印度的印太战略构想

印度的印太战略构想

一、印度地区互联互通政策研究的总体问题网络连接是近年来国际政治事务的重要议题。但与其他大国相比,印度的地区互联互通政策与实践并没有引起国内外学术界的足够关注和系统研究。国内文献主要是对印度在某个具体方向互联互通政策与实践的研究,比如印度与包括缅甸在内的东南亚的互联互通、通过对上述主要文献的回顾可以发现,现有研究主要有如下特点:第一,情况梳理多,研究分析少。现有研究主要对印度与周边国家(主要是南亚邻国以及东南亚的缅甸)的互联互通现状进行梳理,有的虽然试图通过对“诉求”、“动因”的挖掘来深化研究,但在具体论述时往往重新回到事实概括的层面,对印度地区互联互通政策的内在逻辑缺乏论证。第二,主要关注具体项目,缺乏整体性研究。现有研究往往围绕某一互联互通倡议进行分析,对印度互联互通政策缺乏全景式、整体性的分析。这虽然有各个地区情况不同的原因,但在研究中容易导致“只见树木不见森林”的局限,缺乏对印度地区互联互通政策的总体把握。第三,单向分析多,综合分析少。印度地区互联互通政策与实践是动态发展的,需要统筹分析印度的国内、国际因素,特别是莫迪政府国内基础设施政策的变化以及其他大国地区互联互通政策推进的刺激。但现有研究往往聚焦某一维度,对印度政策的内外因素联动、各大国间的互动博弈论述不多。这些特点导致的共同结果就是,对印度地区互联互通政策的产生、发展、实施的内在逻辑缺乏探讨。印度如何在自身国家战略中定位地区互联互通政策?又如何通过推进地区互联互通政策实现国家战略目标?其地区互联互通政策的延续性和发展性体现在哪些层面,又如何提升相关政策的效率与可持续性?考虑到印度在美国“印太战略”及中国“一带一路”建设中的重要作用,对印度地区互联互通政策的机理研究就显得非常有意义。那么,如何理解印度对外战略中日益重视地区互联互通这一现象呢?从理论的角度看,学者们在对“一带一路”倡议进行解读的时候,也为大国互联互通战略和政策提供了理论解释框架,“包括地缘经济学、地区主义、国际公共产品、全球价值双环流架构、互联互通一体化模式、新大陆主义、共同现代化、全球供应链等”,本文认为,国家战略是多种因素复合作用的结果,无论从地缘政治、地缘经济还是全球治理等角度,上述理论都有一定解释性。但上述分析框架更多地将互联互通作为实现国家战略目标的手段,而忽略了互联互通本身也是国家战略目标的重要内涵。事实上,互联互通政策在国家战略中具有目标与手段的双重属性,其逻辑起点是国家的地缘战略构想。一方面,地区互联互通政策反映了一国对相关地区的地缘战略构想,其本身就是国家战略目标的重要组成部分,另一方面,地区互联互通政策是一国将之作为实现国家地缘战略构想的重要手段。印度政府地区互联互通政策的实践,并非新近发生的现象,而是自独立以后持续推进的过程,折射了背后深刻的地缘战略构想。只不过近年来,印度面临的国内外政治、经济、战略形势出现了变化,推动了印度地缘战略构想的演进,进而刺激了印度采取更加积极的地区互联互通政策。从目标属性看,印度地区互联互通政策体现了其地缘战略构想,即:南亚和印度洋近邻地区的“主导者”;从近邻走向印太的“重要参与者”;大国竞争中的“借势得利者”。从手段属性看,相对应的地区互联互通政策包括:立足南亚,提升对南亚地区(除巴基斯坦以外)的联通网络构建;由近及远、由陆向海,强化印太框架下与其他次区域的联通整合;大国平衡,与其他大国互联互通构想的对接或对冲。二、第二,现有战略构想地缘战略构想是一国对国家战略目标、战略环境的总体看法,受一国的历史经纬、战略文化、地理位置等多种因素影响。对于印度来说,南亚次大陆的“印度中心”特征、印度教文化的长期浸润(婆罗门至上的世界等级观)、英国殖民者的地缘遗产(缓冲区安全观及印巴对峙),都在不同程度上塑造了印度的地缘战略构想。印度地缘战略构想的主要目标,是成为南亚及近邻的“主导者”、印太地区的“重要参与者”和大国竞争的“借势得利者”,而在这些目标中,提升地区基础设施互联互通水平都是重要内容。首先,持续谋求南亚及印度洋近邻的“主导者”地位。自独立以来,印度一直谋求主导南亚事务。一是从地理结构、文化影响、综合国力等角度看,南亚次大陆都有明显的“印度中心”特征,使印度产生主导地区事务的战略冲动,也就是主导南亚事务、排除外部势力干预的印度版“门罗主义”。二是英国殖民者强化了南亚作为统一战略整体的思想,推行在次大陆北部建立“缓冲区”、将南部印度洋视为“帝国内湖”的战略布局,对独立后印度的战略思想产生巨大影响。印度很大程度上继承了英国殖民者对南亚次大陆的战略设计。三是印巴长期对峙,使印度需要构筑孤立、压制巴基斯坦的地缘战略架构,塑造有利于印度的南亚地缘格局。在独立后至今的发展过程中,上述战略构想在各阶段的表现形式与侧重点有所差异,比如印度曾提出过对南亚小国怀柔拉拢的“古杰拉尔主义”、推进与巴基斯坦的和平进程等。但是,印度追求成为南亚及印度洋近邻“主导者”的地缘战略构想,深层次的逻辑基础并未出现根本性变化。2014年莫迪政府上台后,上述地缘战略构想得到进一步强化。印度希望塑造其主导的周边地缘架构。印度政府提出“邻国优先”政策,呼吁地区国家“在贸易和投资、文化与人文联系更紧密的互联互通和整合,共同努力与贫困斗争,共同促进发展。作为地区最大以及居于地理中心的国家,印度有责任领导此进程”。提升地区互联互通水平、推进印度主导的地区一体化,是上述战略构想在互联互通领域的体现。在南亚方向,印度希望构建将巴基斯坦排除在外的地区互联互通网络。南亚区域合作联盟(下称“南盟”)曾是南亚地区一体化的主要多边平台,2014年第18届南盟峰会在尼泊尔加德满都举行,会议通过《加德满都宣言》,强调加快推动区域一体化建设,加强在基础设施建设、地区互联互通等领域的合作。但此后印巴关系恶化,阻碍了地区互联互通的推进,甚至连南盟峰会也难以如期召开。因此,印度选择通过推进“环孟倡议”、孟加拉国—不丹—尼泊尔—印度(BBIN)机制,以及与其他南亚邻国的双边互联互通(如喀布尔—德里的“专门空中货物走廊”、伊朗恰巴哈尔港建设),将巴基斯坦排除在地区互联互通网络之外,同时强化自身对其他南亚邻国的影响力。印度洋方向,印度将互联互通作为“萨迦”倡议的重要组成部分。莫迪2015年提出的“萨迦”倡议已然成为其印度洋政策的重要指导方针。2018年8月第三届“印度洋会议”上,印度外长斯瓦拉吉将“加强地区互联互通”作为“萨迦”倡议的重要内涵,称“印度投入更多资源促进与近邻的联通、联系、合作,将之置于更重要的位置。这反映在从铁路公路运输到发电输电,从港口和水陆运输到教育卫生交流”,包括孟加拉湾轴辐式(hub-and-spokemodel)的地区联通网络。其次,顺势而为扮演印太事务的“重要参与者”。印度一直追求在印度洋—太平洋地区事务中扮演更大角色。尼赫鲁曾表示,“在将来,太平洋将要代替大西洋而成为全世界的神经中枢。印度虽然并非一个直接的太平洋的国家,却不可避免地将在那里发挥重要的影响。在印度洋地区,在东南亚一直到中亚细亚,印度也将要发展成为经济和政治活动的中心。”2018年6月,作为首位出席香格里拉对话会的印度总理,莫迪在主旨演讲中称“印太地区的发展深深地影响了世界的命运”,“我深信生活在该地区的我们的命运是相连的,这种信念与日俱增”,并用相当大的篇幅阐述了印度的“印太构想”。再次,动态平衡成为大国竞争的“借势得利者”。美国特朗普政府将中美竞争视为“价值观之争”和“秩序之争”,视中国为“修正主义者”和“战略竞争者”,从政治、经济、外交、科技、人文等多领域对华打压,批评中国“攫取现有国际体系的利益,同时侵蚀基于法治秩序的价值和原则,进而从内部破坏国际体系”。美国将“一带一路”视作对其主导秩序的重大挑战,通过渲染“债务陷阱”、“主权陷阱”、“治理陷阱”等抹黑“一带一路”,并希望将日本、印度、澳大利亚等纳入其主导的印太互联互通。印度对“一带一路”怀有戒心,因此很自然地迎合美日等国的战略诉求,并将之作为推进彼此合作的重要渠道。印度希望通过与美国及其盟国在地区互联互通上的合作,对冲中国在南亚及印度洋近邻的互联互通建设,这也契合其在大国之间“渔翁得利”的目标,但中印围绕秩序重塑产生的碰撞在互联互通领域日益明显。中国2013年提出“一带一路”倡议,“致力于亚欧非大陆及附近海洋的互联互通,建立和加强沿线各国互联互通伙伴关系,构建全方位、多层次、复合型的互联互通网络”。三、第二,着力提升对外海上联通水平历史上,由于地理和文化的因素,印度在地区互联互通中扮演着重要角色。从佛教传播到香料之路,再到英国殖民时期与整个英属印度地区的广泛联系,印度在与周边地区的互联互通(尤其是人文交流)中从未缺位。但是,1947年独立后相当长时期内,印巴矛盾及印度对周边邻国的强势政策,制约了印度与南亚国家间的互联互通,印度与一些东南亚国家的关系也受到冷战格局的影响。以连接南亚和东南亚的孟加拉湾为例,有学者表示,“从20世纪50年代开始,孟加拉湾新独立的国家选择了不同的联盟体系,依据政治边界设置壁垒,追求不同的政治和社会经济模式,该地区的共同体意识几乎完全被侵蚀。”首先,以公路、铁路、内陆水道等为重点,大力推进陆上互联互通。不丹与尼泊尔都是内陆国,对外联通完全依靠印度。印不之间原有六个公路连接点和15次航班,印度政府现正着手进行铁路联通的可行性研究。孟加拉国方面,2015年6月莫迪访问孟加拉国签署22项政府间文件,其中9项涉及公路、港口、航运、内陆水道、通信等领域的联通项目。印度政府同意新增20亿美元信贷,帮助孟加拉国发展电力、铁路、公路、信息科技、船运等“对经济社会发展至关重要的领域”;更新《双边贸易协定》和《内陆水道过境与贸易议定书》,强调通过陆路、水路、铁路等多途径促进两国贸易,并允许通过对方的内陆水道与第三国开展贸易;签署《印度国营通信公司与孟加拉国水下电缆有限公司协定》,提高印度东北部网络连通水平。印度陆上联通的视野还拓展至中亚地区。早在2000年,印度、伊朗与俄罗斯就签署《国际南北运输走廊协定》(INSTC),促进三国及中亚国家间的互联互通,莫迪政府上台后重新将国际南北运输走廊建设提上日程。其次,以环孟加拉湾、东盟和印度洋岛国为重点,打造海洋共荣圈。印度有漫长的海岸线和众多港口,但由于港口、航运等“大而不强”,其在印太海上互联互通网络中的作用并不突出。早在2003年,瓦杰帕伊政府就提出“萨迦玛拉”(Sagarmala)倡议,旨在通过升级港口、提高物流水平等促进港口经济发展,但鲜有进展。直到2015年3月,莫迪政府正式批准该倡议,同步谋求提升对外海上联通水平。在环孟加拉湾地区,印度与孟加拉国签署了《印孟沿海航运协定》、《印孟使用吉大港和蒙哥拉港运送商品进出印度的谅解备忘录》和《印孟在孟加拉湾和印度洋开展海洋经济和海上合作的谅解备忘录》。此外,印度在“环孟倡议”框架下商议《沿岸航运协定》和《机动车协定》。在东盟方向,2017年12月印度与东盟召开首届互联互通峰会,主题是“加强21世纪亚洲的数字和物理连接”,印度成为继中日之后第三个与东盟互联互通协调委员会开展对话的国家。印度提议与缅甸、泰国、柬埔寨和越南设立海上运输工作组,建立海上直航线路。目前,印度正与东盟协商《海上运输协定》,并将之与东盟互联互通规划对接。此外,2015年莫迪总理提出针对印度洋地区的“萨迦”倡议,积极参与恰巴哈尔港建设,努力推动与西印度洋地区的互联互通。2016年9月,阿富汗总统吉拉尼访问印度,双方一致认为应加快推进当年5月签署的印阿伊三边协议,利用恰巴哈尔港促进地区互联互通。再次,寻求与美日等合作,推动互联互通政策对接。日本是印度地区互联互通政策的重要合作伙伴。2017年5月,第52届非洲发展银行年会在印度古吉拉特邦首府艾哈迈德巴德召开,印度总理莫迪在开幕式致辞中表示,印度和日本将联手打造“亚非增长走廊”,“基于高质量基础设施建设并辅以数字化和标准的对接,通过产品渠道创新、现有价值链拓展和延伸,确保经济和技术合作有益于能力提高,促进增强亚非大陆人员流动,实现更持久的可持续增长。”此外,美国也将互联互通作为印太战略的重要内容以及美日澳印四边机制的重要合作内容,“呼吁强有力的互联互通原则,促进互联互通项目”。四、地缘政治风险印度的地区互联互通政策,是其国内经济发展和互联互通政策的对外延伸,也是其因应印太地缘环境变化并基于自身对外战略调整做出的选择,有一定的必然性和持续性。不过,战略政策的模糊、自身能力的不足以及相关国家的“观望”,也在一定程度上制约印度的地区互联互通进展。首先,缺乏明晰的地区互联互通政策。与美国的“印太战略的经济愿景”、日本的“高质量基础设施合作伙伴关系”、欧盟的“欧亚互联互通战略”等相比,印度迄今缺乏整体、统一、清晰的地区互联互通战略或政策,更多的是基于具体项目的规划,或者是缺乏实质内容的设想。这种政策的不明晰会导致如下消极效果:一是影响相关倡议的权威性和吸引力。政策的不明晰容易导致未来政策的不确定,特别是印度的“选举政治”往往导致国内政策的不连贯,进而影响到区域互联互通政策的连贯性,并导致其他国家对印度政策资源的重点区域、重点领域以及可持续性的质疑。近年来印度推出的地区互联互通倡议,有很强的莫迪个人色彩,需要将之上升为国家总体战略,才能持之以恒。印度在以往推进地区互联互通项目时执行力较弱,很大程度上是由于缺乏清晰、连贯的政策。“环孟倡议”是孟加拉湾地区的重要合作平台,但直到2014年(该机制1997年成立)才设立秘书处,迄今仅举行过四次峰会,诸多规划、倡议未能有效落实。环印度洋联盟逐渐成为地区重要的安全治理平台,但在成立20年后的2017年才召开首次领导人峰会。二是容易导致意图的不明确,加剧地缘政治冲突。印度的地区互联互通政策,虽然总体上是发展导向的政策,希望建立发展伙伴关系,但囿于其背后的地缘战略构想逻辑,在推进过程中也将产生地缘政治影响,或引发地缘政治挑战。比如,印度在南亚、中亚地区推进的绕开巴基斯坦的互联互通做法,势必会引起巴基斯坦方面的警觉,而印巴矛盾的激化将进一步拖累南盟发展。2016年,印度率领其他南亚国家集体抵制在巴基斯坦召开的南盟峰会,使南盟组织迄今多年未召开峰会。此外,印度不断渲染巴基斯坦瓜德尔港的军事用途,使其对伊朗恰巴哈尔港的建设增加了地缘政治色彩,但美国—伊朗关系的恶化却又成为印度参与恰巴哈尔港的一大障碍,三是影响地区互联互通政策与国家总体战略目标的统一。如前所述,地区互联互通政策是国家对外战略的反映,缺乏清晰的互联互通政策也反映了印度对外战略的模糊性,特别是如何平衡处理好对华对美政策、如何在中美战略竞争加剧的情况下维护好自身利益。因此,“尽管印度已将日本等国列为制定应对措施的关键伙伴,但在行动计划方面几乎没有取得进展。新德里迫切需要一个框架,提供中国主导的互联互通倡议的替代方案,以保持其在南亚和印度洋地区的主导地位。”其次,推动相关政策高效落实的能力不足。印度在地区机制、地区互联互通方面有过很多倡议、计划、设想,但很多都面临进展缓慢的问题。印度与周边国家的基础设施建设规划,很难有如期完成的。比如,印度制定了在尼泊尔德赖地区修建公路网的三期计划,2010年启动修建19条公路的首期计划,但直到2015年11月才完成总长71.2千米的2条公路,还剩余总长515千米的17条公路。印度国内互联互通水平差,基础设施“赤字”严重,也制约了印度构建内外互联互通网络的能力。印度虽然拥有全球第三大公路网和第四大铁路网,但“有路不通”、“通而不畅”问题严重。印度官方数据称,2022年前印度国内基础设施领域投资缺口50万亿卢比(约7777.3亿美元)。不过,印度国内基础设施联通水平总体不高,使其地区互联互通政策缺乏国内支撑。根据《劳埃德船舶日报》的报告,全球30大集装箱港口排名中,印度仅有1个港口(尼赫鲁港,第28名)入围,而东南亚国家和中国则分别有7个和11个港口榜上有名。再次,需要克服其他国家参与意愿的问题。一方面,政治互信缺失影响印度推进互联互通政策,这主要体现在印度与南亚邻国的互联互通合作上。2014年11月第18届南盟峰会上,印度提出签署《南盟机动车协定》,但遭到巴基斯坦反对。南亚地区经济一体化进展缓慢,域内贸易额只占各国贸易总额的5%,远低于东盟的30%、欧盟的60%,甚至低于非洲大陆的12%,被认为是地区一体化程度最低的次区域。此外,中方提出与印度、尼泊尔共同建设中尼印经济走廊,“能够满足六大需求的重要意义,即填补跨喜马拉雅区域发展洼地的需求、平衡推进中国与南亚互联互通的需求、对外转移中国产能的需求、稳步推进中印更加紧密的发展合作伙伴关系的需求、陆海对接中国‘一带一路’建设的需求以及尝试突破南亚地缘安全困局的需求”。另一方面,相关国家国内政治、经济环境也会制约合作进程。例如,印度、孟加拉国、尼泊尔和不丹于2015年6月签署《BBIN机动车协定》,允许成员国机动车经过其他国家领土运输货物和人员。但不丹国内有不少人认为该协定对促进不丹经济社会发展效果有限,且可能对环境、社会安全带来消极影响,故而导致不丹上议院在2016年11月拒绝批准协定。2018年1月,印度、尼泊尔和孟加拉国在班加罗尔举行会议落实四国机动车协议,不丹则作为观察员参会。再如,印度2015年提议与缅甸、泰国签署三国机动车协定,促进人员和货物的无缝流动。一旦签署,该协定将是南亚—东南亚首个跨境便利化协定,注重顶层设计，重塑地缘环境地区互联互通政策是国家实现对外战略的重要手段,反映了国家地缘战略构想。印度作为新