清代的府、州、县财政

清代的府、州、县财政

一、第二,立足于原有财政史料,提出了新的区政调解难题过去，对金融体系历史的研究，尤其是对直辖市的政治结构和对中央政府的金融分配的研究，主要是从金融史和区域地理学的角度进行的，反映了纵向和横向空间研究的不同方面。对于这两个维度,如包伟民所指,纵向就是将国家财政按制度分为财政收入、支出与管理机构三部分;横向则是按政府机构的行政级别分解为不同的层面。岸本美绪曾指出:“欧洲的绝对主义国家、中国清朝和日本德川幕府进入近世(earlymodern)国家时,所面临三大共同的课题:一是民族、宗教问题,国家以何种正当性理论处理国家统合?二是社会编制问题。国家以怎样统制自然而然发生的社会集团,建立统一与稳定的政治制度?第三是市场经济与财政问题。当市场经济成为可支撑的政权财源时,国家如何控制经济来筹措日渐庞大的开支?”另外,对于古代的州、县财政问题,郑振满以《福建省例》为例,指出地方财政在清代前后经历了变化,即清廷对地方政府存留经费实行集中统一管理,在一定程度上限制了道、府、州、县各地方的行政自主权。受前人研究思路启发,本文试图立足于既有财政史料,在研究视角方面进行新的尝试。清代赋役征收类官方文书(包括《赋役全书》、地方志等)的第三个主要部分“存留”,主要按“薪俸”和体现各层级人员编制的“工食银”两部分形成政府开支,而省、道、府、州、县具体衙役每人工食银在账面上基本都是6两,具体行政级别的差异体现在薪俸银和衙役的编制上。显然,这些表述存在诸多疑点。首先,需要强调的是,诸如皂隶、门子等“力役折银”早在明代就已形成,具体的此类编制数目未必等同于真实人数。本文将以具有典型代表性的湖南省州县为例,着眼于比较存留部分在同省所辖不同府、同府之下不同县之间的分配关系,试图探讨府、州、县的新设与裁撤之后原有税收的析分与重组,以及具体政府人员的配置调整等问题。之所以选择湖南省,原因在于:首先,太平天国战乱后,该省受到较大的破坏,战争作为明确变动的分界线,可以排除其他因素或事件的干扰。其次,道光《湖南赋役全书》对于政区调整的各府、州、县具体人员调整也有较明确的记载。雍、乾两代,湖南的政区调整幅度较大,府、州、县各役工食支出的重组方案亦得到体现。这对于考虑政区变动时,如何调整原来已有的财政结构,实现政府对“理想化”的资金配额和人员编制的重组,怎样处理新设、废置、析置、合并等传统政区地理议题,有着重要启示。二、政府划分真水康树认为直隶州的设置,主要是由于“创建作为财政收入源最理想的府—县系统的试验阶段被设置的”。1.岳州的变化现存的康熙二十四年(1685)、乾隆元年续修、乾隆十年等《岳州府志》版本中,2.郴州政府的变化乾隆《辰州府志》对于乾隆元年分沅州、黔阳、麻阳三县到另一府的记载比较简略,但对于新沅州府成立之后的记载相对详细。3.部门基层变动时地方财政的变动现存桂阳州方志中,最早的康熙版本中综上所述,岳州、辰州、衡州3府在经历政区调整变动后,地方志所载存留经费内容也发生了相应变化。因此,如果仅依据地方志查看政府支出分配到各县的具体内容,可能会遗漏诸多细节,从而难以捕捉到行政层级变动时地方财政相应的变化。相较而言,《湖南赋役全书》中的记载相对更为详细,从而可以进一步深入探讨府州县的细分财政架构。由多个县来“共治”与方志相较,《赋役全书》的相关记载更为详细,其具体内容于存留项目之下,分为俸薪和工食两个大类。这两类基本上均为固定规制,如同省的各府级别俸薪均为105两。工食部分包括了门子、马快、步快等内容,依行政层级不同人员编制略有差异,但相同级别的总人数均为定制。例如,知府部分步快均为16名,同知一级则统一为8名。笔者按这些细目款项,绘制了图2。从图2可以看出《赋役全书》中款目包括俸薪和工食两个部分,均存在着拆分、组合现象,体现为同一款项是由多个县来“共治”。例如,对于衡州府知府而言,衡阳县负责全部门子2名,只作一个方框,而俸薪则不是,即对应有共治县时,以分组所示。在从辰州府组建沅州府时,只需将黔阳、麻阳、沅州(后改为芷江,图中用虚线表示)数县经费完整地从原属府下剥离出来,形成新的沅州府经费编制,这部分经费在《赋役全书》沅州府部分能够完全对应。但从衡州府中析分清泉县和从辰州府中析分沅州府两种情形,又略有不同。前者直接在府经费以下同知部分析出新县经费,后者则除了同知部分,亦在知府部分整块析出相应的新设府(黔阳、沅州部分)的经费。因此,新设政区会带动对应所辖县部分经费一起变动。此外,衡州府的工食中经历部分原来均由桂阳州征解,但当桂阳州成为直隶州后,该部分经费也独立了出来。图2显示了构成府经费中,不同共治县的行政层级因素(地理就近)起到了决定作用。以下再进一步讨论新设县的情况。三、衡州府司狱的裁僚决定由于在核算政府衙门各职的经费和编制时,可能会仅参照会计账面上的数字编写,而这些数字并非真实对应所辖州县的实际情况。因此对于方志、《赋役全书》中存留款项经费分配的真实性,应当存疑。不过本节主要讨论有关衡州府从原来衡阳县中析出清泉县的例子,这种对应关系在某种程度上确实存在,也使得前文关于府析州县后经费调拨、共治等问题的论证更为充分。宣统《清泉县乡土志·沿革》中收录了一份重要奏折,该折为“乾隆二十一年七月衡州府知府孔传祖所奏详赍分县清册事”。其中,涉及乾隆二十一年二月初十日湖南巡抚陈弘谋奏请设置新县,最后在当年九月正式成立清泉县之事。该奏折披露了清泉县析分时,各行政机构在新、旧两县中变动的详细情况。衡阳县需要一分为二,最主要的原因大致在于其为“冲、繁、疲、难”最要缺之地,钱粮征收压力较大,即“衡州府属衡阳县,原拟冲、繁、难三字,今因钱粮最不能依限完纳,应请改为冲、繁、疲、难四字兼全”。将东、南二乡划归新县后,人、地、钱粮均分拨两县,同知俸薪减给新县,其余银两拨祭祀之用。新设县所需要按标准配备典史、监狱、仓厫等机构。衡州府原来就有司狱一员,现今因新县衙署就在府旁,府审之犯可禁县监,府司狱就可直接裁改为典史。换而言之,即将府机构中政、财、法、学几个权力部门分别径改为对应的县机构即可。这一请求很快获得批准,衡州府同知被裁汰,“其捕务归并通判管理,即在府城内添设知县一员,与衡阳县划疆而理”。巡抚分造正、杂钱粮册籍时,将“同知俸薪除减给新县外,据该抚奏称留拨祭祀之用,但留为何项祭祀动用之处,并未声叙。……礼部核办新设知县衙署,准将同知衙署移盖推官署基,衡州府司狱准其裁汰,改为新县。典史即以府监作为县监,应设仓厫。……户部核办新、旧两县既系同城,其文庙照例无庸分建,衡阳训导准改为新县训导。门斗、斋夫照旧分拨,衡阳县取进文童原额查雍正二年由大学议照府学之例,定为二十名,分设新县地……分设新县地不加广,人不加众,学额未便加增”。两县边界的划分最终得到确定:西北隶衡阳,东南隶清泉,其城内自南门正街至北门正街,中分以西属衡阳,东属清泉。清泉知县江恂参与了将同知改为县署的工作,在其所修的乾隆《清泉县志》的存留经费部分记载如下:存留本县项下:原本府斗级一名,今改县斗级工食银六两,本府斗级二名,本县民壮十二名,原民壮改补仵作一名,原奉裁民壮三名,库子一名,斗级一名,府学教授、训导俸薪额银三十一两五钱二分,斋夫二名,门斗三名,府学廪生四十名,膳夫四名,分拨县学训导俸薪额银十五两七钱六分……拨补项下:(每年于安仁县关支)同知门子二名,改归县役工食额银十二两(每年于耒阳县关支)同知步快八名,改归县马快工食额银四十八两(每年于酃县关支)同知轿伞扇夫七名,改归县役工食额银四十二两(每年于耒阳县关支)本府禁卒工食银内改拨县库子一名(每年于酃县关支)原府禁卒改拨县斗级一名(每年于酃县关支)府禁卒八名,改归县役内坐编衡山县六名(每年于衡山县关支)(缺)二名,坐编酃县奉裁司狱司俸银拨给典史俸薪额银二十一两五钱二分两(每年于嘉禾县关支)府禁卒工食内改拨典史门子一名(每年于酃县关支)府禁卒改拨典史马夫一名(每年于酃县关支)司狱皂隶改拨典史皂隶二名(每年于嘉禾县关支)(以下细目略,不记载内除扣灾减外实支数额)与之进行对照,《湖南赋役全书》也将这些细目析分记录下来(即上段文字中划线部分):同知坐支24两、安仁县21两两项构成了新县俸禄45两、门子2×6=12两(耒阳县支给)、皂隶12×6=72两(县坐支)。这也证明衡阳县、清泉县在《湖南赋役全书》中出现的同知支出经费完全析出,并非只是文本改动。比如,清泉县明细如下:知府:斗级二名,通判:俸薪:二十四两五钱二分,门子二名,府学:俸薪:三十一两五钱二分,……知县:俸薪改知县俸额银四十五两,(本县二十一两,安仁二十四两)同知:门子改县门子二名(耒阳)皂隶:改县皂十二名(本县)仵作二名(衡阳一名,本县一名)同知步快改拨马快(酃县)民壮十五名(本县)府看监改县禁卒八名(衡山六名,酃县二名)同知轿伞扇夫改拨县轿伞扇夫七名(耒阳县)库子二名(本县一名,酃县一名)斗级三名(本县二名,酃县一名)显然,除了格式以外,《湖南赋役全书》与方志在内容上大同小异,编制人数、来源、县名等完全一致,并指明了经费来源情况。《湖南赋役全书》中衡阳县部分也有完全对应的内容:知府薪俸:一百三十四两四钱四分、一百五两(顺治裁银后)门子二名、斗级三名同知(乾隆十一年裁)二季派,共二十四两皂隶十二名,共七十二两通判薪俸四十八两(顺治改为二十四两五钱四分)门子二名(顺治改为二十四两五钱四分)教授一员,俸三十一两五钱二分,斋夫二名,共十二两膳夫二名,共十二两门斗三名,共七两二钱,由此看来,无论是析分出的清泉县或是原衡阳县,都能找到这些划入或划出的项目,数目也完全对得上。从衡阳县中剥离出来的清泉县,重新建立起县级财政编制,与全国县的统一标准配置(如县支俸45两)完全一样。因此,孙传祖的奏折、方志地图和财政明细三方面证据在此完全吻合,下面将进一步讨论在这次分县过程中,涉及到的财政方面调整的背景。清泉县的新设固然有其自身需求,然将府同知直接改为一个县,将面临两个比较大的问题:一是财政编制上的配置存在着落差。如从全国统一标准来看,同知支俸80两,而县只有45两,同知有步快2名,而县为马快2名等。二是府、县经费来源从性质上来说也完全不同。府同知作为府级行政单位,财政支出为整个府的其他县分摊,并不由府治所在地单独承担,但县则一般自负收支,各自独立,不与邻县相关。无论在《赋役全书》或是方志中,我们都可以看到这样的财政重新组合的结果是,衡阳府同知在裁撤后并未按照原有编制重新设置一个新的同知,新设县的代价是原府的削弱。清泉县在新设之后主要开展了两项工作:第一步是将与原有府同知中相对应的刑、仓、学等同性质的力役账面项目调整,如步快直接转为马快等。现实机构也进行了配套变动,将同知翻修成县衙,直接把府司狱改为县典史,这些转化不是随意而为,而是按该机构原来的功能对应升级,即前文所说政、财、法、学几个机关各自对应变更。第二步对应转换后仍有不足的部分,通过相邻县份拨补运行,即新县继承了原来部分府具有的优势。虽然地理划界早已清晰明确地完成,但财政的责权析分并没有完全定型。这不仅与府治衡阳县相关,也与该府所辖其余邻县有紧密联系,有其他财政独立县分所不具的特殊性,即由其他邻近县分“关支”“支领”的情况,显示不是实际独立的财政情形,这也是由其地理、政务方面的重要性所决定的。为便于读者直观理解财政拨划的所属关系呈现的空间特点,笔者根据《湖南赋役全书》中所引各县分拨的材料,在图1中绘制了所有指向“清泉\衡阳县”的箭头。从中可以看出,清泉县经费开支基本受到整个衡州府除常宁县之外其他所有县的影响。此外,桂阳州早在雍正十年就脱离了衡州府,升为直隶州而与府平级,但其辖县嘉禾县仍出现在新设清泉县典史俸薪、皂隶经费项下,呈现出交错关系。我们看到,这样的政区调整表现在经费改动上是小心翼翼、谨守分寸,于是分配记录上显得残缺不全。但如前文孙传祖的例子,“分设新县地不加广,人不加众,学额未便加增”,在政府机构整体编制规模上保持了稳定状态。胡恒曾指出,多层级分防体制的形成与清代赋税“定额化”之间存在着隐秘联系,概括为“追求政区稳定和官员定额是理念上追求的理想状态,因为中后期除边疆外,并不鼓励积极设区,于是出现平衡定额制度与新置政区刚性需求矛盾,解决之道是将原驻在府州县的佐贰官分防”。反观“冲繁疲难”4个县的等级评定标准,新设的清泉县是“繁、疲、难”,继承了原来衡阳县的“繁、疲、难”,这显然是由于“赋税征收出现困难时,分县可以缓解由考成制度造成的种种问题”。乾隆三十五年,湖南巡抚觉罗永德奏请将零陵知县陈三恪调为清泉知县,以代替因办事不力而被革职的知县马乾怡。此时的清泉县知县尚为试用知县高淳德,永德的意图是将零陵县干练的知县陈三恪与高淳德“对品调补”,以应对清泉县较为复杂的政务。其实,高淳德在试用知县期间表现并无大过,但仍调往零陵县,视其表现再作实授。朝廷明文规定:调补官员“除降革、留任例有展参及督催分数钱粮承追、亏空、赃罚等案不准调补外,其承追督催不作分数之杂项钱粮及降俸、住俸、并罚俸在十案以内者,仍准调补至历俸未满三年,人地实在相需,准令该督抚专折奏闻”。与陈三恪相类似,由原安仁县调补至清泉县知县的李玉树因“大计卓异”先于乾隆三十三年署靖州直隶州知州,后于四十一年被委署辰州府同知暨桂阳州知州。桂阳直隶州系“繁、难、中缺”,桂阳州知州宦儒章患病后,湖南巡抚颜希深和湖广总督陈祖辉商议,认为李玉树“练达老成、吏治熟谙”,希望派其署理桂阳直隶州,并“仍接算俸次、另请实授”,但最终遭到吏部福隆安驳回,仍按“繁、难、中缺”知州按月铨选的惯例产生人选。四、县的财政投入由以上分析可知,我们看到无论从零陵县、安仁县到清泉县,或是从靖州直隶州到桂阳州直隶州,其官员均涉及从旧有州县到新设州县的平级对调