俄罗斯反恐政策的演变

俄罗斯反恐政策的演变

俄罗斯反恐政策的形成和完善经历了一个漫长的20年。随着反恐国内形势的逐渐发展，它逐渐发展成为一种成熟的认识。经历了三项国家安全战略和两项反恐法律，逐渐加深了对恐怖活动和反恐斗争的认识，并在与国家安全有关的各种法律和文件中逐渐反映了反恐斗争。根据《反恐法》及2009年10月20日公布的《俄联邦反恐构想》,俄罗斯反恐的法律基础是“俄联邦宪法、公认的国际法原则和准则、俄联邦缔结的国际条约、《反恐法》和其他联邦法、俄联邦总统颁布的规范性法律文件、俄联邦政府颁布的规范性法律文件、《俄联邦2020年前国家安全战略》、《俄联邦对外政策构想》、《俄联邦军事学说》、《俄联邦反恐构想》,以及其他联邦国家权力机关依据上述法律文件制定的规范性法律文件”一、19车臣危机的性质由于在前苏联时期恐怖主义只是一种偶然现象,类似现在概念的恐怖主义在当时被认为是“匪徒”现象,以致前苏联从科研到立法都没有反恐内容。继承了前苏联大部分遗产的俄罗斯对骤然涌出的“恐怖主义”现象没有丝毫政策与经验基础,出现了先失措、后失当的反应。1994年前,俄罗斯尚未使用“恐怖主义”这一概念。如1994年12月8日俄罗斯联邦会议通过决议《关于车臣共和国局势》,决定采取恢复车臣正常秩序的措施,但对恐怖主义未置一词。同月11日,俄罗斯对车臣实施军事行动,但这一行动缺乏法律依据,为国内外所诟病。重新确定后苏联时期俄罗斯国家安全威胁,对车臣危机定性,成为当时俄罗斯立法的迫切任务。1995年2月16日,叶利钦总统的《国情咨文》提到,“在俄罗斯部分领土上破坏宪法制度的活动已发展为针对俄罗斯公民的恐怖活动,也因此,给予了国家力量为消除匪帮和恐怖主义使用国家力量的道德与法律依据”,并提到了独联体国家合作的优先方向是反恐。即便如此,在1997年《俄罗斯国家安全构想》出台前,俄罗斯国家安全政策的主要方向仍然被定位为保障国家经济稳定,在地区层面(欧盟与独联体)与国际层面(联合国)的与国际接轨,恐怖主义与反恐在有关文件中只是偶有提及,没有明确赋予国家机关打击恐怖主义的职权。这一时期通过并延续至今与反恐有关的法律有:1992年3月5日的《安全法》(2008年6月26日修订)、1992年5月5日的《大众媒体法》、1993年4月1日的《俄联邦国家边界法》、1995年4月3日的《联邦安全局法》(2008年12月25日修订)、1995年8月12日的《侦查法》(2008年12月26日修改与补充,2010年1月1日起生效)、1995年11月21日的《使用原子能法》、1995年12月12日的联邦《作战侦察法》、1996年1月9日的《居民辐射安全法》、1996年1月10日的《对外侦察法》、1996年6月13日的《俄联邦刑法典》(2010年5月19日修订)、1996年6月15日的《俄联邦民族政策构想》等。二、19以法律为依据的反恐政策第一次车臣战争后,受到压制的分离主义激化为恐怖主义,向俄罗斯全境侵犯,并危及邻近地区和国家,迫使俄罗斯重新考虑国家安全的威胁及保障国家安全的努力方向。1997年版《俄联邦国家安全构想》确认恐怖主义是国家威胁现象中的一种,由此明确了动用军事力量保障国家安全的条件:“在对武力侵犯必须反击的情况下,允许动用受总统指挥安排的武力及资金,包括核武器,如果在其他解决危机局势的措施都已用尽并显得无效;并严格依据俄罗斯联邦宪法及联邦法,在威胁到公民的生命,国家的领土完整,以及受到武力改变宪法体制的威胁情况下,允许使用国内的军事力量”这一时期出台的国家纲领性文件中包含反恐内容的有:1997年12月17日的《俄联邦国家安全构想》(2000年1月10日俄联邦No.24总统令修改)、2000年6月28日的《俄联邦对外政策构想》、2000年9月9日的《俄联邦信息安全学说》、2002年8月31日的《俄联邦生态学说》、2003年12月4日的《至2010年及更长远时期在俄联邦保障化学、生物领域安全的国家政策基础》和《至2010年及更长远时期在俄联邦保障核及放射性领域安全的国家政策基础》。在联邦层面上,与反恐直接相关的法律有:1998年出台的《打击恐怖主义法》、2001年8月7日的《关于抵制通过犯罪途径获得非法收入(洗钱)、恐怖主义融资》(2009年7月17日修订,2009年12月6日生效)、2002年7月25日的《反极端主义法》。此外,在联邦层面上与反恐相关的其他法律中,比较重要的是1997年12月17日的《俄联邦政府法》、1998年2月12日的《民防法》、1998年7月19日的《俄联邦及外国军事技术合作法》、1999年1月4日的《俄联邦主体国际及对外经济关系协调法》、1999年12月6日的《关于俄联邦主体国家权力立法(代表)及执行机关的共同组织原则》、2001年5月30日的《紧急状态法》和2002年1月30日的《战时状态法》等。以总统令形式出台的反恐文件有:2001年1月22日的《打击俄联邦北高加索地区恐怖主义的措施》、2001年11月1日的《关于抵制通过犯罪途径获得非法收入(洗钱)、恐怖主义融资的全权机关》、2003年6月17日的《关于负责落实打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约的俄联邦中央全权机关》、2003年6月30日的《关于打击俄联邦北高加索地区恐怖主义的补充措施》、2004年7月5日的《关于抵制非法犯罪收入和恐怖主义融资的国家战略构想制定的部门间工作组法令》、2004年9月13日的《关于提高打击恐怖主义效率的紧急措施》、2004年10月11日的《关于打击恐怖主义和跨国有组织犯罪的俄联邦国际合作总统专员令》。1997年版《俄联邦国家安全构想》确定恐怖主义是国家安全威胁的一种,反恐是维护国家安全的一项重要内容。同年通过的刑法典在法律上规定了“恐怖主义”的概念,认定它是不断增长,且十分危险的社会现象,同时将反恐规定为护法机关的职权,规定了刑法反恐的措施。1998年的《打击恐怖主义法》确定了反恐的主要原则、主体和概念。2000年修改后的《俄联邦国家安全构想》进一步认识到恐怖主义的危害,将恐怖主义视为俄罗斯国家安全的主要威胁,将打击恐怖主义视为维护国家安全最重要的任务之一。2002年俄罗斯通过了《反极端主义活动》法,但此时“恐怖主义”仍被定义为刑事犯罪,未被认为是政治现象,也就意味着反恐行动首先是护法机关的特有权力,未上升到全社会层面,军队没有被赋予打击恐怖主义的权力。这一阶段形成的反恐法律文件或延续至今,或经过修订,成为俄罗斯反恐政策的重要组成部分。三、20俄联邦反恐问题的性质别斯兰事件这一时期俄罗斯制定的重要反恐法律有:2006年3月6日的俄联邦No.35-ФЗ《反恐法》和2006年7月27日的《关于由于通过<批准预防恐怖主义的欧洲公约>和联邦<反恐法>联邦法对俄联邦个别法律进行修改》。纲领性文件有:2009年5月12日公布的《2020年前俄联邦国家安全战略》、《俄联邦对外政策构想》及《俄联邦反恐构想》、2010年2月5日的《俄联邦军事学说》。总统令有:2006年2月15日No.116号总统令《关于打击恐怖主义的措施》、2006年11月14日的《关于俄外交部打击有组织犯罪及恐怖主义的外交司司长令》、2009年11月10日的《对2006年2月15日No.116总统令〈关于反恐措施〉及联邦主体作战指挥部的编制进行修改,不包括车臣》。2006年通过的俄联邦No.35-ФЗ《反恐法》是俄罗斯调节反恐问题的关键性法律。该法律规定了以下领域的行为:组织反恐;使用俄罗斯武装力量打击恐怖主义;制止俄罗斯空域内的恐怖活动;在保障俄联邦国家海上运输安全中,制止俄罗斯内海、领海及大陆架内的恐怖活动;使用俄罗斯武装力量完成俄联邦境外的国际反恐行动。该法律还确定了反恐的法律基础:反恐领域内的主要概念与原则,预防和打击恐怖主义,最小化和(或)消除其后果的法律基础和组织基础。四、反恐政策及政策要以预防恐怖主义为中心、规则恐怖主义给俄罗斯国家安全造成了严重影响,破坏了国内的稳定,阻碍了经济发展,打击(1)2004年9月1日,40余名武装分子突然闯入俄罗斯南部北奥塞梯共和国别斯兰市第一中学,劫持参加开学典礼的1100余名学生、家长和教师,其中有770名孩子。军方包围了学校试图解救人质,最终326名人质死亡。该事件是俄罗斯有史以了俄罗斯独立后本已脆弱的民族精神,并试图破坏国家的独立、主权与领土完整。俄罗斯学者认为,恐怖主义是后冷战时期一些国家或集团替代军事手段企图削弱乃至分裂俄罗斯的新手段。因此,2000年版的俄联邦国家安全构想将恐怖主义视为俄罗斯最大的国家安全威胁。别斯兰事件前,“恐怖主义”在俄罗斯被视为一种刑法现象,由此在选择作战力量、设备及反恐机制方面都有一定限制。之后,俄罗斯确认“打击恐怖主义,是国家安全问题,而不是法律秩序问题”其一,反恐是对俄罗斯国家、社会与个人利益的维护,是国家安全战略的重要组成部分。《2020年前俄联邦国家安全战略》规定,国家安全政策应“保障俄罗斯各族人民的安全,无论他们的居住地如何;维护国家的完整性,它的宪法-法律、经济和社会空间的统一性;以及俄罗斯整体上的地理战略和地缘政治利益三者的现实平衡”其二,要彻底根除恐怖主义,除打击现实的恐怖活动、最小化恐怖活动后果外,更重要的是从源头上清除产生恐怖主义的土壤,预防恐怖主义的产生。保障国家安全包括认清威胁来源,防止威胁实现,清除可能产生威胁的环境。俄罗斯反恐政策的制订亦以这3个层次为纲。首先是预防恐怖主义的产生,及时认清可能滋生恐怖主义的经济、社会与文化基础,从源头上防止恐怖主义的产生。同时,反恐政策要预防可能产生恐怖主义的潜在媒质,如一些最新的信息技术有可能成为恐怖主义扩散的重要媒介。由于俄罗斯存在严重的恐怖活动现实问题,完善反恐机制,有效打击恐怖主义是政策制订的迫切任务。接连不断的恐怖事件也要求维护反恐人员及恐怖活动受害者的利益,最小化(或消除)恐怖活动后果。所以,俄罗斯反恐政策的这3个层次不可或缺,反恐政策的制订在纵向上以预防恐怖