公共政策分析

第四章公共政策分析公共政策分析的概念是专门的政策咨询机构和人员运用政策的专业知识，借地特殊的模型与方法对公共政策过程的主要环节进行审查、研究，并对政策制定、执行机构提出建议的活动。政策分析的性质：专家指导论与专家建议论公共政策分析的阶段政策过程政策分析政策问题发现—————建构政策问题分析政策议程的建立————预测政策未来分析政策规划与合法化———建议政策行动分析政策执行———————政策执行监测分析政策评估———————政策绩效评价分析一、建构政策问题分析1.文献分析法(literaturereview)也称次级资料分析法(secondarydataanalysis),指政策分析人员前往各相关单位、研究机构、图书馆及个人处，聚集与政策有关的著作、期刊、政策出版品、报刊杂志、座谈会的纪录文件，进行静态性、比较性的研究，以了解问题发生的可能原因、背景及可能的结果。资料收集方法5.政策德菲法(policyDelphi)指政策分析人员面临政策问题结构不良、复杂、信息缺乏、性质专业、后果难测时，邀请专家学者、行政机关代表、民意代表、当事人代表进行脑激荡的政策德菲操作，将团体决策提供给决策者作为选择方案参考的方法。政策问题的类别要素 问题结构情况结构良好结构中度结构不良决策者一个或少数一个或少数许多方案有限有限无限价值共识共识冲突结果确定性或风险性不确定性未知或然率可计算不可计算不可计算政策问题报告〔policyissuepaper〕1.问题的来源与背景what,when,where,who,how,why,whom2.问题受重视的原因3.解决问题所针对的标的人口〔targetpopulation〕4.利害关系者〔stakeholders〕即政策活动的受益者〔beneficiaries〕和受害者〔losers〕。5.过去与现在的相关方案与活动6.目的〔goal〕与目标(objective)目的是指抽象的、一般性的、广义的、不易衡量的未来理性状态的价值表示。目标那么是具体的、特殊的、操作性的、可以衡量的未来期望状态的达成。7.绩效评估标准8.分析的架构全面研究时方法上采取何种技术。本钱收益分析法〔cost-benefitsanalysis〕9.替选方案〔alternatives〕10.建议事项〔suggestions〕11.附录〔appendix〕二、预测政策未来分析公共政策的预测公共政策预测的对象：1．现行政策结果。政府没有采取行动时，可以用预测来估计可能发生的变化。现状即“不作为〞，是一种现行政策。如美国人口普查局所做的人。推断和1985年美国劳工统计局进行的女工参与度的推断。2．新政策结果。在新政策得以采纳时预测社会变化。例如，可以以假设采纳标准工业污染的新政策为根据推断1995年的能源需求。

3．新政策内容。预测可用来估计新政策内客的变化。例如，议会研究效劳机构根据这一假设，即政府和工会将合效仿多数欧洲国家每年四周至五周带薪休假制度，预测可能实行四周的带薪休假制。4．政策利益相关者的行为。也可利用预测来估计新政策可能遇到的支持或反对意见。例如，可用评价政治可行性的方法来预测不同的利益相关者在从政策采纳到实施各阶段支持或反对该政策的可能性。方法趋势外推：用过去观察到的趋势推测未来。这种方法假设在没有新政策出台或不存在不可预测的其他事件来干预事件的发生过程的条件下，过去发生的事情在将来也会发生趋势外推法以归纳逻辑为根底，即从个别的观察(如时间序列数值)进行推理，从而形成一般的结论或看法。我们通常以一组时间序列的数据开始，将过去的趋势推向未来，然后援引支持预测的规律和假设。理论假设：是被系统地构造并在经验上可以测试的一套规律或建议，以一个事件为根底来预测另一个事件的发生。理论假设在形式上是因果关系，它们的具体作用是解释和预测。使用理论假设法是一种演绎逻辑，即从一般的陈述、规律或议题再到具体的信息和主张。例如：有意见认为，在“后工业化〞社会中，政策分析人员所掌握的知识越来越成为一种稀缺资源，从而加强了他们的权力。据此，我们可以从政府中日益增加的专业性政策分析的有关信息得出这一预测性主张，即政策分析人员在未来几年将比决策者拥有更多的权力。有见地的判断：是指以经验和洞察力为根底的、而非以演绎或归纳推理为根底的知识。这些判断通常由专家或有识之土来表述，在理论或政府数据缺乏或不充分的情况下使用。这种方法以逆向逻辑为根底，即从对未来的看法人手，逆向推理，取得支持这一看法的信息和假设。三、政策建议行动分析政策方案的设计原那么

1、信息原那么政策规划的过程就是信息的收集、整理、加工和处理的过程，政策规划的成效很大程度上依赖于信息的全面、具体、准确、及时。虚假信息直接导致政策的错误案例1987年，一场大火烧毁了大兴安岭大片山林，同时也烧掉了一批责任者的乌纱帽，但却没有烧掉官僚主义的温床。当年，国家投入巨资，力图使焦山能够重新披上绿装，“再造一个新的大兴安岭〞。然而，14年光阴茬苒，西林吉林业局在转包营林工程中，欺上瞒下，通过虚假验收、虚报指标等行为，套取国家巨额营林专项款，致使2700万元专款只有一局部投入到营林工程中，9000公顷营林地只完成了缺乏1／4。他们把树种在了报表上，把钱装进了不该装的地方。2．系统原那么在决策活动中要根据客观事物所具有的系统特征，正确处理整体与局部、战略与战术、当前利益与长远利益、主要目标与次要目标的关系。考虑问题应以大局为着眼点，从事物的整体出发，去认识、分析和处理局部性问题。建国以来，我们在公共决策问题上曾有过许多大的失误，如工业上提出以钢为纲，农业上提出以粮为纲案例

我国北宋真宗年间，皇城失火，皇宫全部烧毁。真宗命大臣丁渭主持修复工作。当时既需要清理废墟，又需要挖土烧砖，还需要从外地运送大批建筑材料。摆在面前的难题很多，丁渭提出了这样一个方案：首先把皇宫前面的大街挖成一条大沟，利用挖出来的土就地烧砖，然后把京城附近的汴水引人大沟，通过汴水从外地运进建筑材料，等皇宫修复之后，再把碎砖烂瓦填入沟中，最后修复原来的大街。丁渭的建筑方案可谓一举三得。一举就是挖沟，省去从远方运土烧砖，是谓一得；引水入沟把陆路运输改为水路运输，省工省时，节约了运输费用，提高了运输效率，是谓二得；同时还解决了瓦砾的处理问题，是谓三得。虽然挖沟取土暂时破坏了一条完好的大街，从局部角度看，可谓巨大损失，但从工程的全局来看，是非常有利的。丁渭的修复方案包含了系统思想的重要内容，丁渭其人也因此被后人誉为运用系统方法解决实际问题的先人。丁渭的朴素系统论思想在历史上有着很大奉献3．预测原那么

政策规划是对未来事物所作的行为设计和方案抉择，是一种面向未来的活动。只有建立在可靠预测根底上的政策方案，才是具有现实可行性的政策方案。案例〔1〕从偶然中发现必然。1967年，日本常驻苏联的商务人员有两三个星期没有看到苏联外贸部的高级官员在公开场合露面。他们将这一偶然发现的情况及时通报了东京，引起日本决策层的高度重视。他们马上通知日本驻各国的商务人员，迅速查找苏联外贸部高级官员确实切所在。结果发现他们都到了美国，正与美国政府有关人士进行秘密的粮食贸易谈判。得到这一情报后，日本决策层进行了认真分析。他们认为，一下派出这么多高层人士到美国谈判，绝不会是一笔小买卖，苏联肯定是要大批购置粮食，一定会引起国际市场的粮价上涨。日本作为粮食进口国，不能等闲视之。根据这种分析，日本政府适时购进了相当数量的粮食，防止了因价格上涨所造成的损失。〔2〕透过一滴水看整个世界。1982年2月底，墨西哥爱尔基琼火山猛烈喷发，火山灰形成大量云团，美国气象部门抓住这个偶然事件，对气象资料认真分析，预测出1983年会出现世界性气候异常，可能导致大雨和干旱等灾害。由此认为，世界谷物将大幅度减产，苏联作为进口大国，一定会把目光投向美国，如果美国能减少播种面积就会迫使苏联以较高的价格购置美国小麦。而苏联为购置粮食只能被迫出售黄金和压缩军费，从而引起1983—1984年度的金价下跌和军备竞赛的缓解。根据这种分析，美国政府采取了一系列对策。事实证明，美国的这种判断是正确的。从这个例子可以看出，透过一滴水能看到整个世界，偶然的事件包含了一系列必然的结果。火山的爆发导致了气象、农业、经济、政治、军事一系列连锁反响。〔3〕预测需要有认真负责的态度。1976年7月28日，中国唐山发生了里氏7．8级强烈地震，几十万人遇难。这是一场属于唐山也属于人类的历史劫难，这是世界地震史上迄今为止最为悲惨的一页。然而，距震中唐山仅100公里之遥、同样受到消灭性地震袭击的青龙县，竟神话般地无一伤亡。1996年4月11日至19日，由河北省青龙县副县长刘志新、国家地震局研究员汪成民等4人组成的中国减轻地震灾害代表团来到联合国总部，在第50届大会附会及技术讨论会上作了专题报告。新华社、美国?纽约时报?、联合国播送中心等多家新闻机构连篇累犊地对青龙县减轻地震灾害的成功经验进行了报道。一个带有传奇色彩的名字——王春清进入了人们的视线。是他的一份震前会议记录挽救了青龙县成千上万父老乡亲的生命。1976年7月13日，初到青龙县科委地震办公室工作的王春清赶到唐山，参加了国家地震局召开的京津唐渤张地区地震工作经验交流会。会议期间，国家地震局分析预报室京津组组长汪成民要求作震情发言，但因日程安排较紧而未能批准。当时对京津唐地区的地震分析，国家地震局有两种观点，一是认为辽宁海城地震之后，方圆几百公里范围内不会有7级以上的强震。而汪成民等少数专家那么认为，近期唐山、滦县一带地上、地下情况异常，应给予关注。7月16日晚，汪成民利用会议休息时间召集了一个自由座谈会。据王春清讲，当时参加会议的有唐山各区县和华北地区的代表五六十人之多，他是其中之一。他作了详细的笔记，王春清当时不会想到，这份笔记已成为一份永久的历史资料了。在这上面赫然记载着：“1976年7月22日至8月5日，京津唐渤张地区有5级左右的地震，下半年到明年可能有七八级地震。〞7月21日，王春清回到青龙县，他立即向县科委和县革委会办公室作了汇报，当时县里正筹备24日召开的全县“农业学大寨〞干部会议，县委书记冉广歧得知情况后非常重视。7月25日晚，县常委会议进行了专门研究和部署，当天还召开了全县会议，并在“农业学大寨〞会议上向与会的800多人作了震情通报，宣传了防震知识。1976年7月28日凌晨3时42分，地震发生。离7．8级震中115公里，离7．1级震中仅60公里的青龙县房屋倒塌18万间，除一位老人震后因惊吓死于心脏病外，全县无一人伤亡。青龙人是幸运的，而幸运中却折射着难咽的苦涩，以至于人间的奇迹也只能随之淡然。他们与外界恢复通讯后接到的第一个，就是这样一句情感复杂的询问：“为什么你们搞了防震，而我们却一无所知？〞4．客观原那么实事求是，尊重客观规律，一切从实际出发，克服政策规划过程中的主观随意性，这是政策规划最根本的要求。防止“挟泰山以超北海〞5．智囊原那么发挥思想库的作用，让专家参与6．效益原那么——以较低的资源消耗换取较高的政策收益

埃及20世纪70年代初竣工的阿斯旺水坝是苏联援建的，预计可以使尼罗河两岸灌溉面积扩大3亿亩。水坝一方面给埃及带来了廉价的电力，控制了水旱灾害，灌溉了农田；另一方面却破坏了尼罗河流域的生态平衡，遭到了一系列未曾料到的自然报复。〔1〕由于尼罗河泥沙和有机物质沿坝积存到水库底部，使尼罗河两岸的绿洲失去了肥源，土壤日趋盐渍化、贫瘠化。〔2〕由于尼罗河河口供沙缺乏，河口三角洲平原从向海中伸延变为朝陆地退缩，一些工厂、港口、国防工事有跌人地中海的危险。〔3〕由于缺乏来自陆上的盐分和有机物，盛产沙丁鱼的鱼场毁于一旦〔埃及1961年产沙丁鱼15000吨，1965年500吨，1971年就几乎绝迹了。沙丁鱼搬家给埃及的国民经济造成重大损失〕。〔4〕由于大坝阻隔，尼罗河下游奔流不息的活水变成了相对静止的湖泊，为血吸虫和疟蚊的繁殖提供了生存条件，致使水库一带的居民血吸虫病率达80％以上。这一切使埃及付出了沉重的代价。政策规划中的政策转移

1.政策转移对政策规划的作用：(1)其他国家的相关政策方案对于本国的方案制定具有启发性，也许会提供不同的思路。(2)其他国家政策在执行过程中暴露的缺陷，也能够给本国政策方案的制定提供经验和教训，防止重蹈覆辙。(3)其他国家成功的公共政策,容易得到各方的认同，并且各主体会依据本国的情况，对政策做出相应的修改。2.政策转移的程度(1)一是复制〔copying〕，即指政策直接的完全的转移；(2)二是效法〔emulation〕，即借鉴公共政策背后的思想观念；(3)三是混合〔combinations〕，即混合不同的公共政策；(4)四是启发〔inspiration〕，即其他国家的政策可能导致本国的政策变化。3.政策转移失败的因素：(1)信息不全的政策转移〔uniformedtransfer〕，是指政策借用国对于该政策的信息了解不充分，不清楚它在原国家是如何运行的。(2)不完全的政策转移〔incompletetransfer〕，是指虽然政策转移发生，但是使得该政策在原国家获得成功的某些重要因素却没有采纳。(3)不当的政策转移〔inappropriatetransfer〕，是指没有充分注意到政策借用国与政策输出国之间在经济、社会、政治和意识形态背景方面的不同。这三方面因素都可能导致政策转移的失败。因此，在政策规划阶段，一定要谨慎的对待政策转移。政策方案的评估与择优

评估是对各项政策方案效果的预测性分析和比较；择优那么是在评估和比较的根底上提出政策建议。方案评估与择优的两种主要方法：预测性评估和可行性评估。〔一〕预测性评估

目的：评价未来选择的多种可能性，以及每种选择所要承担的风险和所能得到的收益。方法：专家会议法：以专家为索取信息的对象，通过会议讨论的形式，对决策对象未来的开展趋势和状况进行分析和判断的预测方法。优点：集思广益、信息放大；思维共振、有利创新；优势互补、智能叠加；知识共享、互相启发。局限，人数有限，代表性不充分；权威人物影响集体的看法；专家之间的意见交流会受到心理因素的干扰，如固执己见、感情用事、以人划线、听不得不同意见等；德尔菲法。是对传统专家会议法的改进和开展。德尔菲法采用匿名通信和反复征求意见的形式，使专家们在互不知晓、彼此隔离的情况下交换意见，这些意见经过技术处理后会得出预测的结果。〔二〕政策方案的可行性评估系统研究政策方案的实施条件，以确保政策方案的顺利实施。可行性评估一般包括以下几个方面的内容：

第一，政治可行性。即政策方案获取政治资源支持的程度〔获得合法地位和被政策执行机构接受的可能性〕和对政治价值观的影响。第二，经济可行性。即政策执行中获取政策资源的可能性。其中包括一般性资源〔人力、财力和物力〕和特殊性资源〔信息资源等〕。第三，行政可行性。即政府行政部门在执行能力和工作效率方面的支持程度。第四，法律可行性。即政策方案是否符合国家宪法和法律的有关原那么和条款。第五，技术可行性。即在现有技术条件下实现政策目标的可能性。第六，社会可行性。即社会对政策方案的认同和支持的可能性。其中传统文化、道德观念、社会环境和意识形态都是重要的影响因素。为了在备选方案之间进行比较、衡量和选择，必须建立相关的评估标准。一些被普遍运用的衡量标徒包括本钱、效益、效用、效率、平等、管理简单、合法及政治可接受性。四、政策执行监测分析