山西省典型县域公正转型摘要报告

能源基金会山西科城能源环境创新研究院(以下简称"研究院")于2017年1月成立，是一家独引用建议太原理工大学中国社会科学院高剑峰山西省社会科学院丛建辉山西大学王国峰山西财经大学若无特别声明，报告中陈述的观点仅代表作者个人意见，不代表能源基金会的观点。能源基金会不保证本报告中信息及数据的准确性，不对任何人使用本报凡提及某些公司、产品及服务时，并不意味着它们已为能源基金会所认可或推造体面工作和高质量的就业岗位。2021年4月22日，国家主席习近平在领导效。在绿色转型过程中努力实现社会公平正义。2023年4月15日《中华人民炭行业从业人数全国第一，119个县(市、区)中94个有煤炭资源分布²,部分产煤大县煤炭相关产业占全县经济总量近80%。近年来，面对严峻复杂的3.articlehtml山西省典型县域公正转型摘要报告01典型县域公正转型研究框架0102山西省煤炭行业发展现状0503典型县域转型对比0904典型县域公正转型分析1305政策建议2706结语30典型县域公正转型研究框架里约联合国环境与发展会议从国际层面来看，公正转型概念从20世纪90年代就在国际工会组织坎昆气候大会(COP16)巴黎气候大会(COP21)卡托维茨气候大会(COP24)格拉斯哥气候大会(COP26)沙姆沙伊气候大会(COP27)从公正转型概念在工会运动和气候运动中的演变可以看出其内涵具有较强的一致性：即始终以受能源低碳化转型影响的工人为主要关注对象，而对工人的关注又以再就业为重点，通过创造体面、还强调包容性发展，这不仅体现在对贫困人群、女性等弱势群体的关注，还体现在转型过程中对政府出资为受环境政策影响的失业工人提供临时工资、财政和技术支持。为受环境政策影响的失业工人提供高质量的替代就业，在社区内发展劳动密集型产业是公正转型项目的重点。通过公正转型促进可持续发展，将社会进步、环境保护和经济发展纳入民主治理框架，尊重劳工和其他人权，实现两性平等。为所有转型涉及的工人提供体面工作，社会包容，消除在向绿色经济转型过程中为职工、公司和社区提供支持。不仅强调为失业工人创造工作岗位，还提出对转型部门、城市、社区等层面的关注，并强调转型中社会利益相关者的参与至关重要。公正转型是一个全球经济范围的过程，以工人、工会组织、企业、政府等主体之间的社会对话为基础，通过计划、政策和投资，在实现减排目标的同时创造绿色和体面的就业，消除贫困，促进社区繁荣和韧性。对公司而言，公正转型是一个企业范围的过程，以工人、工会和企业之间的社会对话为基础，规划和实施公司的减排措施。目标是减少排放和提高资源生产率，保持和改善就业，最大限度地提高对工人和当地社区的积极影响，并让公司抓住低碳转型的商业机会。保护那些在向低碳经济转型期间很可能受影响的职工和社区，同时确保转型产生的利益和机遇能为公众共享。山西省典型县域公正转型摘要报告专栏-中国公正转型内涵专栏-中国公正转型内涵山西省典型县域公正转型摘要报告煤炭行业工业增加值占总工业增加值的比例资源高效开发利用战略性新兴产业占比(%)服务业增加值占GDP的比重(%)旅游业增加值占地区生产总值比重(%)小微企业占比(%)煤炭行业占总就业人口比例(%)是否有失业救助、最低生活保障机制煤炭行业就业人员参保率(%)失业人员参加再就业培训的比例(%)培训人口比例(%)生态环境保护森林覆盖率(%)矿山生态修复治理率(%)空气质量优良天数比率(%)地表水劣V类水体比例(%)是否有职工、工会在转型过程中的参与机制是否有对话平台山西省典型县域公正转型摘要报告2.1煤炭生产情况山西是世界五大煤炭主产地之一，更是中国重要的煤炭基地，拥有晋北、晋中和晋东三大煤炭基地，大同、宁武、河东、西山、沁水、霍西六大煤田和十大矿区。其中，石炭—二叠纪煤分布范围最广，高强度开采资源已基本枯竭。图2-12010—2022年山西煤炭产量及全国占比数据来源：国家和山西省统计局官网近几年，中国煤炭产能进一步向晋陕蒙新等中西部省份集中。山西省原煤产量持续上升，连续三亿吨。为保障全国能源供应，2021-2022年占全国原煤产量28.66%。“十四五”“十五五”期间，煤炭增产保供仍将是山西的重点任务。改革开放40年来，山西是全国最大的煤炭和焦炭供应地，煤炭产量长期占全国总量的1/4以上，焦炭产量长期占全国总量的1/5以上。2010—2021年期间，山西累计开采煤炭110亿吨，外调70亿吨，占煤炭产量的64%,2021年煤炭出省量占煤炭产量的64%,较2010年下降5个百分比；累计焦炭生产量11亿吨，外调8亿吨，占焦炭产量的76%,2021年焦炭外调出省量占焦炭产量的18%,较2010年上升6个百分点。山西煤炭行业由大型国有企业主导，在区域煤炭生产和相关产品供给的部署和运行中发挥着核心作用。2020年山西原有七大煤炭集团9与国新能源集团经战略重组为焦煤集团、晋能控股集团、以及新材料、燃气、煤化工三大新兴产业集群，煤炭行业集中度大幅提高。2021年，焦煤集团、晋能控股集团、华阳新材料、潞安化工的煤炭产量63995万吨，占全省产量的53.64%。山西省工业企业主要集中在煤炭开采和洗选、石油加工、炼焦和核燃料加工业，黑色金属冶炼及压延加工业，电力、热力生产和供应业等煤炭相关产业。2021年，煤炭开采和洗选行业的税收、资产、就业人数和营业收入分别点规模以上工业企业的比例为72%,52%、44%和40%。10.cnindexphpcontentindexshowcatidid山西省典型县域公正转型摘要报告由于采煤造成的生态环境问题以及交通、房屋建筑、农田水利等设施破坏，恶化了煤炭矿区居民的生存空间。煤炭开采造成区域生态环境价值损失，进一步阻碍了区域绿色经济的发展。据山西省国土部门的资料显示，至2015年，山西煤炭开采导致生态环境经济损失至少达770亿元；至2020年，煤炭开采导致生态环境经济损失至少达850亿元"。虽然在外部经济压力和去产能政策推动下，山西煤炭行业从业人员数量不断减少。但由于历史原因和矿井特点，山西省煤炭采选行业平均用工人数居全国第一，占全国同行业比重呈上升趋势。2021年，山西省煤炭采选行业平均用工人数87.86万人，全员工效为1369.8吨/人年，远低于内蒙古和陕西等煤炭生产大省，同时也低于全国平均水平，相比其他产煤大省，山西省未来受退煤影响的人群规模将更大。(4)煤炭行业将面临大规模就业缩减2035年前，山西省煤炭采选行业就业缩减将主要源于劳动生产率提高带来的自然挤出影响。2035年后，随着碳中和政策的加速推进，就业影响将由“双碳”目标下的煤炭压减政策主导。2020-2060年期间，预计山西煤炭行业的就业总到288万左右。---无技术-基础政策情景---基准技术-基础政策情景山西科城能源环境创新研究院3.1典型县域筛选临汾市万吨山西省典型县域公正转型摘要报告从煤炭产量增速上看，云冈区、高平市、灵石县、柳林县、沁水县煤炭产量增速都在7%以上，煤炭行业仍处于快速上升阶段；平鲁区、泽州县、灵石县、柳林县，煤炭产量增速较低，煤炭行人均可支配收入/人均GDP更能反映煤炭大县经济真实水平，第三产业占GDP比重越大则GDP对人均收入的贡献越大。因此人均DPI/人均GDP能在一定程度上反映地区转型程度孝义市人均DPI/人均GDP比值高于山西省平均水平可支配收入/人均GDP较低，对煤炭产业依赖度最高。成长期成熟期煤炭增速快，产业依赖度低高平市、孝义市、云冈区衰退期成长期煤炭大县煤炭增速仍处于上升阶段，关注成长期煤炭大县公正转型，将最大限度地降低区域能源转型成本，在“双碳”背景下，创造更加公正转型环境，推动区域率先实现转型。2022年，沁水县GDP突破400亿，煤炭增速为7%,人均DPI/人均GDP为0.14,是典型成长期煤炭大县。本研究将重点研究沁水县公正转型面临的问题和挑战，结合县域经济资源禀赋，提出合理的公正转型路径和建议。同时，本研究将孝义市和云冈区作为成熟型代表、泽州县作为衰退型代表，通过案例调研，与沁水县开展对比研究，分析不同阶段的典型煤炭大县在能源公正转型中的差异化山西省典型县域公正转型摘要报告本研究在山西省内选择了晋城市沁水县、泽州县、大同市云冈区，吕梁市孝义市等煤炭大县，通过县域主要经济指标比较，挖掘不同发展阶段的煤炭大县共性和特征。表3-2典型县域2021年主要经济指标对比云岗区全国GDP(元)常住人口(人)人均GDP(元)人均DPI(元)人均DPI/人均GDP一产占比(%)二产占比(%)三产占比(%)原煤增速(%)数据来源：山西省统计年鉴2022三产占比(%)二产占比(%)一产占比(%)◆人均DPI/人均GDP图3-3典型县域2021年三产占比与人均DPI/人均GDP(1)各县经济总量偏低，第三产业发展滞后，转型压力大四个典型县(市、区)中，云冈区、孝义市人均GDP低于同期全国平均水平(8.1万元);人均可支配收入高于同期全国平均水平(3.5万元)的只有云冈区，各县经济总量偏低。四个典型县(市、区)第三产业增加值占GDP比例均远低于同期全国水平(53.3%)。上世纪70年代以来，在经济服务化趋势下，三产占比成为产业结构高级化的合理指标(吴敬琏，2008;干春晖等，2011)。该指标严重滞后由山西省煤炭资源型经济特征决定，反映了山西省产业结构较为低级，迫切需要通过产业转型实现产业结构高级化。(2)部分县人均GDP与人均可支配收入差距悬殊，经济增长对县域居民增收作用有限(3)产业转型是使经济增长惠及本地居民的重要途径之比分别为0.49和0.46,均高于全国水平(0.43),且近年两项指标增长率较为接近，表明当地云冈区—山西省典型县域公正转型摘要报告4.1沁水县基本情况低山丘陵区、河谷平川区三种类型，其比例为4:5:1。沁水县人口数量为19.65万人，位列晋城市高平市废图4-1沁水县地理位置图地处沁水煤田腹地，沁水县煤炭保有资源储量148.46亿吨，全省第一14,全县含煤面积2421.9平市探明储量的34.5%、49.6%、93.3%。图4-22017—2022年原煤和洗选煤产量及增速沁水县全县林地面积194.9万亩，森林覆盖率48.6%,拥有华北地区最多的原始森林资源，先后荣获国家园林县城、全国“两山”理论实践创新基地、国家生态文明建设示范县等近20个国家级荣誉称号。2020年成为全省唯一一个GDP超300亿元、一般公共预算收入超25亿元、空气质量排名前十的经济和生态“双嬴”县，具有转型发展的良好条件和迫切诉求。山西省全国空气污染指数细颗粒物PM2.5年平均浓度(微克/立方米)(3)历史文化名县沁水县是联合国地名专家组命名的“千年古县”,拥有厚重的文化历史。第三次全国文物普查，沁水县在册的文物数量共计705处，其中古建筑522处，占总数的74%,具有较高价值的有50余处。已有9个村被列入国家传统村落保护项目5。煤炭开采对区域文化遗产影响也将是区域公正转型的重点关注领域。4.2沁水县经济社会现状年以来全县GDP增速大幅提升，2021年，沁水县地区生产总值完成331.1亿元，增长11%,2022年突破“400亿元”(426.8亿元)大关，同比增长11.3%,较全国GDP增速高出3个百分点，总量连续两年排名全省第3位、全市第1位。60%左右，煤炭行业利税占工业总利税的比例最高达到79.09%。2022年，煤炭行业总产值、利——煤炭行业占工业总产值比例(%)煤炭行业利税(亿元)煤炭行业占工业总利税比例(%)“十三五”以来，全县二产比重呈逐渐上升趋势，2022年二产占比84%,6年上升接近14个百分点，三产比重逐渐减少。从固定资产投资来看，2022年沁水县固定资产投资额达到102.9亿元，同比增速20.3%,二次产业投资占固定资产投资比重达到77.9%,其中采矿业固定资产投资占比达到52%。三次产业对经济增长的贡献率分别为1.4%、87.2%和11.3%,分别拉动经济增长0.2、9.8和1.3个百分点。图4-42016-2022年沁水县三次产业结构数据来源：沁水县统计公报图4-52022年沁水县三次产业投资占固定资产投资比重数据来源：沁水县统计公报40周岁以上约占50%以上初中及以下文化程度占80%以上男性占比80%以上技能单一强化政策情景按照预测，沁水县煤矿工人将按照每年632人(基础情境下),每年800人(强化政策情境下)占比外部分流、内部分流、培训转岗内部安置、内部退养、外部分流、公益性岗位托底转移就业、外部分流、培训转岗(4)非煤产业发展乏力替能力主要瓶颈弱1、煤层气矿权高度集中，全县气矿权大部分掌握在中石油、中海油等央企手中，各矿权主体对煤层气资源的开发均各自为政，与地方发展的协调性、融合性差。2、煤层气就地消纳和工业应用量较少，高附加值转化利用项目少，没有将资源优势转化为产业优势。强1、受制于区位和交通，客源主要来自周边地区，且季节性强；2、产业模式与周边区域趋同，无独特优势，欠缺核心吸引力和文旅康养品牌；3、配套基础设施不完善，项目开发滞后；4、专业人才引进难，服务低端化。强1、特色农产品产量低，规模化生产难；2、特色农产品与山西周边地区趋同，包装好的农产品在本地出售难。中医药产业+弱1、受土地制约，难以扩大种植面积，规模化量产难度大。2、技术人才引进难。山西省典型县域公正转型摘要报告山西科城能源环境创新研究院(1)公正转型主要政策措施效果评估主要政策转型驱动新产业培育政策+无明显支持政策。能源绿色低碳转型政策电补贴；发布煤炭矿山环境治理恢复资金管理办法，加强煤炭企业生态修复资金保障。+在初期，效果未显现。中央预算内资金17。+国、全省、全市水平。内部转岗，部分利用“去产能”专项资金进行提前退养补偿。金融信贷支持+产业单一，能享受支持的主体较少。项目审核、土地利用、科技研发等支持政策2021年10月，国务院办公厅印发了《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》,从规划管控、产权激山西省典型县域公正转型摘要报告山西科城能源环境创新研究院CashareihnovationIrattutedfEnergyE新兴产业果罐况政策方向相关政策煤炭行业转型煤炭绿色化转型政策(减少煤炭行业污染物排放、碳排放、生态破坏等方面的相关政策)煤层气开采生态环境问题综合整治、瓦斯综合利用、煤炭节能降碳(如智能化、产业链延伸等)煤矿智能化建设方案替代产业培育新兴产业发展规划工业转型政策新兴产业发展支持政策(土地、资金、技术创新、人才引进等)人才政策、《沁水县村级光伏电站补贴实施细则》《沁水县护航煤层气全产业链高质量发展专项整治行动实施方案》采煤沉陷区治理搬迁安置煤矸石综合利用"十四五"公共服务和社会保障发展规划、困难群众基本生活保障、企业破产退出和救治机制、企业开展职工职业技能提升培训补贴政策《县城城市双修专项规划》山西省典型县域公正转型摘要报告(2)公正转型主要问题识别可支配收入24880元，人均可支配收入占人均GDP比值的0.11,较上一年下降19%,比全国平煤炭企业在经历了去产能与供给侧改革后，主责主业更加突出，经营风险得到有效控制，为企业扭亏增盈奠定了坚实基础。目前，县域煤炭企业以保障能源供应安全为重要任务，同时持续推动煤炭行业系统性转型规划不足。一方面，煤炭企业系统性转型蓝图和路径还未明确。位于煤炭大县的省属煤矿，大多只有煤炭生产目标，无产业转型任务，未形成从下而上的系统性转型方案。另一方面，县域煤矿人员冗余现象严重，煤炭数字化、智能化所需人才与现有煤炭工人劳动技能人才断层影响煤炭企业转型进程。沁水县煤炭从业人员多以40岁以上男性为主，中专学历人员居造成就业年龄出现断层。近几年，县域煤炭进入智能化发展阶段，然而煤炭行业工资在过去5年间未有较大涨幅，平均工资水平仍保持在8万-13万元，行业薪资待遇优势逐渐减弱，叠加工作环境艰苦和县域生活环境吸引力弱等因素，煤矿面临人才缺口大、整体素质不高等瓶颈，煤炭行煤炭企业负担依然沉重。尽管2020年起煤炭行情好转，煤炭企业营收大幅提升，但煤炭企业成能升不能降",造成人员冗余。设备老化严重，设备空转时间长，辅助能耗较大，系统复杂，矿井生产成本高。安全生产、环保治理和智能化发展加大企业经营压力，煤矸石综合利用有待进一步提高。企业办社会职能分离难。历史形成的煤炭矿区特别是独立矿区“三转一业”社会服务职能力煤吨煤5-15元、无烟煤吨煤10-20元、焦煤吨煤15-20元)、环境基金(10元/吨)、转产基金(5元/吨)。经过短暂暂停计提后，2019年发布《山西省矿山环境治理恢复基金管理办法》19,开始恢复计提，只是标准略有变化。调研中，企业矿山生态修复资金计提资金存在不足现象，在煤炭行情较好的当下，企业有富裕资金用于生态修复，但煤炭一旦下行，矿区生态修复将存在资金发房地产，转型能力较强。晋城市城区古书院煤矿2017年封停，员工多数分流到其他煤矿或转产封停后资产难以变现，又因与母公司之间错综复杂的财务关系不能申请破产清算，成为僵尸矿，19./xw/chnlshtml山西省典型县域公正转型摘要报告沁和能源集团有限公司沁和能源集团有限公司沁水县文化旅游开发投资有限公司大唐文兴股权重组签约仪式(柳氏民居)案例—以煤为基多元发展国有控股煤矿与民营煤矿员工待遇有明显差异，转型中应重点关注民营企业中的非正式员工。调特别是国有控股煤炭集团下属煤矿多，为员工在不同煤矿之间分流提供了空间。而民营企业员工煤炭关联产业就业人员也将受到转型影响。走访发现，沁水县有1000左右运煤司机，通常自己贷收入主要受运量波动影响，2020年以来一个月大约净赚一两万元，目前收入较高。但考虑到这部分人群社会保障相对薄弱，且购置车辆花费较大，运煤车量专用性较强，转型过程中也属于易受运营情况更加艰难。员工收入下降、日常福利减少以及对行业未来发展的焦虑，导致企业骨干人员的流失较为严重，近20%的员工处于停薪留职或长期请假状态。预期收入减少，员工生活水平下降。由于企业持续的亏损，拖欠员工工资现象比较严重，最长拖欠时间能达到半年，虽然最后都能补发，但年轻人还是会迫于经济压力辞职转行。企业女职工占比约三分之一，主要在机关后勤工作。目前，劳务外包在电力行业较为普遍，除管理层及技术骨干以外，某煤电企业70%以上的劳务人山西省典型县域公正转型摘要报告案例一这个世界的繁荣似乎与他们无关案例一这个世界的繁荣似乎与他们无关煤炭发展起来的服务和运输业也出现了新兴向荣的局面，但这一切在山西省典型县域公正转型摘要报告在供给侧结构性改革效果开始显现、国际能源危机等多重因素作用下，煤在供给侧结构性改革效果开始显现、国际能源危机等多重因素作用下，煤炭市场开始转暖，煤炭价格持续上升。但煤炭工人工资在过去十年中无明显增长，考虑物价上涨因素，煤炭企业薪资竞争力持续下降，再加上井下工作环境差、工作时间长，煤矿陷入了“老人走不了，新人留不住”的困境。尽管近几年煤矿企业积极打造花园式工厂、建设工人活动中心、推动煤矿智能化，煤矿工人生产生活水平有所提升，但属于他们的“黄金十年”可能再也不会回来了。基于沁水县公正转型政策措施效果评估结果、区域经济社会发展现状以及利益相关方调研，识别出了沁水县公正转型的主要机遇和挑战。应图4-8沁水县公正转型SWOT分析煤炭大县既承担着能源保供和能源转型的双重任务，又肩负着推动经济社会发展的重要使命。虽然能源转型是“双碳”目标下的必然趋势，但也应重点关注转型可能引发的煤炭地区失业和资产受损，以及区域间不平等的加剧等一些列问题。因此，煤炭大县应及早谋划，将公正转型原则贯穿县域发展政策规划、制定、执行与评估全过程，积极争取上级政府支持，充分利用再分配机制涉及的财税工具、社会保障制度及针对劳动力市场的各项配套政策，实施对失业民众再就业、县域基础设施完善、新产业培育及生态环境治理等措施，避免能源转型对当地民众产生过多负面影响，实现煤炭大县的平稳转型。建立公正转型的广泛认知。碳中和前，各省市都在加速低碳转型，山西煤炭大县和企业需兼顾能源保供和产业转型双重任务，在减少社会经济出现失衡、断档甚至系统性风险的基础上，如何加转型发展上率先蹚出一条新路来”是党中央赋予山西的重大任务，加强煤炭行业利益相关方对能源转型、气候变化等严峻挑战的认识，形成全省上下转型的决心和毅力，是推进区域可持续发展的重要前提。加大政策落实和扶持力度。企业转产、煤炭大县转型重点涉及产业政策、财税政策、资源政策和劳动保障政策，要认真落实国务院在山西省实施煤炭可持续发展试点提出的政策。需要省里落实的政策，有关部门要在土地规划、产业项目、资金政策等方面给予大力支持。加大资金支持。国家应明确对煤炭保供地区公正转型的资金支持，推动产煤区域同步实现社会主义现代化和全体人民共同富裕。一方面，煤炭大县和煤炭企业要自力更生，增强自身筹融资能力，多渠道筹集资金，调整投资结构。另一方面，国家和省级要积极配套相关转产或职工安置资金，推动煤炭大县实现平稳转型。设置煤炭转产发展资金。山西省应根据《煤炭法》关于"建立煤矿企业积累煤矿衰老期转产资金的制度”的规定，推动煤炭生产企业建立煤矿转产发展资金，用于煤炭企业转产、职工再就业、职业技能培训和社会保障等，转产发展资金“成本列支、自提自用、专款专用、政府监督”。完善生态补偿机制。国家应妥善协调矿产资源生产区与使用区的利益分配关系，建立生态环境补偿机制；省级管理部门要将煤炭开采带来的生态环境治理成本内化，定期评估矿区生态环境修复资金需求，及时修订恢复计提资金，足额征收矿山生态环境修复治理基金。5.2县域层面涵盖能源转型目标、资金支持来源、县域基础设施建设、煤炭及相关产业从业人员安置、区域经成立区域公正转型基金。以支持煤炭大县公正转型为目的，关注煤炭大县能源转型过程中受影响最大的部门，利用中央转移支付，省、市县财政税收，吸引金融和社会资金，支持煤炭大县高碳专栏—欧盟公正转型基金投资领域20●中小企业以及微型企业、大学和公共研究机构●教育和社会包容可负担的清洁能源、减排、能源效率、可再生能源和储能技术●场地的再生和净化、土地恢复和再利用积极发展转型金融。通过开发金融产品和引导私人、公共资本支持煤炭大县的公正转型项目，包括天然气基础设施和区域清洁供暖等能源基础设施、脱碳项目、煤矿转型退出、经济多样化、生20.https:/zh-cn.eureporterco/politics/european-parliament-2/2021/05/20/justtransitionfundhelpingeuregionsadapttogreeneconomy山西省典型县域公正转型摘要报告购物、娱乐等配套设施，提高旅游品质和服务水平；强化县域文旅旅游资源的整合和开