美国对华光伏企业双反调查成因及对策

...v.我国光伏产品遭遇美国“双反〞调查的成因及对策分析ThecausesandcountermeasureanalysisofPVproductsinChinasufferedintheU.S."doublereverse"investigation周亚培国贸10-1,20092543摘要：从2007年至今，我国光伏电池产量稳居世界首位，也成为全球最大的光伏产品输出地。但是随着近期美国开场针对我国光伏产品进展“双反〞调查，给我国光伏产品出口蒙上了一层阴影。中国光伏产品遭遇“双反〞调查一方面源于国际经济开展低迷的因素，但更重要的是光伏核心技术落后、产能过剩、市场分布失衡和国际话语权的缺失。针对针对美国的制裁，要积极应对，提出有效的反制措施，降低利益损失，同时，对我国光伏产业的现状，要加强核心技术研发、促使产业转型升级，增强国际话语权，完善贸易保护应对机制等。关键词：反倾销；反补贴；光伏产业；应对措施Abstract:Since2007,Chinarankedfirstintheworldproductionofphotovoltaiccells,hasalsobeetheworld'slargestexporterofphotovoltaicproducts.Withtherecentstartofphotovoltaicproducts"doublereverse"investigation,castashadowtotheexportofChina'sphotovoltaicproducts.Chinesephotovoltaicproductssuffered"doublereverse"investigationstemsfromthedevelopmentoftheinternationaleconomicdownturnthefactorsontheonehand,butmoreimportantly,photovoltaiccoretechnologybehindexcesscapacity,marketdistributionimbalanceandlackofinternationalvoice.ForsanctionsagainsttheUnitedStates,itisnecessarytoactivelyrespondtotheproposedeffectivecounter-measurestoreducethelossofbenefits,atthesametime,tothestatusofChina'sphotovoltaicindustry,it’snecessarytostrengthenthecoretechnologyresearchanddevelopment,promoteindustrialrestructuringandupgrading,andenhanceinternationalvoice,improvetradeprotectionresponsemechanisms.Keywords:Anti-dumping;Countervailing;tradeprotection;PVindustry;引言2011年10月19日，以德国太阳能企业SolarWorld俄勒冈州的子公司为代表的美国7家企业，向中国75家光伏企业提出双反起诉书，起诉说中国政府对于光伏产品补贴力度过大，导致美国光伏电池企业倒闭。今年3月，美国商务部初裁对中国输美太阳能电池征收2.9%至4.73%的反补贴税。5月17日，美国商务部发表声明称，初步裁定对从中国进口的光伏产品(主要是中国输美太阳能电池)征收31.14%至249.96%的高额反倾销税。10月11日，美国商务部作出终裁，认定中国向美国出口的晶体硅光伏电池及组件存在倾销和补贴行为，将对从中国进口太阳能板与太阳能电池产品征收高额的“双反〞关税。至此，美国引发的贸易保护措施使中国光伏产业遭遇前所未有的寒冬。“双反〞调查带来的严重冲击反映出了中国光伏产业核心竞争力不强、产能过剩、市场布局失衡等问题。分析“双反〞调查发起的原因及提供相应的对策，减少不必要的损失，对促进中国光伏产业安康持续开展具有重要意义。①我国频繁遭受双反调查的原因分析我国遭受双反调查既有外部原因，又有内部原因。〔一〕我国频繁遭受双反调查的外部原因我国遭遇双反调查与当今的国际环境是分不开的。近年来随着人们对化石能源供给危机的忧虑，以光伏和风电等为代表的新能源受到追捧，并被誉为全球第三次产业革命的核心。欧盟和美国等相继出台多种举措支持光伏等新能源开展，欧盟甚至成为全球最大的光伏市场。但美国次贷危机及欧州债务危机接连爆发，政府对光伏市场的补贴政策大幅削减，欧美光伏市场容量迅速萎缩，产能过剩矛盾开场凸现。因此为阻挡迅速开展的中国光伏企业抢占国际市场，美国及欧盟局部企业去年以来不断申请对中国光伏进展反倾销调查。这次美国之所以拿中国企业开刀，主要是为了保护和开展外乡新能源企业。国际金融危机后，美国开场搞再工业化，开展实体经济，其中光伏产业是其着重关注的。但美国光伏企业生产的要素本钱高，中国的光伏企业具有规模优势，要素本钱也低，美国企业要开展，当然要给中国企业予以打压以争取开展时机。同时“双反〞背后的政治原因亦在作祟：2012年时值美国总统大选，这为美国产业界和政界联手出击中国创造了绝佳时机。奥巴马政府通过对华发起“双反〞调查来迎合局部选民遏制中国的意愿，从而以赢得选票。〔二〕我国频繁遭受双反调查的内部原因我国遭遇双反调查更重要的还是内部原因。我国出口产品符合被发起反倾销和反补贴调查的相关国际法律法规。我国企业在生产过程中，投入的原料与人力资源本钱价格相对低廉，再加上政府部门提供的补贴，纷纷以极低的定价出口产品。我国产品的出口额很大，出口市场相当集中，容易造成进口国国内产业的损害。根据WTO反倾销规那么和反补贴规那么，如果存在专向性补贴和倾销，并且由此对进口国国内产业造成损害、损害威胁或者对产业建立产生障碍，那么就具备了发起反倾销和反补贴调查的“事实条件〞。?反倾销协定?和?补贴与反补贴措施协定?都是WTO一揽子协议的内容，中国参加WTO就意味着?反倾销协定?和?补贴与反补贴措施协定?适用于我国，WTO成员可以依据?反倾销协定?和?补贴与反补贴措施协定?对我国发起反倾销调查和反补贴调查。我国在参加WTO时承诺，WTO成员可以对我国进展反倾销调查和反补贴调查。应对双反调查不利，纵容了外国对我国发起更多双反调查。我国一直对国外发起的双反调查认识不到位，因此无视了对补贴与反补贴法律问题的研究，致使我国政府和企业缺乏对双反调查的了解，面对突然来袭的双反调查这种新的贸易救济形式不知道如何应对，造成消极应诉或不应诉，应对不利。结果调查国可以轻易通过双反调查对我国实施双反措施，这助长了外国对我国发起更多双反调查。③过度甚至是畸形的政府补贴措施。地方政府通过扭曲性鼓励措施导致了光伏产业过度投资，致使地方政府不仅不是光伏产业的“救星〞，反而成为了光伏产业陷入如今困局的罪魁祸首。首先，在现行政绩观指导下，好大喜功成为地方官员的通病。光伏产业投入大，既能创造高额GDP，又具有环保节能的概念，符合“经济开展方式转型〞的政策要求，遂令地方官员趋之假设鹜，纷纷将光伏作为重点产业来开展。**格尔木、****、****、****、****纷纷宣誓打造“光伏城〞。其次，地方政府为光伏产业的过度开展提供了错误鼓励。中国光伏产业迅速崛起，不是因为中国光伏企业的技术如何领先，而是因为中国的污染本钱极为低廉。不仅如此，地方政府还常常为光伏企业提供大量的电费补贴，而电费是光伏企业主要的本钱因素之一。由于这样的扭曲鼓励，中国的光伏企业拥有了欧美企业难以奢望的本钱优势。国内光伏企业普遍采用电弧法用炭复原制取低纯度的工业硅，然后作为工业原料常常以1美元/公斤的极其低廉的价格卖到国外，工业技术极为简单，却需要消耗大量的电力资源，从生产工业硅到太阳能电池全过程综合电耗约220万千瓦时，同时带来极为严重的环境污染。国内太阳能电池98%用于出口,相当于大量输出国内紧缺的能源。从某种意义上说，光伏企业是“黑了中国的环境〞去帮助欧美国家实现“绿色〞。再次，地方政府阻碍了光伏产业的“优胜劣汰〞。由于地方政府出于形象考虑，不愿意自己支持的光伏企业倒掉，遂动用公共资源为光伏企业提供支持。结果，那些本应自动出局的企业得以苟延残喘，这就无法消除过剩的产能。最终，所有光伏企业都在地方政府卵翼之下痛苦地煎熬。在地方政府的助推下，光伏产业在中国出现了明显的过度投资与产能过剩，为今日的危机埋下了伏笔。自2008年全球金融危机爆发以来，光伏产业就遭遇了需求持续萎缩、供给不断增长的严重挑战。2011年形势更急转直下，行业库存高企、经营性现金流锐减，面临资金链条紧绷甚至断裂的风险。光伏产业危机，折射了中国经济开展模式的一些深层次问题。地方政府在前期通过扭曲性鼓励导致了光伏产业的过度投资，如今又试图以阻止企业破产的方式影响正常的优胜劣汰。从单个光伏企业来看，地方政府确实是他们的救星；但放大到全行业来看，地方政府实那么“罪魁祸首〞。⑤产品技术水平低、产业构造不合理。一是核心技术缺失，技术水平落后。中国光伏技术虽然在电池片和组件技术以及新兴电池的开发上具有相对优势，但太阳能电池及组件的效率和质量水平，新型高效的太阳能电池和高纯硅生产技术的研究开发仍然落后于兴旺国家，装备技术和原材料技术根本为兴旺国家所控制，许多装备主要依赖国外引进。在多晶硅提纯中也主要是采用非闭环改进西门子法，而美国、德国和日本等兴旺国家采用是技术更高、污染较小的闭环改进西门子法。二是产业构造不合理。中国光伏产业起步较晚，根底薄弱，尚未形成强大的产业集群，企业整体规模小，生产本钱高。目前中国绝大多数光伏企业主要是集中在获利最薄弱的技术含量最低、工艺最简单、劳动密集型和污染严重的太阳能电池板组装产品的制造及生产环节上，只能依靠简单加工组装来赚取微薄的利润。而高端原料、装备测试仪器设备制造企业规模、数量小。对“双反〞调查的应对措施目前我国光伏企业90%的产品是销往国际市场，因此，这次“双反〞调查对我国影响巨大，涉及数十万就业岗位、上千家企业、近百亿美元的贸易额。中国光伏企业面临的可能是高达100％的反倾销税，美国市场的大门根本向中国光伏企业关闭了。一旦美国立案可能引发欧盟的跟进调查，而中国国内的光伏产品有60%出口到了欧洲，没有了欧洲市场，对于国内光伏产业来说后果不堪设想。〔一〕完善制度建立，建立健全对付贸易保护的体系机制贸易保护已经成为兴旺国家实现保护外乡企业和产业开展的重要手段，而且呈现出了隐蔽性、突然性、密集性、针对性和同时性等特点。目前，“双反〞调查尚未完毕，还将面临着反倾销调查的考验。更为严重的是，由于金融危机和债务危机的冲击，欧美国家对华贸易保护的色彩将会越来越重，贸易纠纷也将越来越多，甚至会常态化开展和引起连锁反响，欧盟和德国拟效仿美国对中国光伏产品提请“双反〞调查就足以说明了这一点。这就要求中国政府部门和光伏企业必须做好与贸易保护长期做斗争的准备，并积极采取应对措施以缓解各种贸易保护对中国光伏企业的冲击。第一，完善系列法律法规。尽管“双反〞调查包含了发起国的“非经济〞及不合理因素，但与中国企业对世贸规那么研究不透、法律法规存在缺陷也有着密切关系。中国相关政府部门和光伏企业必须加强对世贸规那么和各国反倾销、反补贴政策法规的研究，并制定完善相关法律法规，减少和躲避贸易保护对中国企业的影响。第二，建立完善的贸易保护快速预警和应诉机制。中国相关政府部门、企业和协会要进一步细化、完善已有的反倾销和反补贴预警机制，提高贸易保护的预警速度，增强预警能力。完善和强化相关部门包括行业协会的职能，建立健全信息交流通报平台建立。第三，构建多方联动的应诉机制，增强贸易保护的应诉合力。贸易保护往往是针对同一个国家的同一个产品，涉及面广，范围大，其所带来的冲击也不仅仅局面于某一个企业或者部门，而是关系到整个产业的开展。以此次“双反〞调查为例，涉及了中国75家光伏企业，几乎涵盖了光伏产业的所有产能。而反倾销、反补贴具有专业性强、工作量大、耗时长、难度高和投入大等特点，仅仅依靠单方的力量难以完成。从长期以来美国“双反〞案例来看，积极应诉的涉案企业被美国终裁裁决的反倾销、反补贴幅度远远小于没有参加应诉的企业。这也就促使更多涉案企业参与“双反〞应诉成为可能。为此，为了应对未来时期更为复杂和频繁的贸易保护，应该建立政府、企业、行业协会以及与之利益密切相关的社会力量为一体的应诉联盟团体，增强“双反〞的应诉力量。鉴于反倾销、反补贴调查往往还涉及贸易保护发起国和其他国家本行业企业或者相关团体的实际利益，在应诉过程中还应该积极争取这些企业或者团体的支持，形成更大的应诉力量。但是，应诉之前，政府、企业与行业协会之间应该相互沟通、协调，明确分工，形成共识，统一行动，以保证应诉效应最大化。②〔二〕调整市场布局：稳固欧美市场、开拓海外新兴市场、扩大国内市场如今，太阳能产品的推广遇到瓶颈期光伏产品出口受挫，光热产品禁装如果一个产业的产品难以销售出去，那么整个产业也很难安康地开展下去。光伏企业自身应该积极做出改变。可以预见，由经济全球化的深化，金融危机、欧洲主权债务危机的蔓延导致的欧美市场光伏产品需求缩减的趋势还将持续较长时间，兴旺国家企图通过贸易保护手段实现保护外乡企业开展和抑制国外产品进口的局面也还将延续，甚至还可能进一步强化和多样化。及时调整市场布局、促进产业转型和增强贸易保护争端解决能力将是中国光伏产业开展的战略举措。对国内光伏产业来说，实现三个转变十分必要：一是改变过去光伏企业靠出口贸易的状况，要到境外投资设厂。一方面，适当鼓励和引导中国光伏企业到欧美国家投资建厂，躲避“双反〞调查制约，扩大光伏产品市场份额；另一方面，加强与欧美国家的光伏技术工程的研发合作，通过入股、并购等方式参与欧美光伏企业投资，增强与欧美光伏企业合作水平进而建立产业同盟，通过产业的规模经济和范围经济增强中国光伏企业的竞争力和国际话语权，从而稳固欧美市场。二是改变过去主要出口欧美的状况，也要向其他太阳能资源丰富的国家出口。此次“双反〞调查的目标主要是中国大陆生产的晶体硅电池片，如果将生产基地转移出国内生产再向美国出口就可以躲避这个问题。因此，开拓海外新兴市场是一种出路。东南亚、印度的光伏产业开展较为落后，而且具有劳动力本钱低廉、运输本钱较低的优势，将中国光伏市场向其转移既可以抢先占领市场，又可以解决中国光伏产能过剩而欧美市场需求缩减带来的相关问题。中国相关政府部门及光伏企业应加强与上述国家的沟通协调，研究上述市场需求及特点，完善相关鼓励政策，制定与之相适应的开展战略，引导和鼓励中国光伏企业到其投资建厂。三是改变过去依靠国外市场的状况，要开展国内市场。中国光伏市场潜能巨大与应用市场启动缺乏是中国光伏产业开展面临的一大问题，如何加速启动和扩大国内光伏应用市场是中国光伏产业市场布局的核心命题。中国太阳能电池产量虽已占据全球的半壁江山，但仍有90%以上产品依赖国际市场，其中欧洲市场份额最大，形成了极高的对外依赖性。由产业开展规划不合理和投资过渡所引致的产能过剩问题也已经成为中国光伏产业开展的制约因素。要走出目前的低谷，企业需要主动寻找出路。在目前国内光伏开展政策相对明确的阶段，向下游即光伏电站工程投资无疑是一个不错的选择。业内人士也表示，在整个行业的低谷期，应努力在中国扩产和产业延伸以谋求赢取未来的市场。〔三〕加快企业转型和产业整合步伐，增强市场竞争力1．加强技术研发，提升光伏产品核心竞争力。中国光伏产业“墙内开花墙外香〞局面产生的根源主要在于光伏核心技术和国际话语权的缺失。加强核心技术研发，实现光伏产业由市场驱动向创新驱动，增强光伏产品的竞争能力是中国光伏产业开展的根本出路。2．科学规划，整合资源，构建完善产业链体系。坚持市场主导与政府引导相结合，加强行业统筹规划，调整产业扶持政策，结合国家能源开发、供给、利用、各地资源禀赋、开展根底、产业构造和能源构造等因素