行政事业单位国有资产管理创新研究

行政事业单位国有资产管理创新研究

报告第十八章提出了84项改革和57项创新。行政事业单位公共资产管理改革应成为进一步金融改革的新主题。行政事业单位公共资产管理的困难和问题，原则上只能通过改革创新来解决。一、行政事业单位公共资产管理现状1.行政单位资产及其他流动资产近年来,随着北部湾经济区开放开发,钦州市经济社会事业快速发展,行政事业单位国有资产规模日益壮大,2009—2011年末全市行政事业单位资产总额分别为806,295万元、1,087,521万元和1,111,295万元,分别增长34.88%和2.19%。在2011年行政事业单位资产总额中,行政单位资产为234,511万元,占21.1%,事业单位资产为876,784万元,占78.9%;从资产形态看,固定资产668,053万元,占总资产的60.11%,流动资产359,916万元,占32.39%,其他资产36,984万元,占7.5%;从地区分布看,2011年市本级资产416,969万元,占总资产的37.52%;县区资产694,326万元,占总资产的62.48%。2.国有资产管理机构和负责资2012年钦州市在市财政局设立了行政事业单位国有资产管理科,专司市本级行政事业单位国有资产管理工作,并负责指导县区资产管理工作,目前到位人员3人。3.广西与广西国有资产管理办法比较目前,我市行政事业单位国有资产管理规章制度,国家层面主要有《行政单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第35号)、《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第36号);自治区层面主要有《广西壮族自治区行政事业性单位国有资产管理办法》(政府令第68号);市级层面主要有《钦州市市本级行政事业单位国有资产出租出借对外投资担保管理暂行办法》(钦政办[2012]118号)、《钦州市市直行政单位常用办公设施配置标准(试行)》(钦办发[2011]93号)、《钦州市本级行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》(钦市财行[2009]23号)、《关于印发钦州市本级行政事业单位新增资产配置专项审核内部操作流程的通知》(钦市财资[2013]3号)等。二、行政事业单位公共资产管理存在的问题和原因1.办公用房使用情况(1)资产配置失衡问题仍将在一定时期内存在。虽然钦市本级出台了行政单位常用办公设施配置标准,资产配置失衡问题有所缓解。但由于资产购置资金来源的多样性,行政单位常用办公设施配置标准适用范围偏窄,仅适用行政单位和参公事业单位,在实施过程中又遇到一些难以意料问题;对非参公事业单位还没有科学合理的配置标准;长期失衡累积下来的矛盾未能有效解决等,行政事业单位国有资产配置失衡现象仍将在一定时期内存在,特别是房屋建筑物、汽车、办公设备等大宗资产配置领域。如在2012年调研的51个行政事业单位中,办公用房使用面积超过平均数的占39.22%,低于平均数以下的占60.78%,人均使用面积最低的与最高的相比为1:20,国有资产配置失衡现象突出。(2)资产使用效率不高现象仍较为突出。当前钦州市本级行政事业单位国有资产特别是固定资产使用效率仍然不高。一是配置失衡导致资产使用效率不高,存在部分单位有办公用房闲置或出租,部分单位却因无办公用房需要向外租用房屋,如2011年本级行政事业单位出租出借办公场所4.32万平方米,同时有51个行政事业单位租用办公场所2.79万平方米。二是一些事业单位基于事业发展需要竞相购置大型仪器设备,而对社会需求考虑不周,重复购置导致设备闲置,利用率低。三是单位资产缺乏整合平台,调剂困难,共享共用程度低,如钦州市至今还没有行政事业单位资产整合平台,资产整合难度大。(3)资产管理基础工作较为薄弱。由于部门、单位资产与财务管理工作结合不到位,后续建章立制管理工作跟不上来,部分单位资产管理出现“前清后乱”现象。一是有些单位没有设置固定资产账目,致使资产账实不清甚至损失浪费。二是有些单位只有固定资产总账,没有固定资产明细账,更不设固定资产卡片账。三是有些单位固定资产账户只有总金额,没有实物、明细分类账,致使实物量金额与总账金额不符,资产总额与实物存量模糊不清。四是有些单位对固定资产的增减不记账、出入库不登记、领用不办手续,管理混乱。五是会计核算不规范导致资产管理账实不符。如购建的资产不及时入账或不入账,无偿调拨资产不入账,使资产游离在账外;该核销的不核销,该报废报损的不处理,不办理申报审批手续,长期挂账等。2.管理体制不健全行政事业单位国有资产管理之所以产生这些问题,一是思想认识不到位,相当一部分单位领导和管理人员存在重钱轻物、重购置轻管理、重资金管理轻资产管理的思想,对资产管理重视不够。二是管理机构设置不够规范,行政事业单位国有资产主管部门有些县区是财政部门,有些县区是国资部门;从行政事业单位本身来讲,还有一些主管部门和单位未明确国有资产管理机构。三是管理人员严重不足,2011年全市行政事业单位国有资产1,111,295万元,财政部门专职、兼职资产管理人员只有31人,人均管理资产35,848万元,特别是市本级配备3人管理行政事业单位国有资产达416,969万元,人均管理138,990万元,人员配备与管理资产规模极不相称,管理人员严重不足。四是管理职能不够明晰,职责分工不够明确,如财政部门与国资部门的管理权限不够清晰,机关事务管理局与财政部门的管理权限不够清晰,行政单位与事业单位、事业单位与企业之间的边界不够清晰、资产性质界定困难,国有资产具体占有使用的单位内部财务管理与资产管理权限不够清晰等。五是管理机制不够健全,缺乏从资产入口、使用到出口的有效管理机制。三、支持行政事业单位公共资产管理改革的对策和建议1.积极认识资产管理,稳步推进行政事业单位国有资产管理改革。结合《行政事业单位国有资产管理办法》以自治区人民政府发布《广西壮族自治区行政事业性单位国有资产管理办法》(2011年自治区人民政府令第68号)为契机,进一步统一行政事业单位国有资产管理的认识,从思想上、行动上认真重视资产管理工作,稳步推进行政事业单位国有资产管理改革。2.明确部门职责,明确机构与人员(1)明晰部门职责。行政事业单位国有资产管理是一个系统工程,推进行政事业单位国有资产管理改革,需要明晰部门职责。《广西壮族自治区行政事业性单位国有资产管理办法》(2011年自治区政府令第68号),以地方法规形式明确规定了各级财政部门、主管部门、行政事业单位对资产管理的职责权限和范围。(2)落实机构与人员。人员是行政事业单位国有资产管理的关键。在明晰各自职责关系和职责范围基础上,各级财政部门应设立专门的行政事业单位国有资产管理机构,配备必要的专职管理人员;各主管部门、行政事业单位应明确国有资产管理机构和专职管理人员,并实行备案制管理。单位资产管理专职人员应优先从财务人员或办公室人员中选择,以方便资产管理与财务管理的衔接,确保单位资产管理工作顺利开展。3.办公用房、公务用车实行专业化集中管理,实行行政事业单位国有资产管理绩效考评制度,推进资源管理规范。在部门(1)建立行政事业单位国有资产预算制度。建立科学统一的行政事业单位国有资产预算制度。行政事业单位国有资产预算应反映单位各项资产存量情况、增量依据等情况,如依据单位职责、事业发展规划和人员编制以及资产配置标准所确定的资产占有使用额度、单位占有使用资产现状、行政事业单位资产预算计划书、单位资产预算执行情况等。行政事业单位国有资产预算编制与部门预算编制应同步进行,单位编制资产预算后,随同部门预算“一上”报同级财政部门的行政事业单位国有资产管理部门(简称财政国资部门),由财政国资部门商财政业务预算管理部门审核提出意见,才能报财政预算管理部门纳入部门预算编制计划。为确保行政事业单位国有资产预算制度的有效执行,需要从以下几方面增强行政事业单位国有资产预算制度的刚性:没有编制资产预算或未经财政国资部门审核的资产预算,财政预算管理部门不予列入部门预算,财政业务预算管理部门不予受理经费拨款计划,政府采购监管部门不予纳入政府采购计划,政府采购部门不予实施政府采购,国库集中支付部门不予拨款。至于行政事业单位国有资产预算编制所需的软件技术支撑,可以在现行部门预算编制软件系统中增挂行政事业单位国有资产预算编制软件处理模块。(2)推行大宗资产与专项设备的专业化集中管理制度。行政事业单位大宗资产与专项设备的专业化集中管理是当前市场经济国家与地区政府财产管理的一种普遍方法,这种专业化集中管理模式通过即时调剂等方式,可以提高资产的使用效率,有效防止资产闲置与浪费,而且还能更好地保全资产,减少由于使用与管理不当而造成的损失。办公用房、公务用车在行政事业单位国有资产中占有相当大的比重,可以先在行政事业单位的办公用房、公务用车进行专业化集中管理试点,对行政事业单位的办公用房、公务用车进行专业化集中管理,明确专门管理机构,对本级办公用房、公务用车进行清查、核实、登记、统计工作,并在此基础上建立和完善管理台账,与行政事业单位国有资产管理系统相结合,建立管理网络;研究制定本级政府管辖范围内行政事业单位办公用房、公务用车管理办法和实施细则,与预算相结合,做好统筹、配置、管理、监督等。在总结办公用房与公务用车专业化集中管理经验基础上,稳步推进其他专项资产的专业集中管理,在不降低服务质量与数量的前提下,实现资源整合与共享共用,大幅提高专业设备的利用率,节约财政资金。(3)实行行政事业单位国有资产管理绩效考评制度绩效考评制度是按照既定的工作目标或绩效标准,采用一定的考评方法,评定部门单位的工作任务完成情况、工作职责履行程度和事业发展情况,将评定结果反馈给部门单位,并作为奖惩部门单位依据的一种制度。绩效考评制度体现了部门单位业绩,领导政绩,更重要的是考评结果直接与干部职工个人绩效工资挂钩,无论是对部门单位,还是对领导、对个人都紧密相联,利益休戚相关。因此,把绩效考评制度引入行政事业单位国有资产管理工作,将会是一种行之有效的强力