清王朝州县制度的沿革与完善

清王朝州县制度的沿革与完善

州和区政治制度是指国家划分州和区的政治和行政权力的制度。国家通过对州县权限的规定,以实现对一州一县的统治。这种权限的规定,既要使州县把国家的统治方针落实到地方,又不能让州县拥有过大的自主权力,只能是按国家规定的权责范围去行使其对地方的治理权,是皇权的一种延伸。州县官的主要职责是亲民,是地方社会与国家交涉的中介,国家需要他们来保持地方社会的稳定,地方社会也需要他们维持社会秩序。国家在很大程度上依靠州县征收赋税和维持地方社会秩序,但也不能听任州县任意胡为而不顾。国家在尽力完善州县制度的同时,在一定的条件下还采取严厉的整肃措施,将州县纳入国家的控制和操作范围。值得注意的是,清王朝在“明主治吏不治民”的传统政治方针下,所完善的州县制度,仅仅是对州县官的管理,却没有顾及州县自身的政治管理模式。这种严格控制州县官的管理制度与默认州县自身的政治管理模式,就成为清王朝州县政治体制的特色所在。州县官被目为红人清王朝州县一级的行政区划虽然基本承袭了明代的制度,但在很大程度上改变和完善这个制度,构成了以州、厅、县为基础行政的行政区划体系。州、厅分直隶州、厅和属州、散厅,直隶州、厅与府是同一行政区划等级,属州、散厅与县是同一行政区划等级。本文所讲的州县,仅是指与县是同一行政区划等级的属州、散厅。据光绪《大清会典》卷四《吏部》所载,当时全国共有属州145个,散厅78个,县1303个(台湾11县未计在内)。据《清史稿·地理志》所载,宣统时期有属州129个,散厅78个,县1342个,尚有土州27个,土县4个,土司113个。据《清史稿·职官志》所载,全国有属州48个,县1358个。同是一级行政区划的州县,其主要长官的级别和他们衙门等级的级别是相同的,虽然级别相同,但根据不同的地域和治理环境还存在着另一种等级的区别。根据顺治十二(1655)年上谕,“历代州县之制,自汉以来,皆以人户为大小。隋有闲剧冲要之等,唐有赤畿望紧之差,明时因之酌为繁简,定有成例,随才器使,各尽其用”。为了严格掣签选举制度,特“著吏部详察旧例,参酌时宜,将地方分为三等,具疏奏夺。应选官员,考其身言书判,精加拣择,亦分三等具奏。上等者列名引见,候朕面定,方将上等之缺从公掣签。其二等者授二等地方,三等者授三等地方,不必引见,俱从公掣签,务使州县各官,人地相称”就州县缺来说,“有拣、有题、有调、有留,余则选”随着社会经济的发展,清政府在政治上适当地进行了调整,州县缺分制也有一定的变化,但很少提高州县的缺分等级,尤其是“要缺”以上的等级,这样就能控制督抚请旨和题调的州县官的数量;同时,也很少有“要缺”降级的现象,是督抚也不想把既得的任命权交回吏部。“从中央政府政策的外表来判断,清朝廷为了防止那些在商业中心掌握经济控制权的人篡权乱政,制订了企图把行政中心与经济中心联合起来、统一管辖的政策。至于省级官员方面,他们热衷于把自己的亲信安插到重要的地方治所。”清代乾隆时期,州县官改为分发到省候补,能否得到实缺,全凭督抚的委任,督抚不但是州县官的顶头上司,而且是州县官的任用者。在这种情况下,州县官必须致力于编织自己的政治关系网,尽力去迎合督抚,若得到督抚的看重,州县官即被目为红人。如康熙初年,于成龙任广西柳州罗城知县时,被巡抚看中,“抚台面谕两司,如不举罗城令,本院当特疏荐举矣!两司唯唯从命,而以卓异闻”,使于成龙从此步上青云之路正佐辅助监督机制《明史·职官志》讲:“知县掌一县之政。凡赋役,岁会实征,十年造黄册,以丁产为差。赋有金谷、布帛及诸货物之赋,役有力役、雇役、借倩不时之役,皆视天时休咎,地利丰耗,人力贫富,调剂而均节之。岁欠则请于府若省蠲减之。凡养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷乏、稽保甲、严缉捕、听狱讼,皆躬亲厥职而勤慎焉。若山海泽薮之产,足以资国用者,则按籍而致贡。县丞、主簿分掌粮马、巡捕之事。典史典文移出纳。如无县丞,或无主簿,则分领丞簿职。”《清史稿·职官志》讲:“知县掌一县治理,决讼断辟,劝农赈贫,讨猾除奸,兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神,靡所不综。县丞、主簿分掌粮马、征税、户籍、缉捕诸职。典史掌稽检狱囚。”看上去职权好像是没有什么区别,仔细推敲,确实有很大的不同。首先,在州县官吏设置上肯定了主官负责制,在缺少辅佐和相互监督机制的情况下,以主官为中心的政治管理模式成为清代州县政治体制的特色。明代的州县官吏设置是本着主官负责、佐贰辅助监督的原则而设置的,虽然这种正佐互相辅助监督机制伴随着主官负责制度的加强而逐渐失去效用,但在制度上还是维持这种机制,或多或少还能发挥一些辅助监督的效用。清代的州县官吏设置则完全是以主官负责制为基础,正佐辅助监督机制基本上不存在了。在主官负责制的情况下,以主官为中心的私人集团承担起辅助职能,所强化的是自上而下的监督机制。清代州县官吏设置是以主官负责制为前提的,虽然在典章上也规定州县设置佐贰官,但不是全部设置。据光绪《会典》卷五载,州同(含直隶州,下同)有52人,州判有70人,县丞有345人,主簿只有55人,而州有218个,县有1314个,也就是说,大部分州县不设佐贰官。设置佐贰官的州县,佐贰官也大多不与主官同署或同城治事。如京县宛平县的县丞官署设在门头沟,大兴县的县丞官署设在礼贤镇;顺天府属通州的州同、州判分驻州城之外,大城县、武清县、密云县的县丞官署也都不与知县官署同城正佐相互辅助监督机制是整饬吏治、督促各级官吏恪守朝纲法律的有效措施。一方面同僚之间的相互监视,使彼此的行为都要有所检点,可以促进吏治,提高工作效率;另一方面以官制官,造成权力上的互相制约,有利于朝廷对他们的控制。然而,在专制政体下,正佐辅助监督机制也存在着难以克服的弊病。专制政体需要的是向上负责,正佐辅助监督机制必须得到上司的认可才能发挥效用,而正佐辅助监督机制必然是多头领导,多头领导往往会否认、甚至破坏这种监督机制,因为以一人当数十人之督责,则“政令纷然,守令欲举其职难矣”主官负责制虽然缺少政务的辅佐,但便于实现自上而下的领导和监督。清代以督抚直接控制州县官,加强了对州县官监督的力度。一方面在行政管理权力扩张的情况下,官僚政治化了,州县官对地方上的管理也灵活化了。另一方面州县官的唯上是尊、谨慎政事、畏首畏尾、明哲保身的心理特征和追求个人的政治和经济利益、贪赃枉法、弄虚作假、苟且因循的心理特征也越来越突出了。其次,“决讼断辟,劝农赈贫,讨猾除奸,兴养立教”成为州县官的职责顺序,州县官的职责权威化了,亲民的责任具体化了,“恩威并用”变成“威恩并用”,传统的教化为先的顺序变化了。州县官职繁任重,本州县的事无不在其职责之内。《汉书·百官表》在叙述县令职掌时,仅以“掌治其县”而概言之。汉代对县的考课是以“秋冬岁尽,各计县户口、垦田、钱谷出入、盗贼多少,上其集簿”的上计方法,县令的主要职责是教化、户籍、赋税、徭役、保卫、刑讼、赈恤、供应等八项要务朱元璋在开国之时就曾讲:“元以六事责守令,徒具虚文。今丧乱之后,中原草莽,人民稀少,所谓田野辟、户口增,此正中原今日之急务。”清代康熙时期的黄六鸿所撰《福惠全书》“自筮仕以迄升迁,为部一十有四;自谒选以迄辞上官,为条二百一十有九;于钱谷刑名之大,又分析为条一百一十有九”。州县官的职责已经是“大而钱谷、刑名、教养、风俗,小而建制、修举、科条、庶务”明代州县官养教的内容是“养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷乏”,清代则以“贡士、读法、养老、祀神”为序。从规定上看是缺少了一些实际的内容,但在实施上却完善了许多形式上的内容。以清代州县官每月朔望主持宣讲世祖章皇帝六谕文,圣祖仁皇帝圣谕十六条,世宗宪皇帝广训的“读法”活动来说,原本的目的是维护社会公共秩序,规劝百姓遵纪守法,以巩固地方统治。基于此,有人认为:“这部谕令对县级衙门的行政管理有三重意义。首先,知县要对贯彻《圣谕》负责,其职责是在县城主持每月两次的谕令讲解,并挑选人员在其管辖区内的集镇和村庄里进行同样的讲解。第二,他也有责任宣传《圣谕》中特别强调能减轻知县的行政管理任务的准则。同时,第三,《圣谕》告诫要避免社会冲突;这就会与衙门吏员营生有重大关系的活动发生抵触。”再次,职权中明确的权力规定减少了,没有明确的权力规定增加了。明代州县官所掌的是州县之“政”,清代的州县官所掌的是州县之“治理”;“政”是有相关的政治和制度规定,“治理”则只有具体的管理方法了,变成一种“术”。朱元璋曾经针对州县官颁布《到任须知》,“此书虽粗俗,实为官之要机,熟读最良”州县官的行政职权主要来源于自治权明代州县官接受的是多头领导,清代州县官接受的是单一领导,按照传统的“明主治吏不治民”的政治设计,加强了对州县官的监督控制。多头领导是指州县官接受众多上级的指令,对多层上级负责。单一领导是指州县官接受主要上级的指令,对主要上级负责。明代州县官“上承监司部使,而监司部使,一省率数十人。此数十人者,满其意皆若欲得一令而为之役。”清代州县官虽然也接受藩、臬、道、府或直隶州、厅的节制,但他们直接向督抚负责,是督抚的属员,“恪守上宪功令,凛遵上宪训谕,凡有檄行,悉心办覆,地方情形,据实上闻”笔者在讲到明代州县官的职权时,曾经将州县官的行政权力概括为自主、半自主和不自主三个部分。所谓的自主行政权力,是指州县官能够自主处置而不受上下左右干扰的行政权力。所谓的半自主行政权力,是指州县官没有决定权,但是有一定的主动权,经过努力可以促成的事务。所谓不自主行政权力,是指非州县官所能直接决定和控驭,而需要通过某些手段来对上下左右施加影响的事务幕职(或幕友)清代在加强对州县官的管理的同时,对州县衙门的人事管理放松了,默许非国家的正式机构对州县实施管理,进而出现了国家正式机构与非正式机构相结合的管理形式。清的州县官吏设置基本上是按正官、佐贰官、属官、教职、杂职、吏典、差役的顺序编排的,这是州县正规的官吏配置。正官是州县的长官,在州为知州,在县为知县;是由朝廷任命,持有吏部的委任和勘合到本州县主政,是本州县的首脑,以此之故,无论出现什么情况,都不能阙员。如正官因故离开或不在本州县期间,要由府或省委派他人署理其事,被委派者的官阶或高或低,没有硬性规定。署理虽不是朝廷任命的临时主官,但在其署理期间,其权责一如主官。佐贰官,即副职和辅助官。州的佐贰官是州同知(通常称州同,以别于府同知)、判官(通常称州判,以别于府通判),县的佐贰是县丞、主簿,分掌粮务、水利、河防等事。清代州县佐贰官缺额不定,多者各职全备,尤其是在减裁全国县丞为345缺,主簿为55缺以后,各州县不设佐贰者为多。佐贰官虽在本州县为辅助官,但有自己的衙门,也是一个部门的主管,故此,在他们因故离任和阙员的时候,要由府派人署理其任。州县的直属官只有一职,在州为吏目,在县为典史。按《明会典》规定:吏目、典史是首领官,以典文移出纳为主要职责,故称为幕职。但在明中叶以后,人们不再以首领官为幕职,而称之为属官。《清会典》则明确规定其为属官,掌禁戢奸宄、监察狱囚,在不设佐贰官的地方可以兼领佐贰事。首领官由幕职转变为属官,是经过很长一段时间演变,而这个演变过程与州县官群体施政方式的变化有密切的关系。幕职在州县政治中消失,则代之以州县官私人聘请的幕友。可以说,州县幕职的消亡,是不在国家典制之内的幕友能在州县政治中发挥作用的重要前提条件。州的教职是学正、训导,县的教职是教谕、训导。州县教职既受本省学政的节制,又受本州县正官的领导。州县正官对教职虽有管辖考察之权,但对他们比较客气,讲究一些礼节根据州县的地理、交通、治安、物产等情况,一些州县还设有一些杂职,诸如巡检司、驿、税课局、库、仓、织染杂造局、河泊所、批验所、递运所、冶铁所、闸、坝等,分别设巡检、驿丞、大使、副使等官进行管理。其官高者为从九品,大多数则为未入流。杂职虽然各有所专掌,但是要接受所在地州县正官的领导。此外,各州县还设有一些不给俸禄的杂职官。如医学(州典科、县训科)、阴阳学(州典术、县训术)、僧正司会(州僧正、县僧会)、道正司会(州道正、县道会)等。这些是人在官籍的专门技术人员,国家虽不给俸禄,但他们可以靠自己的业务专长以谋生。人在官籍就要接受官的考核,考满则有升迁降调。吏典在州县衙门各房承办具体事务。一般州县都设有吏、户、礼、兵、刑、工六房,故俗称“六房书吏”。实际上各州县不止六房,最起码要有承发房和架阁库州县衙门内的差役人数众多,一般的县要有二三百人,大县往往有千余人,乃至数千人。日本学者宫崎市定先生认为这些人“在官厅工作,负责仓库保管、钱谷出纳,乃至看门守户及其他驱使奔走的库子、厅子、斗子等,种类也最多”与上述正规机构平行、甚至凌驾于正式机构之上的非正式机构,是由州县官的私人助手组成的,有幕友、长随、家人乃至州县官的亲戚(少爷、姑爷、舅爷为“三爷”),他们在包办州县事务,与正式机构共同起到管理的作用。这种非正式的机构与正式机构并行管理,是有清一代州县特有的政治现象,对地方政治的影响也最为显著。一般认为州县官聘用幕友,一是因为州县官“缺乏治国济民、办理政务之能力”。二是“县署本身组织不健全”幕友大多数是有功名的绅士,其中一些还拥有举人功名。他们以行政管理专家的身份来负责管理和监督所有的行政程序,特别是按照国家公文程式和制度,来保护州县官以免触犯法规而受处分。州县衙门通常设置幕友5-10人,分别管理各种具体的行政事务,其中以钱谷、刑名二职最为重要。幕友不是本地人,一般是由省、府官员或幕友之间推荐,因此上下级之间幕友的关系密切,能够给州县行政运作提供某种保护。幕友几乎不受中央政府的控制,他们对州县官的依赖完全是依靠他们的行政经验和个人自尊心,合则留,不合则去。行政经验使他们获得比较高的报酬,个人自尊使他们获得很好的礼遇,并且经常能够与州县官商讨政务,参与政务的决策。长随、家人、和亲戚的职责有如州县官的看门狗、暗探和爪牙。长随有分职,如签押、门房、钱粮、呈词、书启、跟班等,其中签押和门房是最重要的长随,他们管理着衙门进入的人员和文件的流动,监视着包括幕友在内的各种人员的活动,所有的专门贿赂和私下交易都由长随来完成,他们控制着对正式和非正式人员的相互关系和公私业务,在州县政务中发挥非常重要的作用。按制度规定,州县官允许带20名家人赴任,家人中一部分是家生奴,与州县官有主奴的关系;一部分是自愿投充,与幕友一样是合则留、不合则去;这种自愿投充者之中,有一种是“带肚子”家人,是以州县官的债主的身份来投充的。家人在州县官的支持和默许下主持各种政务,虽然制度和法律都限制家人与书吏、衙役来往,他们也不能随便出入衙门,但他们参与州县几乎所有的政治经济事务,并且控制着各种政令信息的渠道,在州县政治中发挥着重要作用。在制度和法律上也限制州县官的亲戚参与州县事务,但“三爷”(少爷、姑爷、舅爷)们“说事过钱”笔者曾经将州县正规与非正规政治机构和人员,依照州县衙署建筑构成的层次来说明州县政治权力结构,认为州县衙署建筑为三个部分,即前、中、后三个相连而又各自独立的建筑组群。第一建筑组群是以大门和仪门为中心的,在这里,本州县的吏典、衙役等主要有关州县政务的人员都聚集在此。按照国家典制,这些人员佐助主官以办理政务的,是额定的政务和事务人员,本应为办理州县政务的主要人员。由于主官对他们缺乏信任,且普遍感到他们难于驾驭,就构成一种既不能不使用,又不能不防范的态势。于是,主官采取多重牵制和监督的方法对他们加以防范,以期使他们只办事而不弄权,使他们的地位和作用不能太显赫。可以把这些吏典比喻为中央的部院寺监府。第二建筑组群是以大堂为中心的,在这里有架阁库和赞治厅,州县官所延聘的幕友在此办公。这个不列入国家典制,而在实际上发挥着很大作用的幕友,“地方诸务,藉其才识”第三建筑组群是以后堂为中心,这里是官居住的地方,官的家眷、家人以及各种勤杂人员在此居住或服务。这些家眷可说是与州县政务无关,家人更是朝廷严禁不准参与政治的贱人。但在实际上,家眷参与州县政务,家人受委去办理某种事务是很平常的事情,人们看不惯,但又不能不默许。这些家眷、家人,“非在官之人,而所司皆在官之事”州县衙署建筑三个层次,实际上与帝王宫的层次相仿佛;州县衙门权力结构的演变,与朝廷权力结构的演变,也有类似之处。中国自有国家以来,“臣仆用事”的现象就一直影响着政治。统治者喜好使用并扶植自己身边的近悻奴仆参与政治,无非是说明他们力图更直接地控制和运用权力,希望得心应手地驱策这些人为自己服务,而事实往往是无情的,他们欲求得到这些人的佐助而不得,却常常被这些人所害高效的地方社会传统的儒家控制模式则决定州县政治管理必须与地方社会相适应,而中央集权则又决定州县政治管理必须要控制地方势力,在既相适应又相矛盾的情况下,州县的政治管理呈现复杂化。钦定的儒家思想希望出现一种“儒家模式”的管理形式,即国家对社会的管理主要在于维持社会治安、对外进行军事防御。为了保证国家的财政收入的稳定,维护国家的“本”业,也就是农业,实行一些丈量土地、水利、户口登记,也被认为是不得已为之的辅助手段,最好限定到一定的范围。钦定的儒家思想所希望达到的“儒家模式”的管理,仅仅是以维持社会秩序为目的,除此以外,可以说没有更为积极的目标。因为国家主要通过意识形态,而不是用制度组织将国家与民众社会整合在一起,这样就给民众社会留下很大的空间。如果严格按照“儒家模式”,就会出现国家正式政治制度在消极地规范社会,属于防御型而不是进攻型,只有在意识形态规范不了的情况下,才采取强硬的手段,是“礼”防范于未犯法之前,“刑”惩处于既犯法之后。这种“儒家模式”,主要依靠民众社会本身的秩序,因此在地方上出现所谓户婚、田土、钱债等纠纷,被认为是小事,只要不告到官府,也就是民不告而官不纠,允许民众用自己习惯的方式去解决,如某些家法、族规、乡规民约等,还会被政府所支持。饿死不做贼,冤死不告状,民众没有诉讼,是官府所期望的,不使用国家的法律来制裁是最理想的社会。在“儒家模式”的管理下,国家与民众社会进行的交涉,往往通过宗族、豪族、士绅阶层为中介,宗族、豪族、士绅阶层在很大程度上控制一定范围的意识形态,左右着一定范围的政治制度的正常实施,出现过“宁负二千石,无负豪大家”清王朝也曾经大力推行过保甲制,总体上要求州县官行保甲,倡乡约,行教化,厚风俗,但这些琐碎具体又不易速见功效的工作,对任期有限的州县官来说,是很难安下心来而脚踏实地地认真办理。“保甲之法,今有司固有行之者,然率虚文,鲜实效;其行者去,而继者未必行也,故其效鲜睹焉”本来,清王朝在地方有意识地排除地方名流参与行政管理。通过科举和学校取得功名绅士阶层,不允许在本地和附近的州县任职,没有取得做官资格的绅士,包括生员在内,不能在本地担任书吏、幕友之类的职务,其目的是不让地方绅士阶层形成地方政治势力。尽管有种种限制,但清政府不能排除绅士阶层凭借自己在地方上的影响力,通过与州县官的私交关系来涉足地方政治。这些绅士阶层,凭借自己的影响和与州县官的关系,在税收上获得优待,甚至包办地方税收;在诉讼上也能够凭借自己的身份来影响案件的判决,甚至包揽词讼;在某些经营利益问题上,也能够获得州县官的支持。绅士阶层利用自己掌控的社会和经济资源来换取地方政府的支持,地方政府借助绅士阶层的影响来达到对地方的控制。绅士阶层是地方上的一种政治势力,这是官民公认的事实。从制度上看,绅士阶层也是州县官的属民,但他们法律上享有许多特权,州县官不可能把他们当成一般属民来看。绅士阶层与政府的关系是既矛盾又统一的,“当政府权力直接施诸人民身上,绅士是保持中间姿态的;当政府权力施诸绅士身上,绅士是抗衡政府的;当他们自己将权力施诸或代政府将权力施诸人民时,绅士是和人民对立的;一旦民权强大时,他们是和政府皇权一致的”绅士阶层是清朝政府的有力支持者,也是地方上的核心人物,在地方上起着重要的影响。“在这些地方核心分子中,固然有很多是可以称得上仁士义绅的,但是可以称得上是土豪劣绅的为数也不少”国土利益、统一社会的财政关系清代州县官吏的薪俸是有名无实,衙门行政费用也少的可怜,非但不能满足这些官吏的消费,而且不能应付巨大的行政开支,这就迫使州县政府必须依靠自己的创收来加以解决。清代州县官吏的实际收入是非常可观的。据张仲礼的估计,知县的平均收入每年为30000两白银。书吏、衙役的实际收入虽然没有确切的资料,但政府和官员常常指责这些人只知捞取钱财,而他们的收入也确实可观。幕友的收入有固定的,年收入在200～2000两白银之间,此外还有他们自己收受的贿赂。长随是州县官的私人收款的代理人,在聚敛上最为得力,主管要务的长随,其年收入可以达到10000～30000两白银,一般的也要几百两清政府反对增加人民的税收,一直保持比较低的征税标准,因此没有足够的财力来解决日益扩大的官吏队伍的薪金,支付日益增加的行政开支,不但对官吏队伍的收入明显缺乏控制,还不能控制行政开支的增长,实际上是中央财政对地方的失控。清政府所制定的赋役额度在典章上有明文规定,各州县的赋役额度也登记在册,其变化幅度不大。在社会经济不断发展的清代,社会实际上可以承担更多的赋税,清政府却没有这样做,反而容忍地方官吏们勒索。在国家出现动乱,中央财政不能支付庞大的军费和地方行政开支,地方却因此扩大了收入。在镇压太平天国的时候,地方的收入“以地丁、漕政、盐政、关税、厘金为大宗。地丁有正额、耗羡、租粮三款,而租粮之中有旗租、地租、屯租等名目,各行省事例不同。漕政有漕粮、漕折、漕项三款。漕项者,按粮额征银,以备运粮经费者也。漕折者,由征粮之原额改为折色者也。盐政有课、羡、厘三款。关税有洋税、常税两款。厘金有百货、洋药两款”中央在财政上不能满足地方官吏们的薪金和行政开支,迫使地方行政在经济上依赖地方社会,也使地方势力与本地书吏、衙役相勾结,迫使州县官所带来的外来势力屈服,即便不能使外来势力屈服,至少也要形成“猫鼠同眠”的态势。“从行政上筹措的大部分资金被置于私人的基础之上,使政府就丧失了财政控制的公共秩序,而这种秩序对发展一个充分合理化的官僚机构是必要的”知县任满任期的减少,一方面是取得知县任职资历的人大幅度增加,一方面是政府对知县管理力度的加大,知县受处分而坏官的比例增大。笔者在第一历史档案馆查阅《刑科题本·贪污类》时,曾经统计了乾隆四十六(1781)年因贪污坏官的知县人数,这一年竟有428名知县犯了轻重不同的贪污罪,理所当然地被免了官。应该承认,这种统计肯定不是全部,但我们可以看出清政府对州县官的管理是非常严厉的,对他们的经济收入也非常关注,但不能制止他们去筹集钱财,因为州县衙门和他们上级都需要有资金来应付日益增加的各种开支。为了应付巨大的财政和经济压力,州县衙门所有的人员在办理公事时都要征收费用,除清政府默许的陋规之外,还实行横征暴敛,进行大规模的收贿索贿,他们为本人、也为他人来搜刮钱财。由于国家专控的税收、司法等收入额度很低,