管制的经济分析

第二章政府管制的经济分析政府管制是一种特殊公共产品至少有三个方面的表现：P3正因为政府管制是一种特殊公共产品，我们就可以运用经济学原理分析政府管制的需求与供给以及供需均衡问题；分析政府管制的成本与收益，探求提高政府管制效率的有效途径。第一节政府管制需求与供给分析一、政府管制需求分析（一）宏观层次上的政府管制需求自然垄断、外部性和信息不对称等问题P4-101．自然垄断性问题而产生的政府管制的需求●抑制企业制定垄断价格，维护社会分配效率●防止破坏性竞争，保证社会生产效率和供应稳定●制约垄断企业的不正当竞争行为2．外部性问题而产生的政府管制的需求外部性是指一定的经济行为对外部的影响，造成私人(企业或个人)成本与社会成本、私人收益与社会收益之间相偏离的现象。正外部性是指一种经济行为给外部造成积极影响，使他人减少成本，增加收益。请举例说明负外部性则是指一种经济行为给外部造成消极影响，造成他人成本增加，收益减少。请举例说明为什么需要通过政府管制促进正外部性，减少甚至消除负外部性？3．信息不对称问题而产生的政府管制的需求信息不对称的基本特征是：有关交易的信息在交易者之间的分布是不对称的，即一方比另一方占有较多的相关信息，处于信息优势地位，而另一方则处于信息劣势地位。为什么会存在信息不对称问题?◆社会分工和劳动分工造成不同市场交易者所拥有的知识的不对称性。◆信息的搜寻成本◆拥有信息优势的交易者对信息的垄断为什么信息不对称问题要求政府管制？（二）微观层次上的政府管制需求P11-12施蒂格勒的“产业需求论”及其评介他认为，管制或许正是一个产业积极寻求的，也可能是强加于它的。但他撰写《经济管制论》一文的中心论点是，管制通常是产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为被管制产业的利益服务的。因为企业能从政府管制中获取利益，企业往往会要求政府对它们所在的产业实行管制，这就在微观层次上产生了政府管制需求。基本评介：施蒂格勒对政府管制的“产业需求论”是以政府管制能为被管制产业带来利益为基本假设的。显然，这种假设存在片面性，因为在现实中，政府管制对被管制产业往往具有两重性，即政府管制既能为被管制产业带来一定的利益，也可能对被管制产业形成种种约束（如最高限价、服务质量标准、环境管制等），限制企业的决策空间，甚至会对企业的利益造成损害（如政府要求企业制定低价）。因此，企业对政府管制的需求不仅决定于政府管制所带来的利益和各种损失的对比，而且，企业对政府管制的需求往往具有选择性，即选择那些只为企业带来实际利益的政府管制政策，特别是限制新竞争者进入产业的进入壁垒政策。二、政府管制供给分析政府管制的供给主要取决于政府对提供新的管制政策的认识和条件。政府对管制供给的认识主要出于对管制供给的理性认识和分析，也可能由某一重大的突发事件而引起。政府对某一管制供给的认识会经历一个由浅到深的过程，只有当政府对管制供给的认识达到一定的深度，才会产生提供管制供给的动机。但政府最后能否提供某种已被认知的管制供给，还决定于政府提供该种管制供给的条件。就政府管制供给的内容而言，主要包括政府管制立法和政府管制执法。政府管制立法是政府管制执法的基础和依据，而政府管制执法是政府管制立法的落实和保证，两者密不可分。三、政府管制的供需均衡分析一般产品市场供需均衡与政府管制供需均衡的区别：P15-17，图1-2和图1-3在一般产品市场上，市场机制会同时作用于供需双方，自动促使产品供需达到平衡，而在政府管制市场上，由于政府管制成本对政府管制需求的调节作用较弱，政府管制供需均衡主要是通过政府单方面调节管制供给才能实现。这也说明了政府在实现管制供需均衡中的主动地位和核心作用。第二节政府管制成本与收益分析一、政府管制成本分析1．政府承担的管制成本立法成本、执法成本、修改与调整法规的成本、放松或解除管制的成本2．企业承担的管制成本向立法者、执法者游说、寻租成本二、政府管制收益分析1．消费者的管制收益增加消费者剩余，减少消费者支出2．企业的管制收益提高效率后降低成本，增加收益三、管制成本与收益对政府管制供给的影响P27-30▲植草益的观点：政府管制必然会引起成本增大，如果全部政府管制成本通过价格转嫁给消费者，如果政府管制引起的成本负担（Pr’BCP比不实行管制时的垄断价格下的生产者剩余（PmJKPr）和资源配置效率损失(JKI)之和(PmJIPr)较小，则实行政府管制是有意义的。反之，这种政府管制是没有必要的。▲施蒂格勒的观点：如果管制成本小于消费者剩余增量与生产者剩余增量之和，则管制增加了社会福利，也就是说，管制的社会成本是负的。如果相反，一个产业通过管制获得垄断，管制的社会成本就是正的。也就是说，只有当管制成本小于消费者剩余增量与生产者剩余增量时，采取某项政府管制才是有必要的，反之，就没有必要。▲本人的观点：由于消费者剩余与生产者剩余只是人们在心理上的感觉，很难进行定量计算的，这就决定了上述两位学者的观点在现实中是难以操作的。因此，可以运用前面所讨论的计量政府管制收益和成本的方法，即预计实行某项政府管制后，消费者支出的减少数量和生产者因效率提高而增加收益的数量的加总数以计算政府管制收益，而以政府管制立法成本和运行成本等的预计加总数以计算政府管制成本，然后，通过对比政府管制收益与成本，以决定对特定领域是否值得采取某项政府管制，如果政府管制收益大于政府管制成本，则这种政府管制是必要的，否则，就没有必要采取这种政府管制。根据上述讨论，我们还可以引申出如下结沦：即使客观上存在某种政府管制需求，但如果为满足这种需求而提供的政府管制成本太高，这也不值得采取这种政府管制。也就是说，需要对上一节的观点作修改，即政府管制供需均衡未必是一种最理想的状态。最后值得指出的是：由于被管制对象(如某一特定产业)的技术经济特征和其它因素在不断发生变化，与此相关的政府管制需求和供给会发生相应的变化，从而会引起政府管制收益与成本的对比关系的变化。最后决定政府应该采取加强管制或放松管制政策。第三节政府管制俘虏理论1．利益集团与政府管制的关系具有相同利益的组织和个人形成一个利益集团(interestgroup)，各种利益集团都会对政府管制产生一定的影响。通常，特定利益集团与政府管制者的接触频率越高，关系越密切，管制者越容易接受其意见。管制机构的制度安排和管制权限等对管制者的约束机制也会影响各种利益集团对政府管制的作用方式。2．企业为什么对政府管制有特殊的影响力由于企业这一利益集团的规模较小(在一些自然垄断产业只有极少数家甚至一家企业)，而且，每个企业都能敏感地认识到可从优惠的政府管制政策中取得大量的利益，这就容易采取共同一致的行动；而与它(企业)相对的消费者利益集团则由数以万计的个体构成，政府管制政策对其造成的不利影响由各个消费者分担，对个人的影响并不大。因此，消费者个人往往缺乏为本集团的利益而积极努力的动机。这就使在众多的利益集团中，企业对政府管制具有特殊的影响力。许多实证资料都能证明这一结论。3．管制者追求的目标在西方正统的政府管制经济学中，通常假定政府管制者追求一系列社会目标，他们应该做的和他们实际做的是完全一致的。在这种假定下，对政府管制的理论分析就自然偏重于对政府管制行为的规范分析而忽视实证分析，即只分析管制者应该怎样做，而不是他们实际上是怎样做的。一些西方学者假定政府管制者是经济人，他们也追求私利。具体地说，政府管制者的追求目标可以分为直接与间接两类。管制者的直接目标是收入最大化，从短期看，他们的收入水平可能并不高，但从长期看情况就不同。如一些政府管制者在退休前脱离政府部门而去高薪的企业工作。管制者的间接目标包括追求那些非金钱的利益，例如，追求高级住宅、高级轿车等。正因为政府管制者有种种私利，才使企业进行各种寻租活动成为现实。4．管制俘虏理论企业作为一种利益集团，它对政府管制有特殊的影响力；而政府管制者有各种利己的动机。这两者相结合便为政府管制俘虏理论提供了现实基础。政府管制俘虏理论认为：政府管制是为满足产业对管制的需要而产生的(即立法者被产业所俘虏)，而管制机构最终会被产业所控制(即执法者被产业所俘虏)。这一理论的最大贡献者是曾获得诺贝尔经济学奖的乔治·施蒂格勒(GeorgeStigler)，他在1971年发表的《经济管制理沦》一文中指出：“经济管制理论的中心任务是解释谁是管制的收益者或受害者，政府管制采取什么形式和政府管制对资源分配的影响。”他通过实证研究而得出的结论是：受管制产业并不比无管制产业具有更高的效率，较低的价格。施蒂格勒的结论是建立在以下假设基础上的：(1)政府的基本资源是权力，利益集团能够说服政府运用其权力为本集团的利益服务。(2)管制者能理性地选择可使效用最大化的行动。建立在这两个假设基础上的第三个假设是：政府管制是为适应利益集团实现收入最大化所需要的产物。政府管制是特定利益集团的一种收益来源，通过政府权力在社会各利益集团之间的财富再分配，该利益集团就增加了收益。5．对管制俘虏理论的评价政府管制俘虏理论似乎是以否定政府管制和其它形式的政府干预为出发点的。在施蒂格勒等人看来，哪里有自然垄断，哪里就没有其它更有效率的可能。因此，按照这种假设，对于被管制的自然垄断产业，不是怎样提高经济效宰，而是有关利益集团如何分享垄断利益的问题。以芝加哥学派为首的政府管制俘虏理论的总体影响是增强了反政府管制的倾向。正是在这种理论影响下，在20世纪70年代和80年代，美国出现了放松政府管制的运动。由于政府管制俘虏理论存在相当大的局限性，它必然受到许多来自理论和实践的挑战。如果政府管制真是一种代价过于昂贵的政府干预，那么，就应该全面实行放松政府管制。但在现实中，许多国家对自然垄断性产业的政府管制仍然很有力度，有的国家还在加强政府管制。因此，一种更容易接受的观点是：存在自然垄断的地方，人们就不能完全依靠市场竞争力量，就需要有效的政府管制以刺激企业提高效率，保护消费者利益。但无论如何，政府管制俘虏理论的一个不可抹杀的贡献是：它为政府科学地制定与实施管制政策敲了警钟。6