要紧职能是多渠道筹集城建资金，治理都市基础设施国有资产，参与都市建设有关的经营，以努力扩大资金总量，优化投资结构，确保城建打算的实施。2000年到2001年这段时刻，城投公司曾经是一个特不困难的公司。城投公司作为代表市政府对都市基础设施建设实施投融资的主体，在打算经济向市场经济转变的夹缝中，困难地履行着为重庆都市基础实施建设筹融资的要紧任务。然而观念僵化、体制不顺、公司原有的要紧职能难以落实到位，使城投公司的运作举步维艰，面对每年约20亿元城建资金的需求，而财政性城建资金年仅2.5亿元左右（连支付到期债务的利息都不够）的来源，近10倍之差的缺口，公司虽竭尽全力，年运作资金10亿元左右投入主城区市政基础设施建设，但难以完成市政府和上级有关部门下达的城建筹融资任务。如何改变这一状况，公司领导班子在反复分析研究的基础上，提出了公司改革进展的思路方案，得到市政府的高度重视和大力支持，并确立了城投公司“三总”职能的进展战略定位，即：“都市建设筹融资的总渠道；主城区路桥建设的总账户；城建资金筹措所需要土地的总储备。”这为公司的进展制定了坚实的、可操作性的政策基础。于2002年底成立了重庆市都市建设土地储备整治中心，其要紧职能是受市政府托付，代表市政府建立土地储备库，依照“按规划、带项目、批土地”的操作程序，负责授权范围内土地收购、储备，整治等具体工作，并按规定对储备的土地进行统一的招标、拍卖和挂牌出让。通过几年的运作，土地储备作为筹集城建领域建设资金的重要来源，实现了城投公司作为重庆市都市基础设施建设的总融资平台，同时，围绕土地储备、项目建设积极开展多项工作，土地一方面有储备抵押和贷款融资的功能，另一方面，土地的深度开发是土地资产增值的要紧渠道。二、“项目捆绑土地”的实践随着投融资体制的不断改革深化，公司年度的投融资能力不断增强，年度投资量不断增加。“十五”期间就实现投资200亿元，平均每年投资40亿元，建成了石桥铺立交、四公里立交、石坪桥立交、大坪循环道、长江路改扩建、石中路改扩建、一号桥排危改扩建、学府大道改造及巴南区李九路、渝南大道C段、石板坡长江大桥复线桥及南引道拓宽改造、菜园坝长江大桥、嘉华嘉陵江大桥、牛滴路等一大批重点市政项目和重庆国际会展中心、重庆市规划展览馆等重庆文化基础设施项目。朝天门长江大桥、鱼洞长江大桥等工程项目将在今年年底建成投入使用。这批项目的建设极大地改善了重庆基础设施的配置状况，为完善重庆的都市功能、提升都市形象、增强都市竞争力和经济社会进展做出了重要贡献。取得上述的成绩是在多方的努力和共同配合下完成的，核心工作是利用土地资源拗动建设资金，实际的操作中需要依照不同的情况采取不同的建设模式和与市、区级政府的合作。项目建设要紧模式有：代理业主制、总承包、BT模式、BOT模式等。针对建设项目与土地资源的对应，运用不同的方式操作：有与区政府合作成立项目建设公司，按照风险同担，利益共享，共同完成项目建设和项目建设所配置土地的储备，如与巴南区政府合作城立重庆市城南建设投资有限公司，成功建设李九路项目，与沙坪区政府合作建设双碑大桥与双碑隧道项目等；有与区政府合作以项目换土地，如与南岸区政府合作建设四公里立交、南山植物园，与九龙坡政府合作，区政府划1万亩给城投公司，城投公司负责筹集资金建设九龙坡辖区内的九滨路、凤中路、水碾立交等；有采取市区共建工作方式，区政府负责项目的拆迁工作和资金，城投公司负责完成项目的建设任务，如石板坡复线桥及南引道拓宽工程、石坪桥立交等；有市政府统一安排建设任务由城投公司完成的，建设项目所需资金由市政府行政配置土地资源解决最终资金来源，到2007年末，已挂牌出让储备土地12000亩，实现成交总值近100多亿元，城投公司逐年解决往常年度市政基础设施筹措资金的还款问题和在建项目资金的筹措，以滚动建设、滚动储备和滚动还款的方式保持资金链的良性进展。三、面临的困难和问题（一）土地资源在时空上的错位和总量的不足难以满足年度投资量的需求依照“按规划、带项目、批土地”的原则，到2007年底，公司经市政府批准储备的土地存量为近9万亩，其中要紧为城乡结合部的农地。为实现公司“十一五”进展目标，五年间必需确保不低于4.5万亩土地的整治变现，每年出让9000亩，每亩的增值收益达到50多万元才能弥补资金缺口，而实现如此的目标还必须要确保每年要有9000亩的农地转用指标。由于国家实施了严厉的土地政策，进一步收紧了审批权，农地转用指标是否能得到保障，是公司必须面对的现实问题，不管是土地变现依旧以土地进行融资，其难度将不断加大。（二）财政性城建资金的配置和都市基础设施投资规模不相匹配。市级城维费从2003年开始每年均以02年市级城维费的60%为基数，按10％递增补充公司资本金的政策到去年已到期。当初确定的财政性城建资金的配置基数和增长幅度差不多不能适应公司不断增长的投资量。而且，随着市财政的不断增长，公司使用城维费占财政收入的比重差不多从2003年的1.2％下降到2007年的0.5％，这与公司承担的基础设施投资量的增长幅度是极不对称的。（三）市区利益的分割有时制约着工作的推进市区共建模式是近年来我市加快市政基础设施建设行之有效的模式，即由我司代表市政府负责项目建设的费用，项目所在区政府承担项目的拆迁工作和费用。采取市区共建有利用调动市区两级政府的积极性，减少市财政压力；区政府负责拆迁，其手段、措施更有力，有利于拆迁成本的操纵，工作效率高；由我司负责拆迁，市政府的重点公益性项目就会演变成为企业行为，被拆迁人往往高标准要价，且配合难。在项目建设实践中，项目凡落实和坚持市区共建原则较好的，实施则比较顺利；反之，则不能顺利推进，甚至阻碍了一些重要项目的投资平衡和建设进度。重庆城投公司从2002年前一个特不困难的公司进展到现在，其中专门重要的缘故确实是公司坚决不移的贯彻执行市委、市政府关于投融资体制改革的决定，并在改革中进一步明确了公司的职能和进展战略，使公司一改就活、浴火重生，逐步进展成为重庆市重要的都市基础设施建设筹融资主体。过去几年的进展差不多为我们奠定了坚实的基础，我们将在市委、市政府的正确领导下，进一步解放思想，扩大开放，贯彻胡锦涛总书记2007年对重庆进展的总体部署，落实科学进展观，努力发挥都市基础设施建设的投融资主体作用，圆满完成各项重大基础设施的投资建设任务，为改善重庆面貌、提升都市形象作出应有的贡献。城投公司是都市资源整合利用的经济主体--------------------------------------------------------------------------------城投公司是都市资源整合利用的经济主体鹤城城投张全智都市资源整合利用的关键是建立一套与市场经济相适应的都市资源整合利用体制，实行都市资源整合利用主体的公司化运作。市委、市政府为促进我市都市资源整合利用迅速进展做出重新整合城投公司的重要决策，这无疑对鹤城城区资源整合利用，投融资体制改革，按市场规律经营都市资源、推动经济与社会事业进入进展的快车道制造了良好条件。城投公司作为政府都市资源整合利用和投融资主体，肩负着神圣的历史使命，必须解放思想、拓宽视野、立足创新、科学进展。一、都市资源整合利用必须培育经济主体都市资源整合等同于经营企业，城投公司必须组建成经济实体，代表政府作为出资人，运用市场经济的方法为都市资源整合利用和都市建设融资和投资。城投公司使政府掌握了主动权：一方面较好解决了过去都市资源整合利用无专门机构治理，致使都市的公益性、基础性、引导性、长远性和非盈利性的项目，难以找到资金，即使有项目资金，配套资金的缺口也专门大的难题，形成了都市的公益性、基础性和带动性的投入由政府筹集的专项资金解决，经营性投入的土地，房地产等盈利项目做支撑，两者互为补充的呼应机制，从体制上保证了雪球越滚越大的可能性。另一方面，实现了政企分开。城投公司是市场主体，今后不需政府担保就可独立引资、融资、借贷，独立开展经济活动，摆脱了政府的无限责任。突破了资金瓶颈，缓解了都市建设资金短缺问题。原城投公司与政府职能部门合一，则运动员与裁判员一体，难以引入市场机制。现城投公司与政府职能部门分离，引入了市场机制,则推进完全的招投标，产生了1＞1的效应。实行城区资源整合利用经营项目公司化运作。依照我国法律规定，除港口、码头等设施不同意外商独资和铁路、公路、电力等设施必须由中方控股外，其它建设市场都能够放开。城投公司在都市建设上要打破一元化体制，广泛引入竞争机制，建立完善招标、投标方法，推动不同所有制企业之间的竞争，以公开招标的方式，择优选择资源的经营者、项目经营权受让人。这种运作方式，有利于明晰产权和利益关系，调动投资者的积极性；有利于项目融资，形成“借钞票一生钞票—还钞票”的良性机制，减轻政府建设投入的压力；有利于明确城区资源整合利用经营责任制，确保城区资源整合利用项目建设进度、质量和效益。要创新都市资源整合利用的体制和机制。实施都市资源整合利用，都市资本营运，城建系统事业单位和企业仍然是主体和生力军。要结合机构改革和事业单位人事制度改革，尽快解决城建系统多年来存在的政企不分的现状。推行政企分开、建管分离、事企分立，进行体制创新和治理创新，形成政府调控市场、市场引导企业、企业参与竞争的新的运作机制。对城建系统的事业单位，凡能以企业机制运行的都要转制为企业，凡属中介性质的，都转制为中介组织。逐步把都市供水、供电、供气、环卫园林绿化、市政养护、都市勘察、设计等事业单位转为面向市场、自主经营、自我进展的企业法人实体。一些兼有社会公益性质的企业，在政府给予适当补贴的基础上，实行自主经营、自负盈亏。二、都市资源整合利用是城投公司的经营方向、主导产业和任务1.建平台,做融资建资本平台:将资本金规模做大，资本金质量做实，项目资本金充盈，无形资本做出名气。真正体现资本平台强大的吸贷实力，可信的偿债能力，生机勃勃的经营活力。从而达到提高城投公司信用评价等级，扩大信用额度的目的。建网络平台:建立包括信息、人才、关系、营销等体系完善，运转畅通，工作有序，高效的平台。建环境平台:要有引人、引商的政策平台；有引资、引财的项目平台；有兴事、育人的机会平台；有发明、创新的技术实验平台。要围绕“金融性开发”的理念，在以下范围探究融资。银行信贷；债权融资：要紧是国债，金融债券和企业债券；证券市场融资；盘活存量融资：实施专营权有偿转让；土地批租融资；发行建设债券融资政府财政投入；各项市政设施的规费收入；政府投资所形成的基础设施资产注入抵押融资；政府收储的土地直接注入融资；BOT融资；国际银团、财团融资。2.搞建设,抓经营要紧是基础设施建设，重大项目建设，旧城改造建设，经济开发区工业园建设。抓地产经营:通过垄断土地一级市场，土地批租，政府集中统一供应土地等手段，采取“熟地”出让，招标拍卖的市场运作机制，实行“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的供地模式，确保土地受益归集到城投公司用于都市建设。抓房产开发经营:对规划面积大、投资需求多，开发建设周期短、且收益颇丰的项目可参与投资经营。抓存量资产经营:我市几十年来投入基础设施的资产估算达几十亿，甚至更多，通过市政府授权城投公司，实施以融资和再建设为目的的存量资产经营。资产回购经营。即与四大国有商业银行，四大资产治理公司联手对我市债转股和债务剥离后的不良资产进行打折回购，实现资本扩张经营。收购产改企业,即对产改无成本实现退出的企业，经测算与论证，对有较大潜在价值的企业，可进行一次性收购，再整理资源融资或出让。抓权益经营:即对都市所有无形资源：包括广告位、停车位、都市设施冠名权、路桥通行费、各种地点专项基金收入全部纳入财政专治理，每年专项注入城投搞基础设施建设，在保证建设的同时，使城投公司的项目资本金不断充实，提高融资经营能力。抓重大项目经营:通过融资，将资金投入于我市大型公益性、非公益性、经营性项目当中，实现经营收益。抓对外和其它投资经营:对投资回报率高，化解风险措施可靠且有市场前景的产业可采取独资、合资、股份等方式投资经营，同时积极探讨在金融、证券、电子信息、制造业、旅游业等领域，拓展投资经营项目，实现快速进展。以我市“全国绿色食品之都”等众多引人魅力，争取上级部门和领导给予政策、投入上的支持。3.促治理,创效益要改革建设治理体制与机制，打破垄断，引入竞争，实行“投资、建设、运营、监管”四分开，全面推行“招投标”，“代理制”，“交钥匙工程”等运作方式，完全改变重建设、轻经营,重形象、轻治理弊端。城投公司自身建设与治理必须高起点、高标准、高效率，要在战略治理、信息治理、技术治理、诚信治理、成本治理、职员治理和文化治理等方面实施体系化、现代化、市场化、国际化治理模式，以“竞争式确权、契约式经营、承诺式抵押、挂联式分配”的权、责、险、利四式机制，规范工作和经营治理行为，促进企业治理水平不断提高，保证适应进展的需要。总之，城投公司成立与进展的目的是搞好都市建设，为政府制造良好的经济效益、社会效益、环境效益和生态效益,为推动鹤城经济社会进展作出更大贡献！作者简介:张全智,中国人民大学书报资料中心会员,齐齐哈尔市城镇建设融投资经济研究会秘书长,齐齐哈尔市市情研究会理事,齐齐哈尔市社会科学院客座研究员。全国城投公司差不多情况和成功经验从全国城投公司协作联络会获悉,自从1992年上海市领先成立城投公司后,各大中都市城投公司向雨后春笋相继问世,截止到2008年2月,已加入全国城投公司协作联络会的各大中都市城投公司共有118家,现把全国城投公司差不多情况和成功经验概述如下:一、各大中都市市委市政府对城投公司高度重视1、对城投公司充分授权大多数市政府都授权城投公司负责筹措和治理都市建设资金和城维费，对市政基础设施实行有偿投入、使用和服务；国资委托付治理都市建设系统的国有资产;可通过地产和房产的综合开发建设、物资贸易以及都市建设相关项目投资的经营活动为都市建设积存资金；都市建设打算中凡有偿还能力的项目由城投公司签定合同和回收本息，对无偿还能力的项目进行拨款。2、城投公司治理体制和机制健全大多数城投公司差不多上全民所有制正局级或正处级事业单位，有的归市政府直接领导，有的归国资委治理，有的归建设厅、局管辖，有的与都市建设资金治理办公室实行两块牌子一套人马。有些城投公司是事业单位企业化经营。3．市政府对城投公司保障有力市财政大量的资金注入，如上海市财政投入城投公司100多亿元，包含市财政性资金，土地有偿使用和批租收入、房产收益中用于都市建设部分，用于都市建设的社会集资和专项资金，上年度的“拨改贷”、垫款等应回收资金的50%部分，公用事业附加费中财政拨入的都市维护事业费。4、城投公司职能定位高端城投公司是在市场经济条件下，代表政府作为都市基础设施建设投资、融资的市场主体。是专门的经济实体和企业法人，其要紧职能是都市政府授权范围内国有资产营运主体，依法享有出资人权利并承担国有资产保值增值责任。城投公司受都市政府托付，承担都市基础设施及市政公用事业项目的投资、融资、建设、营运、治理等任务；盘活城建存量资产，广泛汲取社会资本和国外资金，实施项目投资和治理、资产收益治理、产权监管、资产重组等。其全然任务在于不断提高都市基础设施的投资运营效率和全市经济社会可持续进展。如上海市城投公司定位为“上海市政府的开发银行”，“想市委市政府的事，干市委市政府的活，公司化运作，市场化经营。”以城建资金和固定资产的投入来经营都市，通过拓展融资提高自身融资能力，有效组织经营，最终实现资本和资产的放大、效益倍增、积存资金。公司持续健康进展。5、城投公司经营任务广泛大多数城投公司经营任务为融投资、土地收储、资产经营、置业、环境工程、水务工程、交通工程、路桥工程等，经营范围为公益事业和经营性项目有机结合，使融资、建设、经营、还债形成了闭合曲线，有效地幸免了“借款、用款、还款”三层皮的问题。二、城投公司经营都市业绩卓著1、融资平台作用突出各地城投公司都专门重视融资平台建设和发挥融资平台作用，注册资本、总资产、净资产数额可观，融资数额不断扩大，为都市建设和经济社会进展起到了巨大作用。如杭州市都市建设投资集团有限公司由成立之初的国有资产总值214亿元增加到457亿元，净资产由成立之初的65亿元增加到200亿元。上海市到目前为止国有资产总值已达1200亿