存款保险制度的目标与功能

存款保险制度的目标与功能

银行是中国金融体系的核心。银行的关闭往往会带来巨大的社会成本。在1929-1933年的大危机中,美国有近万家银行倒闭,引发了巨大的灾难。为了恢复公众对银行业的信心,美国在危机后建立了世界上第一个正式的全国性存款保险制度一、流动性转换促使银行面临挑战在对各国具体制度安排的特征进行比较分析之前,我们先探讨一下存款保险制度的目标和功能问题。银行业与其它行业相比有其独特性。根据Diamond(1984)的金融中介理论,银行业的独特性主要表现在其流动性转换功能,即银行用流动性强的负债为流动性差的资产融资。恰恰是这种流动性转换,使得银行很容易遭受破坏性的存款挤兑。由于银行实行的是部分准备金制度,因此注定了它天生就具有不稳定性;如果没有政府的干预或者其它银行的援救,一家银行无论管理得多么好,都无法抵挡持续的挤兑,而挤兑的传染性会使得经营良好的金融机构也可能要关闭。挤兑往往被认为是小存款者首先发起的,所以存款保险制度的目标主要是s保护存款者利益,防止破坏性挤兑的发生,维护银行业乃至金融体系的安全与稳定。存款保险的功能主要体现在:首先,保护小存款者。小存款者在投资技能、信息获得和监督成本等方面的弱势,使其成为最容易挤兑的群体,因而也是存款保险首要考虑的保护对象。其次,保护某些陷入困境的个体银行。再次,通过防止对存款机构的挤兑而维护整个银行体系的稳定与安全。第四,促进银行业的公平竞争。多数国家把存款保险制度的功能定位在保护小存款者、维护银行体系稳定上,但也有些存款保险制度的建立和发展主要出于公平竞争的考虑。二、存款保险的管理1.创建政府的私人存款保险鉴于存款保险对维护金融体系甚至整个社会经济稳定的重要作用,在现存的存款保险制度中,多数由官方参与创建和管理。根据国际货币基金组织官员Garcia(1999)的调查,在近70个国家和地区的存款保险制度中,完全由官方创建和管理的有34个,由官方和私人(主要指银行界)联合创建管理的有23个,单纯由银行业协会等私人部门创建管理的只有13个,美国、冰岛等少数国家则是官方和私人性质的制度并存。从理论上看,存款保险由私人提供可以消除政府部门的官僚状况,增强制度的效率和有效性。私人存款保险制度的好处具体在于:第一,在选择保险对象时更严格;第二,不受政治压力的牵制;第三,可以更灵活地监视和控制受保机构的风险;第四,可以迅速阻止受保机构可能的过度冒险行为;第五,私人存款保险者之间存在竞争,从而增强了效率。但有利必有弊,私人存款保险面临着可保险性、缺乏可信性、缺乏风险测量信息、保费过高和逆向选择等种种问题和障碍;其中最为关键的一点就是私人存款保险能否让公众对他们的存款安全有足够的信心,即能否保证保险的可信性。官方性质的存款保险在这方面有与众不同的优势,因为政府可以征税,政府的信用一般可以保证保险的可信性,而私人部门要实现这一点则不得不保留大量的储备。同时,在竞争性的银行体系里,私人信息和道德风险使均衡发生扭曲,要实现存款保险的公平定价,实行竞争性的私人存款保险是不可能的。在现实中,私人存款保险制度一般也在政府的控制下运作,所以两者的真正差别并不会太大。2.对有能力知识缺乏,避免重复关闭存款保险机构担当的角色主要有两种:作为存款保险的管理赔付机构和作为重要的监管者,征收保费、管理保险基金和必要时执行赔付是存款保险机构的基本职责。但也有一些存款保险机构同时承担监管的职责,作为重要的监管者之一,如美国、爱尔兰和菲律宾等国家的存款保险机构就具有一定的监管权力。存款保险机构成为监管者之一或者直接由监管机构组建和管理存款保险,其好处主要在于:第一,避免人员重复;第二,使存款保险基金的投资和运用具有规模效应;第三,监管机构积累了大量的监管经验和有用信息;第四,公众对存款保险的信心更强;第五,避免了多设一个官僚机构,从而降低了成本。但监管者有它们自己的目标和职责,在某些时候往往不能保证以最大限度保护存款者利益为出发点。比如当受保机构的净值很小而且趋向恶化的时候,从保护存款者利益的角度出发,应该及时将其关闭;但出于其它方面的考虑,监管当局往往倾向于尽量避免和延迟这种关闭。最典型的例子是美国80年代的联邦储蓄和信贷协会危机。早在1982年,整个联邦储蓄和信贷协会就已经资不抵债近1000亿美元;但在监管当局的压力下,FSLIC(联邦储蓄和信贷协会保险公司)没有采取严厉的措施关闭这些病入膏肓的机构,而到1989年美国政府真正开始采取措施并于1995年终于处理完毕的时候,美国纳税人总共为此付出了超过2000亿美元的代价一国在考虑存款保险机构与监管机构的关系,确定存款保险机构的角色时,不能生搬硬套,要考虑一国的历史背景,制度传统和国家大小、银行业规模等因素。目前多数国家的存款保险机构并不担当重要的监管角色,但美国的FDIC(联邦存款保险公司)却是美国银行监管的三大机构之一。3.保证存款保险的有效性成员加入的方式有强制加入和自愿加入两种。强制加入使所有存款者的存款都受到一定的保护,可以更好地保护公众的利益。而自愿加入首先会面临一个逆向选择的问题,即实力较弱的中小银行和经营管理差、冒险倾向强的银行会更愿意加入,而大银行或者经营稳健的银行则会没有兴趣加入,因为后者即使不加入存款保险也能给存款者较强的信心。如果没有足够多的成员,存款保险体系就难以实现它的目标和功能;而且在大银行不参加的情况下,中小银行就要承担更高的保费,这对原本就处于吸存劣势的中小银行来说就更是不利。同时,自愿加入会使银行体系内发生阶段性的大量存款转移,因为在金融体系状况良好时,出于追逐利润的目的存款会从受保机构流向不参加保险的机构;而当某些个体银行出现问题时,出于安全的考虑存款者往往就会大量地把存款从不参加保险的机构转移到受保的机构。所以,要保证存款保险的有效性,尤其要在金融体系发展还不完善的国家建立存款保险制度时,应该实行强制加入的方式。在目前共有超过55个国家(或地区)的存款保险制度采取强制加入的方式,只有15个(私人存款保险理所当然采取自愿加入方式)采取自愿加入的方式。有些国家则针对不同类型的机构采取不同的加入方式,如美国对联邦储备体系的成员以及所有领取联邦执照的银行和储蓄机构采取强制加入的方式,其它机构则采取自愿加入的方式。三、存款保险的范围1.不同类别机构实行不同的存款保险安排存款保险覆盖的机构范围可以是所有的存款机构,也可以是其中的部分机构。覆盖范围的大小和覆盖的方式应该视一国经济规模大小、金融机构差别以及存款保险制度的主要目标而定。如果一国经济规模较小,存款保险的主要目标在于保护小存款者,那么可以实行单一的存款保险制度。但如果经济规模大,各类金融机构之间差别大,存款保险的目标除了保护小存款者外,主要还考虑促进金融机构间的公平竞争,那么就可以对不同类别的机构实行不同的存款保险安排。目前对不同类型机构设置不同存款保险体系的有法国、德国、意大利、日本、挪威、西班牙、美国等国家。从以下美国存款保险的发展历程,我们可以看到,随着金融创新和竞争的发展,出于公平竞争的原则,应该把所有的存款机构纳入存款保险的范围,并考虑实行相同的存款保险安排。美国存款保险在1934年创建之初只针对陷入危机的银行业;出于公平竞争的考虑,同年也为储蓄和信贷协会建立了保险制度,创建了FSLIC(联邦储蓄和信贷协会保险公司)。而到60—70年代,竞争的加剧使得信用社、证券经纪商、养老基金和保险公司等机构都寻求政府为它们建立存款保险制度,几乎所有的存款机构都被纳入了存款保险的范围:1970年,NCUSIF(全国信用社共担保险基金)和SIPC(证券投资者保护公司)建立;1974年,PBGC(养老金收入担保公司)设立;而在人寿保险方面,在1970年,50个州都建立起了为人寿保险保单持有者提供保险的基金。而FS-LIC在1989年并入了FDIC,目前FDIC正考虑把银行和储蓄协会的两个保险基金BIF和SAIF合并,以使存款保险更有保障和有效率。2.面临着一定的保障功能在界定存款保险范围时把非居民存款者的存款排除在外并不明智。因为这样一方面增加了界定的成本,另一方面也削弱了存款保险所能起到的保障功能,没有受到保护的非居民存款者仍然有可能挤兑。所以,目前绝大多数国家都没有对居民身份作出要求。3.外国银行信贷风险涉外机构指是否对外国银行设立在本国的分支机构以及本国银行设立在外国的分支机构提供存款保险。就前者而言,为外国银行在国内的机构提供保险会增加一国面临外部冲击时的风险,但在金融开放成为世界趋势的情况下,这种风险是各国都不可避免的,相反如果不为外国银行的国内机构提供保险,既不符合公平竞争的原则,也削弱了整个存款保险体系的有效性。在现存的存款保险制度中,只有日本和奥地利等少数国家把外国金融机构在本国的分支机构排除在存款保险体系之外。欧洲尤其欧盟的一些国家则视外国银行分支机构在其母国的受保护程度而作出相应的安排。由于一国本国银行的国外分支机构受本国金融监管较少,因而一般国家不为它们的存款提供保险;但也有部分国家如德国、日本、意大利、挪威、芬兰等出于增强本国金融机构竞争力等原因而对本国银行国外分支的存款提供保险。4.中小企业的竞争力是否应该为外币存款提供保险是一个有争议的问题。反对者认为外币存款一般是投资性质的,其持有者愿意承担更多的风险,不需要为它们提供保险;而且在银行业务日益国际化的情况下,把外币存款纳入存款保险范围,无疑加大了本国银行从事国际业务尤其外币批发业务等的成本,从而大大削弱了本国银行的竞争力。但从小银行的角度来看,如果外币存款都集中在大银行,外币存款又没有纳入存款保险范围,只以本币存款为基础计算保费会使得小银行的负担相对显得更重。不把外币存款纳入存款保险范围的另一个风险是外币存款的存款者仍然可能发起挤兑。在决定是否为外币存款提供保险时,应该考虑一国的存款结构(本外币构成)、存款保险体系的主要目标和本外币存款的利率差异。如果外币存款占的比重较大(如在香港等一些国际性的金融中心),存款保险体系的主要目标又在于防止系统性的银行挤兑,那么就应该把外币存款也纳入存款保险的范围;但如果一国本外币利率差异很大,说明外币存款具有较强的投资性质,那么保护外币存款持有者的必要性就不是那么大了。根据Garcia(1999)的调查,在近70个国家(地区)中,有近50个国家(地区)把外币存款纳入存款保险的范围,加拿大、日本、韩国、台湾和瑞士等20多个国家(地区)则没有为外币存款提供保险。四、道德风险的保护要在存款保险最大限度地实现其目标功能的同时,尽量缩小道德风险等负面影响,确定合理的保护程度至关重要。而保护程度的确定主要涉及两个方面:完全保护还是部分保护,以及保护限额的大小。1.完全保护的存款保险从理论上说,要防止系统性的挤兑,维护金融系统的稳定,实行完全保护是最有效的。但完全保护会带来严重的道德风险问题,受保护的金融机构会倾向于高风险的经营活动,同时存款者对存款机构的监督也会大大削弱。而从实践上考虑,即使实行的是完全保护,如果存款保险机构不能保证把保险金迅速方便地支付给存款者,存款者仍然可能挤兑。同时实行完全保护所要求的基金规模以及真正发生赔付时的成本都非常巨大,所以目前大多数国家实行部分保护的存款保险。根据Garcia(1999)的调查,目前只有土耳其、日本、韩国、厄瓜多尔、哥伦比亚和墨西哥等10个国家实行完全保护的存款保险。除土耳其以外,多数国家将完全保护作为应对金融危机的一种过渡安排,当状况好转时一般都不再实行。例如韩国到2000年已取消完全保护,日本、厄瓜多尔和哥伦比亚决定在2001年取消,墨西哥最迟也在2005年取消。2.增加受保护的存款账户的方案保护限额的设定是各国存款保险安排的重要部分,也是各国之间差别较大的部分。原则上,限额大小的设计应该在有效保护小存款者、防止系统性挤兑和减少道德风险发生之间找到平衡;具体而言,就是定一个尽量低的限额标准,在确保能覆盖大多数存款账户的情况下,使得受保护的存款比重尽量小。当然,这种限额标准应该是以单个存款者为基础的,即针对单个存款者在某一银行或整个金融体系中的所有存款而言的一个限额,而不是对一个存款账户而言的限额。因为如果以单个存款账户为基础,存款者可以用不同名义开立多个账户以增加受保额,这样保险限额的有效性就大大降低了。根据Garcia(1999)的调查,目前近70个国家地区中,只有菲律宾和多米尼亚两个国家采用以存款账户为基础的保险限额。IMF曾经推荐以年人均GDP的一到两倍作为各国设定保险限额的经验标准。从实际情况来看,各国具体的比例普遍要比这个标准高。调查显示,以1998年各国人均GDP资料来计算,到1999年为止,世界各国存款保险限额占其年人均GDP的比例平均为3倍,其中非洲国家最高,平均达6.2倍,欧洲国家最低,平均为1.6倍,而亚洲、中东和西半球国家的平均比例分别为4.0、3.4和3.2倍。单个国家中比例最高的是非洲的乍得,为14.5倍,最低为马其顿王国,保险限额仅为其年人均GDP的十分之一(绝对值也最小,折合美元仅183美元)。按照1998年6月底的汇率折算,各国保险限额绝对数最大的为意大利和美国,分别为12.5万和10万美元。加拿大、日本尽管各国所定的保险限额差别很大,但各国受到保护的存款账户比例却普遍较高。Garcia(1999)的调查指出除了肯尼亚(83.3%)、尼日利亚(78%)、坦桑尼亚(54%)和斯里兰卡(接近于0)等几个国家受保护的存款账户比例较小以外,其它大多数国家受到完全保护的存款账户比例均在90%以上。美国(99%)、挪威(99.8%)等国家更是接近于100%。尽管如此,由于各国存款的结构(就存款额大小而言)各不相同,各国受保护的存款比重却差别很大,而且也没有显得那么高:爱沙尼亚和斯里兰卡接近于0,坦桑尼亚为12%,意大利最高,为83%。五、存款保险的投资和融资可靠、充足的筹资渠道是保证存款保险可信性和有效运作的关键。从世界各国的具体安排来看,存款保险的筹资安排主要涉及以下几个方面:1.减少了受保机构的保费这是存款保险筹资安排的两种主要方式。前者是建立一个基金,并向受保机构收取固定的保费。后者则没有设立基金或者基金规模非常小(如英国,基金规模只有500—600万英镑,主要应付日常的管理支出),当银行发生危机或倒闭后才征集必要的资金。维持一个相当规模的存款保险基金好处在于:一方面让存款者相信存款保险机构有能力在银行倒闭时支付他们的存款,增强了信心,同时当银行真正发生倒闭时,也可以迅速进行赔付;另一方面,平时对受保机构收取固定的保费,使倒闭银行也相应承担了部分自身倒闭造成的成本,减少了银行过度冒险的动机,同时也避免了金融环境恶化时大批银行倒闭以致突然大量增加受保机构保费支出,增加其经营困难的情况。目前各国中只有奥地利、巴林、法国、德国(私人存款保险)、直布罗陀、意大利、卢森堡、荷兰、瑞士和英国等10个国家采取事后筹资的方式。在实行事前筹资的其它国家中,有17个国家确定了基金规模的目标值。这些目标值基本上是以受保存款或所有存款为基础的比例,比例小的如意大利,为全部存款的0.4%,比例高的如肯尼亚,为受保存款额的20%,美国法定的比例为受保存款的1.25%,当基金数额超过这个比例,可以考虑以返还部分保费的形式减少受保机构的保费缴交。目前美国两个基金BIF和SAIF加总的数额已经达到受保存款的1.38%2.有限的金融支持一国政府有责任维护本国金融体系的稳定和安全。而存款保险不同于一般商业保险的特殊性使它具有社会公共产品的性质,一般应该由政府给予必要的支持。这种支持体现在筹资方面,主要包括:存款保险基金建立初始给予出资和保险基金匮乏时提供信用支持。目前共有50多个国家和地区的存款保险制度可以得到其政府当局的援助。典型的如日本,政府和中央银行在1971年建立初始基金时各出资了1/3(1.5亿日元),1996年7月,为处理住专问题,日本政府又对日本存款保险机构追加了资本50亿日元,此外,存款保险机构可在必要时向日本银行申请1万亿日元范围内的借款。美国政府在1934年出资建立了联邦存款保险公司,也承担了80—90年代大量储蓄信贷协会倒闭的损失,而且以法律规定联邦存款保险公司可以向财政部借取最高达700亿美元的借款。3.风险差别保费结构这是存款保险制度设计中最为棘手的部分,目前各国的差别也很大。(1)计费基础主要用受保机构的存款总额或受保存款额为计算依据。这种计算应该采用所选指标在一段时间内的平均值,以显得更客观,也可以避免为了逃避保费而发生临时性的存款转移。目前共有34个国家采用受保存款总额作为计算征收保费的基础,有27个国家则以银行所有存款的总额为基础,芬兰、挪威、韩国、瑞典和意大利等一些国家则直接或间接以银行总资产为基础,哥伦比亚以存款准备金额为基础,美国以国内存款为基础。(2)费率安排直到1995年,大多数国家都采用统一费率的方式,只有美国、马绍尔群岛、密克罗尼西亚和阿根廷4个国家把保费征收与银行的风险特征联系起来。在1993年推出第一个与风险相联系的保费征收计划以前,虽然费率有过多次的变动,但美国的银行都是按一个相同的费率向FDIC交纳保费。1993年后,FDIC则根据各银行资本充足程度和监管评价好坏程度的不同把保费征收分为9个级别,分别确定不同的保费标准。这种把把保费费率与受保机构的具体风险程度联系起来的安排正越来越受到各国的欢迎,到1999年的时候,已经有超过1/3共21个国家和地区采取了这种差别费率的方式,而且很多国家也在考虑采用。更多的国家采用与风险相联系的差别费率,主要是因为统一费率虽然简单、易操作,但往往被认为会造成逆向选择和增加道德风险。银行无论好坏,均实行相同的费率,那么实力弱小、经营较差的银行会更愿意参加保险,而实力强、经营好的银行则不愿意参加,因为这意味着由后者为前者提供了补贴。而且由于成本——收益不对称,银行尤其弱小银行会加大采取高风险经营行为的动机,即增加道德风险。相反,设计完善的风险差别费率结构往往被认为可以减少银行过度冒险的动机,不至于增加太多的道德风险。因为如果费率可以完全反映银行经营的风险状况,那么银行冒的风险越高,它就必须为此支付越高的成本。但是,风险差别费率结构的设计也面临着不少的问题。首先,能否根据各银行的风险特征对存款保险进行完全准确的定价是一个很有争议的问题,因为存款保险不同于商业保险,它具有社会公共产品的性质。其次,难以客观准确地对银行的风险状况进行全面的辨别、评价和量化,因为这不仅要求存款保险机构具有较大的监管权力,而且需要大量关于银行经营状况的信息、数据和先进的风险测量、量化技术,在银行相当部分信息属于“商业秘密”和金融创新不断给银行带来更多风险来源的情况下,这几乎是不可能实现的。再者,风险差别费率的安排反过来会使存款者信心动摇,引发银行系统不稳定,因为存款者可能根据银行风险评级及其变动情况来判断银行的风险状况,也会对评级低或恶化的银行进行挤兑,引发不稳定。4.存款保险基金不足的应急措施存款保险筹资的另一个重要方面是