新《预算法》实施后的部门预算公开透明度研究贺州市部门预算公开透明度实证研究基于市本级预算单位的2015年、2016年部门预算公开视角

新《预算法》实施后的部门预算公开透明度研究贺州市部门预算公开透明度实证研究基于市本级预算单位的2015年、2016年部门预算公开视角

本文在描述相关部门预算的预算披露政策的基础上，根据部门预算的公开在实践中，分析了贺州市2015年和2016年部门预算的现状。同时，从市、区政府预算的公开结果和“三公”预算的解释出发，分析了部门预算的公开性问题。制定了部门预算的评价指标和评价标准，并对部门预算的披露提出了建议。一、推进财政预算信息公开2014年新修订的《中华人民共和国预算法》第一条规定:为了规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提到:改进预算管理制度,实施全面规范、公开透明的预算制度。新《预算法》的颁布,把财政预算信息的公开作为规定,并全面开始实施。2015年10月31日,上海财经大学公共政策研究中心财政透明度课题组公布了《2015中国财政透明度报告》(见表1),这是该中心自2009年实施省级财政透明度调查以来的第七份评估报告,也是新《预算法》开始实施后的第一份评估报告。该报告从整体水平、省际差异与项目差异三方面对2015年我国省级财政透明度进行了评估,省际之间财政透明度差异明显、各项财政信息公开状况不平衡、部门预算及相关信息公开的透明度较低。由此可见,财政预算公开的透明度将会引起社会各界更多的关注,同时,部门预算公开这个课题值得各级财政部门在实施过程中研究和探讨。二、财政支出的现状美国经济学家保罗·萨缪尔森(PaulA.Samuelson)提出公共产品概念,公共产品理论成了解释税收存在必要性的重要理论,在《经济学》一书中论述了税收理论和政策等。在现代社会,无论是社会主义国家还是资本主义国家,税收都是财政收入最重要的形式,而国家财政支出主要是税收的使用过程。李嘉图的《政治经济学及税赋原理》,税收可以通过改变国民的收入投向,变个人所得为政府收入,同时通过财政支出引导资源配置。随着政府公共职能的增加,公共财政支出的范围在不断扩大,财政支出占GDP比重不断提高,广大人民群众对财政预算信息的公共需求(信息公开)也在不断增加。以亚当·斯密的“廉价政府”理论为代表的早期古典经济学派就提出国家预算应遵循公开性原则,以上理论依据为财政预算公开透明提供了必要的理论基础。三、贺州市部门预算(一)2015年，贺州市市级部门预算1.部门支出总预算2015年预算公开的收支预算总表显示,部门收入总预算主要包括财政经费拨款、纳入公共财政预算管理的非税收入安排的资金等收入。部门支出总预算包括:用于一般公共服务、外交、文化体育与传媒、社会保障和就业、农林水事务和住房保障支出等项目。其中,收支预算总表中的收入尽管未按照政府收支分类改革中的政府收入分类的科目列示,但较好地处理了专业化与通俗化之间的关系,有利于社会公众对部门预算的理解。2.年度部门财政支出的计算部门预算公开的财政拨款支出预算表显示,按支出功能分类科目编制,体现了政府执行专业和专项业务活动的支出范围,反映年度部门预算中财政拨款支出的总体情况。在支出功能分类的基础上,对财政拨款的支出进一步细化,即按照基本支出和项目支出进一步划分,使日常活动的支出与非日常活动的支出泾渭分明,重点突出,有利于社会公众对部门预算加深理解。3.“三公经费”的具体项目贺州市本级部门预算公开的“三公”经费支出预算表显示,公开的具体项目包括“因公出国(境)费用”、“公务接待费”和“公务用车费”,其中公务用车费细化为公务用车运行费和公务用车购置费,更有利于社会公众对“三公经费”数据的了解和监督。(二)2016年，贺州市市级部门预算1.披露时间2.部门预算信息公开表公开的内容具体包括:第一部分,公开了“部门概况”,该内容对部门主要职能、机构设置情况及人员构成情况作了详细的说明。第二部分,“2016年部门预算信息公开表”公开了9个表格,分别是:收支预算总表、收入预算总表、支出预算总表、财政拨款收支预算表、一般公共预算拨款支出预算表、政府性基金预算拨款支出预算表、财政拨款支出经济分类预算表、一般公共预算拨款基本支出预算表和部门“三公”经费支出预算表。第三部分,公开了“2016年部门预算安排及三公经费预算报表的说明”,以上内容的公开,确保了部门预算公开的完整性。3.保证了数据的准确性贺州市本级部门预算公开的数据和财政部门批复各预算单位的部门预算数据一致,确保了数据的准确性。部门预算公开已细化到支出功能分类的项级科目,已按经济分类公开部门基本支出,同时还单列公开了“三公”经费,各部门对预算安排及“三公”经费增减原因都作了详细说明。4.公开了机关财政预决算贺州市本级的部门预算公开已在贺州市人民政府门户网站专设的政务信息栏“党政机关财政预决算”进行了公开,确保了预算公开工作的常态化,方便社会公众查询和舆论监督。(三)情况说明和描述2015年贺州市本级140个预算部门公开了部门预算中的部门主要职责及部门预算单位构成、部门预算情况说明和3张表格,分别是收支预算总表、公共财政预算拨款支出预算表和“三公”经费支出预算表及编制情况文字说明;2016年贺州市本级143个预算部门公开了部门预算中的部门主要职责及部门预算单位构成、部门预算情况说明和9张表格,部门预算公开的内容更翔实、更规范、更透明(见表2)。四、部门预算公开存在的问题贺州市本级部门预算公开目前已进入全面深化阶段,总结近两年来的部门预算公开工作情况,还存在内容公开不完整、内容细化程度不足、“三公”经费公布信息不完整和公开不及时等问题,需要重点研究解决。以2015年为例,主要问题如下:(一)公开预算支出情况贺州市本级公开2015年预算的单位共计140个。其中:7个未公开一般公开预算支出表、135个未公开一般公共预算基本支出表,2个未公开一般公共预算“三公”经费支出表、1个未公开政府性基金预算支出表,6个未公开部门预算情况说明(见表3)。(二)“公务用车购置和运行费”的细化贺州市本级公开2015年预算的140个单位中有131个未说明“三公”经费增减变化原因,有2个未将“公务用车购置和运行费”细化为“公务用车购置费”和“公务用车运行费”(见表4)。据此可知,贺州市本级“三公”经费公布的信息还不完整,细化程度不足。(三)细化支出功能分类贺州市本级公开2015年预算的140个单位中有139个公开时间超过了预算批复后的20日;有5个未细化到支出功能分类的项级科目。综上所述,贺州市的部门预算公开尚不够彻底,应正视推进部门预算公开改革中存在的问题,加快部门预算公开的改革步伐。五、贺州市部门预算公开评价指标(一)部门预算公开评价指标的设计鉴于贺州市部门预算公开工作刚刚起步,从上级部门工作要求和监督部门对部门预算公开的角度进行设计,参考之前学者经验,设计了贺州市本级部门预算公开评价指标表和评分标准(见表5),评价指标包括四大评价要素,具体涉及18条明细标准,分别从四大要素对部门预算公开进行评价:1.各预算类综合治理包括部门的主要职责、部门预算构成单位、编制和实有人员数等。这类综合信息通常应该包含在部门预算编制说明中,成为部门编制预算的依据。部门预算公开中如果缺少了这部分信息,社会公众及广大网民将无法判断部门预算的完整性。2.)根据所使用的信息,可分为2所内所谓预算支出的功能分类科目信息是指按照各个政府预算部门承担和执行的公共事务职责和任务而对支出进行分类的信息。支出的功能分类是预算支出不可缺少的分类方法。按照我国政府预算收支分类科目,我国政府预算支出在功能分类上由简单到详细分为类、款、项三级,比如:2010101:其中数字依次指代为,201指“一般公共服务支出”(类),01指“人大事务”(款),01指“行政运行”(项)。3.工资、补贴、激励等费用的支出政府部门支出的经济分类科目信息反映的是部门预算资金是以什么方式用于完成部门的任务。公共资金使用于人员经费、公用经费,人员经费包括基本工资、津贴补贴、奖金等;公用经费包括办公费、水费、电费、维修费等。按照我国政府预算收支分类科目,我国政府支出的经济分类从简单到详细有类、款共两级。比如:301“工资福利支出”(类),30109“职业年金缴费”(款)等。由于我国政府收支分类科目到目前为止,对预算支出的经济分类只设置了二级科目,即类、款。如果经济分类信息能够公布到款级科目,部门预算透明度就已达到相当高的程度了。(二)部门预算公开评价指标的四大要素贺州市本级评价指标包括四大评价要素,总分100分,分别是内容完整性(60分)、细化程度(20分)、及时性(10分)和公开形式(10分)。部门预算公开评价指标的四大要素也列有明细要素,也明确了评分标准(见表5)。在具体的操作过程中,由于“包括本级预算和所属单位预算在内的汇总预算”,根据每个单位的实际情况,有些预算单位是没有所属单位的,所以该项打分时也应该得满分。六、发表评论和建议(一)5年贺州市县级部门预算公开单位之间的透明度对比根据表5《贺州市本级部门预算公开评价指标表和评分标准》,各级各预算部门的得分,可以分为5个档次,分别是:透明度相当高“100~91分”、透明度高“90~81分”、透明度中等水平“80~61分”、透明度低“60~31分”和透明度非常低“30~0分”。所以,按照得分来对应各个预算部门的5个档次标准,可以得出各预算部门的预算公开透明度水平。通过对贺州市本级预算单位2015、2016年的检查材料分析和整理,具体分析结果如下(见表6)。2015年贺州市本级的部门预算公开单位中,透明度相当高的单位仅有5个,占比仅3.6%,其中最高得分是95分,仅有1个单位;透明度高的单位有7个,占比5.0%;透明度中等水平有116个,占比82.8%,说明2015年贺州市本级部门预算公开的单位透明度水平大多数都是处于中等水平(第三档次);透明度低的单位有12个,占比8.6%。2016年贺州市本级的部门预算公开工作有了很大的改观,透明度相当高的单位达到了32个,占比22.3%,其中最高得分是100分,取得满分的单位有6个;透明度高的单位有69个,占比48.3%,说明贺州市2016年部门预算公开透明度处于高等水平,达到了第二及以上档次;透明度中等水平有42个,占比29.4%。2015、2016年透明度非常低的单位没有,也就是说得分30分以下的单位没有,说明各预算单位对部门预算公开工作有一定的重视(见表6)。得分越高的预算单位,部门预算公开透明度越高。(二)政治建议1.设置各级各部门预算单位信息公开的模板建议由财政部统一布置工作,应加强对地方部门预算公开工作的指导和培训。设置各级各预算单位的信息公开的模板十分必要,这样可以让各预算单位在开展部门预算公开工作时了解到公开要素的完整性和主动公开的财务信息具备可比性。这种可比性实质上与会计信息的可比性要求一致。2.对支出数额和用途进行公开披露对社会各界高度关注的项目,如“三公”经费,有必要按照“细”的要求来公布,即不但要公布总支出额度,还应详细列明每一笔支出金额、用途及其他相关信息,这个关注点应该在以后的预算公开工作中重点完善。而对一些刚性支出,如办公费、水费、电费、维修费等各项支出,仅公布一个总的支出额度和与上年同期的对比情况即可。3.进行社会监督依据《中华人民共和国政府信息公开条例》中预算公开的形式,贺州市的预算公开渠道可以通过贺州市人民政府门户网、广西政府政务信息统一平台、报刊等网站和媒体公开,各单位根据实际需要,也可在本单位的官方网站、公共查阅室或电子信息视屏等场所和设施进行公开,这样便于广大网民知晓、方便广大群众查阅,接受更广泛的社会监督。4.深化农村地区经济分类政府预算会计科目一般分为类、款、项、目四级,目前贺州市的部门预算公开涉及了项级科目,但并不是所有的会计科目都已细化到项级科目,应在肯定预算公开工作进步的基础上,逐步推进会计科目进一步细化。新《预算法》明确规定,政府收支分类科目,收入分为项目四级,支出按其功能分类分为项目三级,按其经济性质分类分为项目二级。在细化预算草案方面,各级预算支出应当按照功能分类和经济性质分类编制;报送人大审查和批准的预算草案,本级一般公共预算支出,按其功能分类应编列到项,按其经济性质分类,基本支出应当编列到款;政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算按其功能分类编列到项。5.纳入单位绩效评价体系进一步完善监管制度,完善主管单位和业务部门的责任追究,是部门预算信息公开得以落实的根本保障。比如,明确贺州市政府和各部门单位的主体责任,贺州市财政部门负责本级政府总